Note de curs la “drept constituţional şi instituţii politice”

§ 4. 2. Alte acte ale Parlamentului

Hotărârile Parlamentului

Hotărârile se deosebesc de legi sub următoarele aspecte:

• 
  pot reprezenta atât manifestarea voinţei Parlamentului cât şi emanaţia voinţei unei singure Camere;
  
• 
  sunt adoptate printr-o procedură simplă, considerabil diferită de cea a adoptării legilor;
  
• 
  au o forţă juridică inferioară legilor;
  
• 
  pot cuprinde atât dispoziţii cu caracter normativ cât şi – foarte frecvent de altfel – dispoziţii cu caracter individual;
  
• 
  nu sunt supuse controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, cu excepţia acelor hotărâri prin care se adoptă regulamente ale Parlamentului.
  

Hotărârile privind Regulamentele Camerelor se adoptă, ca şi legile organice, cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere (art. 74, alin. (1)). Atunci când Constituţia prevede adoptarea unei decizii de către Parlament (de exemplu, în privinţa acordării încrederii Guvernului şi programului de guvernare, în baza art. 102, alin. (2) şi (3)), fără a prevedea în acest sens adoptarea unei legi, Parlamentul se va pronunţa printr-o hotărâre.

Moţiunile Parlamentului

Moţiunile constituie – după cum s-a subliniat în literatura juridică¹¹⁷ – o subspecie a hotărârilor. Moţiunea reprezintă actul prin care Parlamentul sau una din Camere îşi exprimă poziţia într-o anumită problemă de politică internă sau externă (art. 148, alin (1) din RCD Şi respectiv, art. 148, alin. (1) din RS). Ele pot fi iniţiate de cel puţin 50 de deputaţi şi, respectiv, de cel puţin o pătrime din numărul senatorilor. Semnatarii unei moţiuni nu mai pot promova o nouă moţiune în aceeaşi problemă până la încheierea dezbaterii moţiunii respective (art. 149 din RCD şi articolul cu acelaşi număr din RS). Moţiunile privind probleme de politică externă se dezbat numai însoţite de avizul comisiei de specialitate. Adoptarea moţiunilor se face însă diferit: la Senat este necesar votul majorităţii senatorilor (art. 152, alin. (1), teza finală din RS) iar la Camera Deputaţilor este suficient votul majorităţii deputaţilor prezenţi (art. 151 din RCD ). Spre deosebire de hotărâre – care are în principiu întotdeauna efecte juridice interne (putând doar în subsidiar efecte externe) – moţiunea poate avea importante efecte de ordin extern.

Moţiunea de cenzură constituie o importată categorie de acte ale Parlamentului, având trăsături ce o disting de celelalte moţiuni (moţiunile simple). Ele se adoptă de Camera Deputaţilor şi de Senat, întrunite în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Cerinţa majorităţii nu trebuie întrunită la fiecare Cameră; este suficient ca în favoarea moţiunii să voteze majoritatea parlamentarilor. Votul poate fi atât deschis cât şi secret¹¹⁸. Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. Ea se comunică Guvernului la data depunerii şi se dezbate după trei zile de la data când a fost prezentată în şedinţă comună a celor două Camere (art. 113, alin. (2) şi (3)). În cazul respingerii moţiunii de cenzură, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură decât în situaţia în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art. 113.

III. Preşedintele României

§ 1. Rolul Preşedintelui României

Reglementările privitoare la Preşedintele României se găsesc în Titlul III, Capitolul II din Constituţia României, în art. 80-100. Constituţia noastră instituie un executiv bicefal, format din Preşedinte şi Guvern. Textul legii fundamentale nu utilizează sintagma “şef de stat” însă, din examinarea funcţiilor şi atribuţiilor Preşedintelui României, reiese că un asemenea titlu îi este aplicabil. Caracterul bicefal al executivului implică faptul că Preşedintele şi Guvernul au atribuţii distincte, exercitate relativ autonom. Ca şi Parlamentul, Preşedintele este ales de către popor, prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat (art. 81, alin. (1)), ceea ce conferă un caracter reprezentativ funcţiei sale. Împrejurarea că Parlamentul este “organ reprezentativ suprem” (art. 60, alin. (1), teza 1), nu implică nicidecum o subordonare a Preşedintelui faţă de Parlament.

Art. 80 din Constituţia României stabileşte că Preşedintele “reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării” (alin. (1)). El veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele României mediază între puterile statului precum şi între stat şi societate.

§ 2. Mandatul Preşedintelui României

Numărul mandatelor şi durata acestora
Până la revizuirea Constituţiei, Preşedintele României era ales pentru un mandat de 4 ani. Mandatul Preşedintelui a fost prelungit prin modificarea art. 83, alin. (1), la cinci ani, prevederi care se aplică însă începând cu noul mandat prezidenţial (art. 155, alin. (3)). Condiţiile de eligibilitate sunt următoarele:

• 
  candidatul să fie cetăţean român;
  
• 
  candidatul să nu aibă şi altă cetăţenie decât cea română;
  
• 
  candidatul să aibă drept de vot;
  
• 
  candidatului să nu-i fie interzisă asocierea în partide politice în baza art. 37, alin. (3);
  
• 
  candidatul să fi împlinit vârsta de 35 de ani la data alegerilor;
  
• 
  candidatul să nu mai fi exercitat anterior două mandate de Preşedinte al României.
  

Alegerea poate avea loc prin unul sau două tururi de scrutin (în cazul în care nici unul din candidaţi nu obţine majoritatea voturilor valabil exprimate pe întreaga ţară). Întâmpinările şi contestaţiile cu privire la înscrierea candidaţilor sau la desfăşurarea alegerilor vor fi soluţionate de Biroul Electoral Central, putând fi atacate prin contestaţie, soluţionată – în baza art. 146, lit. f) – de către Curtea Constituţională. Validarea mandatului se va face de către Curtea Constituţională (art. 82, alin. (1)). Modul de desfăşurare a alegerilor este reglementat în prezent de dispoziţiile Legii nr. 370 / 20. 09. 2004,¹¹⁹ care înlocuieşte Legea nr. 69/1992 cu privire la alegerea Preşedintelui României, sub imperiul căreia s-au desfăşurat alegerile de până acum (din anii 1992, 1996 şi 2000).

Nimeni nu poate exercita funcţia de Preşedinte al României pentru mai mult de două mandate. În practica politică recentă s-a pus problema calificării mandatului de Preşedinte al României, exercitat de domnul Ion Iliescu în perioada mai 1990 – noiembrie 1992. Efectuând o distincţie¹²⁰ între noţiunile de “funcţie” şi “mandat”, Curtea Constituţională a stabilit că mandatul (“preconstituţional”) exercitat de domnul Ion Iliescu între anii 1990-1992 nu constituie un mandat în înţelesul art. 81, alin. (2), fraza 1, şi – ca atare – nu va fi luat în calcul la stabilirea numărului de mandate exercitate. În consecinţă, atât candidatura acestuia din anul 1996, cât şi candidatura din anul 2000 au fost constituţionale.¹²¹

Durata mandatului este (de la noul mandat înainte) de 5 ani. Ea poate fi prelungită, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă (art. 81, alin. (3)). Observăm sub acest aspect o anumită similitudine cu mandatul Parlamentului, care – conform dispoziţiilor art. 63, alin. (1), poate fi de asemenea prelungit, în aceleaşi condiţii. Similitudinea nu mai este însă de observat în privinţa stabilirii datei alegerilor. Alegerile parlamentare trebuie organizate în decurs de 3 luni de la expirarea mandatului (art. 63, alin. (2)). În privinţa stabilirii datei alegerilor prezidenţiale, legea fundamentală nu cuprinde nici un fel de dispoziţii. În Legea nr. 370 / 2004, se prevede doar că data alegerilor prezidenţiale se stabileşte de către Guvern, cu cel puţin 45 de zile înainte de data votării, şi se aduce la cunoştinţa populaţiei cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea mandatului sau de la data survenirii vacanţei funcţiei (art.4, alin. 1 din legea menţionată). Această reglementare¹²² lasă loc unor abuzuri din partea Guvernului. Astfel, în cazul în care Guvernul anunţă, cu o săptămână înainte de expirarea mandatului preşedintelui, data alegerilor, stabilind-o însă la 6 luni după data anunţării, sunt respectate cerinţele art. 4 al legii menţionate. Practic însă, într-o asemenea situaţie, mandatul Preşedintelui ar fi prelungit cu aproape 6 luni. În plus, în Constituţie nu există o dispoziţie – similară celei din art. 63, alin. (4), în privinţa Parlamentului, sau celei din art. 110, alin. (4) în privinţa Guvernului – care să restrângă exercitarea atribuţiilor prezidenţiale în perioada dintre expirarea mandatului şi intrarea în funcţie a noului Preşedinte. Alegerile au loc într-o singură zi, care poate fi numai duminica (art. 4, alin. 2 din lege).

Exercitarea mandatului începe de la data depunerii jurământului prevăzut în art. 82¹²³. Preşedintele îşi exercită mandatul până la depunerea jurământului de către Preşedintele nou ales (art. 83, alin. (2)).

Vacanţa funcţiei de Preşedinte al României, prevăzută în art. 97, survine în caz de demisie, de demitere din funcţie, în caz de imposibilitate definitivă de exercitare a funcţiei, sau de deces. Demiterea din funcţie poate fi decisă doar de popor, prin referendum, în baza art. 95 din legea fundamentală. Modul de organizare a referendumului privind demiterea (sau confirmarea în funcţie) a Preşedintelui României este reglementat de Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, în art. 8-10 precum şi în art. 15-48. Preşedintele mai este demis – de drept – pe data rămânerii definitive a hotărârii Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie, de condamnare pentru infracţiunea de înaltă trădare (art. 96, alin. (4), fraza ultimă). Imposibilitatea definitivă implică în mod normal recurgerea la avizul unor experţi (de obicei în medicină) .Ea trebuie însă constatată, pe baza avizului experţilor, de către Curtea Constituţională (art. 146, lit. g)). În caz contrar ar fi posibile anumite abuzuri.

Incompatibilităţi şi imunităţi
Funcţia de preşedinte este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată (art. 84, alin. (1), teza a doua). Demnitatea funcţiei de şef al statului ar fi grav afectată în cazul în care titularul acesteia nu i-ar consacra întreaga sa energie, precum şi toate resursele fizice şi intelectuale disponibile. În timpul mandatului său, Preşedintele României nu poate fi membru al unui partid politic (art. 84, alin. (1) teza 1).¹²⁴ Situarea şefului statului în afara sferei de competiţie dintre partidele politice îl plasează pe o poziţie similară celei a unui monarh constituţional, a unui arbitru între diversele partide, inclusiv faţă de cel din care provine. O asemenea soluţie denotă o neîncredere funciară în capacitatea partidelor de a-şi exercita funcţia de formare a voinţei politice a electoratului şi de a asigura – în cazul în care ajung la guvernare – realizarea politicii aprobate prin vot de către cetăţeni. Implicit, aceasta semnifică o anumită rezervă sau chiar ostilitate faţă de pluralismul politic. Un partid democratic îşi propune în mod manifest promovarea unei politici benefice pentru întreaga naţiune iar conducătorii săi sunt sau ar trebui să fie capabili să exercite funcţia supremă în stat în mod echilibrat şi imparţial, să fie cu alte cuvinte preşedinţi deopotrivă a celor care i-au votat cât şi a celor care nu i-au votat. Împrejurarea de a fi membru al unui partid politic – deţinând chiar o funcţie de conducere în acel partid – nu are cum să afecteze modul de a exercita funcţia de şef al statului în cazul în care partidul respectiv este loial faţă de constituţie şi fidel principiilor democraţiei şi statului de drept.¹²⁵ În condiţiile unei competiţii politice democratice, accesul la funcţia supremă în stat este practic imposibil în condiţii normale pentru un candidat din afara unui partid politic; este greu de conceput ca un partid politic să sprijine candidatura pentru această funcţie a unei personalităţi apolitice. Alegerea în funcţia de Preşedinte al României îl obligă pe cel ales să se abţină de la a participa la luarea deciziilor în propriul partid, ceea ce inevitabil este de natură a crea fricţiuni şi rivalităţi în interiorul partidului între adepţii şi susţinătorii săi pe de o parte şi cei legaţi de noua conducere a partidului, de regulă implicaţi în activitatea de guvernare, pe de altă parte. Retragerea din procesul decizional din interiorul partidului său are sens pentru un politician aflat la sfârşitul carierei, care odată cu încheierea mandatului de Preşedinte intenţionează să se retragă din viaţa politică şi nu va fi decât cu greu credibilă şi efectivă în cazul în care un politician exercită un prim mandat de Preşedinte, se întoarce în fruntea partidului său la încheierea mandatului, exercită mai târziu un al doilea mandat pentru a-şi continua apoi cariera ca parlamentar. Este perfect normal ca un lider al unui partid politic să exercite funcţia de şef al statului iar la sfârşitul mandatului ori între mandate să deţină un mandat de parlamentar; a-l obliga însă pe durata mandatului de Preşedinte să se abţină de la a participa la dezbaterile şi la deciziile din propriul partid înseamnă a-l obliga fie la a renunţa la viitorul său politic, fie la găsirea unor căi ocolite de a-şi păstra influenţa şi autoritatea în partidul din care oficial nu mai poate face parte.¹²⁶ Practic dispoziţia constituţională citată (art. 84, alin. (1), teza a 2-a) obligă clasa politică românească la o ipocrizie în plus. Caracterul nerealist al acestei exigenţe este conştientizat într-o anumită măsură şi de legiuitorul organic: noua lege electorală prevede în mod expres posibilitatea ca Preşedintele în funcţie la data alegerilor, dacă se află în ultimele 3 luni ale mandatului, să poată candida „ca independent pe listele unui partid politic, unei alianţe politice sau alianţe electorale pentru obţinerea unui mandat de deputat sau senator.” Candidatura implică posibilitatea de a-şi susţine propria candidatură, participând la campania electorală; este însă discutabil în cel mai înalt grad dacă Preşedintele poate promova în această campanie electorală nu numai propria candidatură, ci şi partidul pe listele căruia este înscris precum şi pe candidaţii propuşi de acel partid, menţinându-se totodată în limitele stabilite de art. 84, alin. (1).¹²⁷
Conform articolului 84, alin. 2 din legea noastră fundamentală, Preşedintele României beneficiază de imunitate. O primă problemă ridicată de interpretarea acestui text o constituie întinderea imunităţii conferite de Constituţie şefului statului. Beneficiază Preşedintele de imunitate pe întreaga durată a mandatului, pentru toate actele şi faptele sale sau doar în privinţa actelor şi faptelor comise în exerciţiul mandatului? În vechea redactare a textului constituţional, răspunsul se putea da uşor: art. 84 (denumit ca şi în prezent „Incompatibilităţi şi imunităţi”) era formulat aproape identic¹²⁸ în primele două alineate, având în plus un al treilea alineat, privitor la punerea sub acuzare a Preşedintelui pentru înaltă trădare. Conţinutul acestui alineat este preluat prin legea de revizuire în noul articol 95¹, devenit 96 în urma renumerotării. În formularea anterioară a art. 84, interpretarea sistematică a textului ducea la concluzia neresponsabilităţii preşedintelui: dispoziţiile constituţionale privind imunitatea cuprindeau un enunţ succint („Preşedintele României se bucură de imunitate”) urmat de o trimitere la un text referitor la neresponsabilitatea parlamentarilor şi de reguli privind tragerea la răspundere a şefului statului în caz de „înaltă trădare”. Rezulta per a contrario, că în celelalte împrejurări Preşedintele României nu răspundea – nici politic şi nici juridic în faţa vreunui organ constituţional sau judiciar – responsabilitatea sa fiind limitată la cazul „înaltei trădări”, şi – în plus – condiţionată de procedura stabilită în acest sens. Din moment ce constituantul privea procedura punerii sub acuzare a Preşedintelui ca o excepţie de la regula imunităţii prezidenţiale,¹²⁹ tăcerea sa în privinţa altor situaţii trebuie interpretată în sensul negării admisibilităţii vreunei răspunderi.

În noua redactare a textului legii fundamentale, dispoziţiile privind imunitatea şefului statului şi cele referitoare la procedura punerii sale sub acuzare sunt plasate în articole diferite (84 şi respectiv 96). Prin urmare, nu mai putem trage concluzia că legiuitorul constituant ar privi raportul dintre cele două norme ca pe un raport între regulă şi excepţie. „Mutarea” dispoziţie din art. 84, alin. (3) în cuprinsul unui nou articol (95¹ devenit prin renumerotare 96) pledează mai degrabă pentru o soluţie contrară.¹³⁰ Prin urmare, discuţia asupra întinderii şi limitelor imunităţii prezidenţiale trebuie reluată, cu luarea în considerare a noii configuraţii a textului constituţional.

Sunt posibile două interpretări, în funcţie de modul în care privim raportul dintre cele două fraze ale alineatului 2 din art. 84.

1) Pe de o parte, putem susţine că fraza a doua („Prevederile articolului 72, alin. (1) se aplică în mod corespunzător.”) cuprinde o aserţiune suplimentară faţă de dispoziţia din prima frază („Preşedintele României se bucură de imunitate.”) şi conţine o regulă aparte, distinctă de regula generală a imunităţii şefului statului; astfel, în plus faţă de imunitatea – generală şi necondiţionată – conferită prin prima frază şi care priveşte toate actele şi faptele sale, Preşedintele mai beneficiază de imunitate în privinţa actelor şi faptelor care au legătură cu exercitarea mandatului.¹³¹ În prima situaţie, imunitatea este limitată la durata mandatului (fiind aşadar o imunitate de procedură), iar în cea de-a doua, imunitatea este perpetuă (constituind de data aceasta un caz de neresponsabilitate). Dificultatea principală ce stă în calea acestei interpretări rezidă în lipsa argumentelor exprese de text care să pledeze în sprijinul unei limitări în timp – la durata mandatului – a imunităţii stipulate în prima frază, în contrast cu caracterul nelimitat în timp al imunităţii prevăzute în fraza a 2-a. Este însă de remarcat faptul că în cazul în care am admite lipsa unei limitări în timp a imunităţii prevăzute în prima frază, cea de a doua frază ar fi absolut inutilă: ce sens ar mai avea trimiterea la aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor din art. 72, alin. (1), din moment ce Preşedintele beneficiază perpetuu de imunitate pentru toate actele şi faptele sale, indiferent dacă sunt săvârşite în legătură cu mandatul său sau în afara acestuia? Prin urmare imunitatea prevăzută de textul primei fraze a art. 72, alin. (1) este limitată în timp la durata mandatului; considerăm că atunci când constituantul înţelege să confere imunitate unui demnitar, o face doar pe durata mandatului său, iar atunci când imunitatea conferită este perpetuă o menţionează expres. În lipsa unei asemenea dispoziţii, orice imunitate este limitată la durata mandatului.¹³²

2) Pe de altă parte se poate afirma că fraza a 2-a nu reprezintă altceva decât reluarea şi concretizarea regulii stabilite în prima frază; prin urmare Preşedintele nu ar dispune decât de acea imunitate care rezultă din aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor art. 72, alin. (1). Cu alte cuvinte, imunitatea sa s-ar întinde doar asupra opiniilor şi a deciziilor adoptate în exerciţiul mandatului. Concluzia aceasta este greu de acceptat din perspectiva unei interpretări teleologice. Intenţia constituantului a fost de a-l proteja pe Preşedinte contra presiunilor, şicanelor sau tracasărilor decurgând din exercitarea cu rea credinţă sau din interes politic a unor acţiuni penale. Totodată, caracterul independent şi imparţial al actului de justiţie este mult mai bine apărat atunci când cel acuzat nu mai ocupă o înaltă funcţie în stat. Pe de o parte sunt excluse sau măcar reduse considerabil atât influenţele pe care acesta şi prietenii săi politici le-ar putea exercita asupra justiţiei, iar pe de altă parte dispare miza politică enormă reprezentată de posibilitatea compromiterii grave a unui personaj de prim rang al scenei publice.

Începerea cercetării sau a urmăririi penale ori a procesului penal în cazul unei fapte legate de exercitarea mandatului nu ar fi atât de gravă sub acest aspect; în discuţie s-ar afla acte politice ale Preşedintelui, iar opinia publică ar percepe aceste proceduri ca parte a unei dispute politice, în care cei ce au iniţiat-o riscă să apară şi ei într-o lumină negativă, ca persoane incapabile să-şi susţină punctul de vedere prin intermediul unei dezbateri democratice sau să-şi impună proprii reprezentanţi în funcţii eligibile prin scrutin democratic şi care recurg la mijloace neloiale pentru a compromite reprezentanţii adversarilor sau a zădărnici iniţiativele acestora. Un proces penal pentru fapte săvârşite în afara exerciţiului mandatului este mult mai grav pentru reputaţia unui demnitar ; s-ar crea imaginea unui om aflat în conflict nu cu adversarii săi politici – ceea ce ar fi absolut normal pentru un om politic –, ci cu legea. O acuzaţie pentru o faptă care are legătură cu mandatul trebuie întotdeauna să se raporteze la cazuri reale şi precise, în general cunoscute publicului larg şi dezbătute în mass media; ca atare posibilitatea de a inventa sau exagera este considerabil redusă. O acuzaţie privind fapte săvârşite în afara mandatului poate privi orice situaţii reale sau imaginare; posibilitatea de a inventa, interpreta tendenţios sau a exagera anumite circumstanţe sau de a răstălmăci anumite declaraţii este practic nelimitată. Orice procesoman obscur poate ieşi din anonimat, dobândind o celebritate de naţională de o zi, prin formularea unei acuzaţii penale împotriva şefului statului. Iniţierea oficială a unei anchete în acest sens ar conferi însă acestui demers un plus de credibilitate în faţa opiniei publice iar prejudiciul public ar fi considerabil. Pentru aceste raţiuni, credem că este greu de admis că intenţia legiuitorului constituant a fost de-a proteja mandatul Preşedintelui doar contra primei categorii de acuzaţii, cele politice – mai uşor de verificat şi de respins –, lăsând deschisă posibilitatea tracasării şefului statului şi a degradării nivelului confruntărilor politice prin procese penale pentru fapte săvârşite în afara exerciţiului funcţiei, caz în care demontarea acuzaţiilor este mult mai greu de realizat.

Nou inseratul articol 96¹³³ din legea fundamentală stabileşte condiţiile punerii sub acuzare a Preşedintelui pentru “înaltă trădare”¹³⁴. Se pune şi în acest caz problema dacă punerea sub acuzare se face în condiţiile prevăzute doar în timpul exercitării mandatului de către Preşedinte sau şi după expirarea acestuia. Credem că faptele de “înaltă trădare“ comise de Preşedinte intră sub incidenţa dispoziţiilor menţionate doar în cazul în care au fost comise în timpul exercitării mandatului, sau dacă fuseseră comise anterior, ele vor fi supuse aceloraşi dispoziţii numai pe durata exercitării mandatului. După expirarea mandatului, atât faptele de trădare (sau de “înaltă trădare”) comise anterior exercitării funcţiei de Preşedinte, cât şi cele comise ulterior, vor fi supuse dispoziţiei dreptului comun în materie.

Conform alin. (1) din articolul menţionat, punerea sub acuzare a Preşedintelui pentru înaltă trădare se face doar de Camera Deputaţilor şi de Senat, întrunite în şedinţă comună, cu votul a două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor. Conform art. 60 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi ale Senatului, cererea de punere sub acuzare trebuie semnată de cel puţin o treime din numărul total al senatorilor şi deputaţilor. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. După cum am mai menţionat, Preşedintele este demis de drept pe data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare. De la data trimiterii sale în judecată şi până la data demiterii, Preşedintele este suspendat de drept (art. 96, alin. (3)).

Suspendarea şi demiterea Preşedintelui României
Conform art. 95, alin. (1), în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, întrunite în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută. Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor şi se aduce neîntârziat la cunoştinţă Preşedintelui (art. 95 alin. (2)). Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, se va organiza în cel mult 30 de zile un referendum pentru demiterea Preşedintelui (art. 95, alin. (3)).

În cei 16 ani care au trecut de la adoptarea legii noastre fundamentale, procedura de suspendare a Preşedintelui României a fost iniţiată de două ori:

- prima dată ca urmare a unor declaraţii făcute de şeful statului, dl. Ion Iliescu, în ziua de 20 mai 1994¹³⁵, interpretate ca fiind ostile atât restituirii, prin justiţie, către proprietari a imobilelor naţionalizate, cât şi ideii de proprietate privată în general şi apreciate ca un act de presiune politică asupra judecătorilor care aveau a se pronunţa asupra unor cereri de restituire a unor asemenea imobile. Curtea Constituţională a dat un aviz negativ cererii de suspendare, iar Parlamentul a respins-o cu majoritate de voturi.

- Preşedintele României a fost suspendat la data de 19 aprilie 2007, prin hotărâre adoptată cu o largă majoritate de Camerele Parlamentului întrunite în şedinţă comună, în urma unei cereri iniţiate de PSD. Este de remarcat faptul că parlamentarii care au votat în favoarea suspendării au ignorat avizul negativ al Curţii Constituţionale¹³⁶, dezbaterile care au precedat adoptarea hotărârii de suspendare fiind caracterizate prin violenţă de limbaj şi rechizitorii politice înverşunate la adresa şefului statului; preocuparea de a examina raţionamentul Curţii şi eventual de a demonstra, contrar avizului acesteia, gravitatea pretinselor fapte de încălcare a Constituţiei, fiind practic absentă. Referendumul din 19 mai 2007, organizat în baza prevederilor art. 95, alin. (3) din Constituţie precum şi a dispoziţiilor Legii 3 / 2000, modificată în mod special cu acest prilej, a dat câştig de cauză Preşedintelui suspendat cu aproape 75 % din numărul voturilor valabil exprimate. Consecinţele directe ale actului de suspendare (creşterea fără precedent a popularităţii şefului statului, perceput ca victimă a unei coaliţii transpartinice de parlamentari corupţi, şi reculul de popularitate al partidelor care au concurat la adoptarea hotărârii de suspendare şi chiar a Parlamentului în întregul său) atestă riscurile politice ale exercitării abuzive şi fără discernământ a unui asemenea instrument de control parlamentar asupra executivului.

Interimatul funcţiei de Preşedinte
Conform prevederilor art. 98, alin. (1), interimatul funcţiei survine în trei situaţii: în cazul în care funcţia de Preşedinte devine vacantă, dacă Preşedintele este suspendat din funcţie ori dacă se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita atribuţiile. Funcţia de Preşedinte devine vacantă prin demisie, prin demitere (în urma referendumului prevăzut de art. 95 alin. (3)), în caz de pierdere a drepturilor electorale sau de deces. Teoretic, mandatul Preşedintelui ar mai putea înceta în caz de incompatibilitate, însă este greu de conceput o situaţie în care un politician care reuşeşte să ocupe cea mai înaltă funcţie în stat să-şi pericliteze poziţia refuzând să renunţe la o funcţie publică sau privată pe care o deţine sau la calitatea de membru a unui partid politic. În cazul în care, totuşi, Preşedintele exercită funcţii incompatibile cu demnitatea de şef al statului sau desfăşoară activităţi care presupun în mod necesar apartenenţa la un anumit partid politic, asemenea fapte pot fi considerate încălcări grave ale prevederilor legii fundamentale, ducând la suspendarea sa din funcţie conform dispoziţiilor art. 95, alin. (1), astfel încât această situaţie este subsumabilă ipotezei a doua. Imposibilitatea exercitării atribuţiilor trebuie să fie temporară; în cazul în care ar fi definitivă (de exemplu: în urma unui accident sau a unei operaţii nereuşite, Preşedintele se află în comă iar funcţiile creierului sunt grav şi iremediabil compromise), funcţia de şef al statului devine vacantă. Nu ne aflăm în situaţia unei imposibilităţi temporare de exercitare a funcţiilor nici în cazul unei intervenţii chirurgicale în care Preşedintele este supus anesteziei totale pentru o scurtă perioadă de timp. Imposibilitatea temporară în exercitarea funcţiilor apare atunci când Preşedintele este în comă în urma unei operaţii sau nu poate lua decizii în deplină cunoştinţă de cauză datorită unor efecte secundare ale medicamentelor administrate în cadrul tratamentului postoperatoriu, ori – caz frecvent în filmele de aventuri dar aproape niciodată întâlnit în practică – a dispărut sau se află în captivitate. Se poate imagina şi situaţia unei pierderi temporare a discernământului şefului statului în urma unei boli mintale; totuşi într-o asemenea situaţie vor exista întotdeauna presiuni considerabile din partea tuturor forţelor politice apropiate Preşedintelui pentru ca acesta să-şi dea demisia, întrucât un asemenea fapt, devenit public, ar compromite grav imaginea publică a acestor partide.

Interimatul funcţiei de Preşedinte se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului şi de preşedintele Camerei Deputaţilor (art. 98, alin. (1), teza ultimă). Până în decembrie 2004, această dispoziţie nu avea o semnificaţie politică deosebită, dat fiind faptul că partidul sau coaliţia care câştiga alegerile parlamentare le câştiga şi pe cele prezidenţiale. Preşedintele Senatului – potenţial Preşedinte interimar – aparţinea aceluiaşi partid sau unui partid aliat cu cel al şefului statului. Prin revizuirea legii noastre fundamentale, s-a prelungit mandatul şefului statului, ceea ce ridică în mod considerabil şansele survenirii unei coabitări a Preşedintelui cu un Parlament şi un Guvern de altă orientare politică. Independent de această ipoteză, rezultatul strâns al alegerilor din 28 noiembrie 2004 a dus la situaţia bizară a unei majorităţi parlamentare de moment – şi anume în momentul alegerii preşedinţilor Camerelor – diferită de majoritatea guvernamentală de mai târziu.¹³⁷ Astfel, Preşedintele României (care a candidat din partea Alianţei „Dreptate şi Adevăr”) a coabitat peste un an cu preşedinţii Camerelor, ambii membri ai PSD. În aceste condiţii, survenirea interimatului funcţiei de Preşedinte implică o miză politică enormă. Opoziţia va fi deosebit de interesată în a găsi temeiuri sau a crea situaţii care ar putea duce la interimatul funcţiei de şef al statului. Recompensa va fi considerabilă; controlul – fie el şi temporar – asupra instituţiei prezidenţiale. Sub acest aspect, instituţia interimatului, aşa cum este configurată în textul actualei Constituţii are un anumit potenţial destabilizator.

O garanţie în privinţa sustragerii acestei decizii jocului politic interesat al partidelor o reprezintă atribuţia Curţii Constituţionale prevăzută în art. 146, pct. g) (art. 144, pct. e), în vechea redactare): Curtea constată existenţa împrejurărilor care justifică interimatul funcţiei de Preşedinte al României şi comunică cele constatate Parlamentului. Însă în cazul în care interimatul survine ca urmare a suspendării Preşedintelui, rolul Curţii este limitat la un aviz consultativ, dat anterior deciziei de suspendare, conform art. 95, alin. (1), coroborat cu art. 146, pct. f).

Preşedintele interimar poate exercita, pe durata funcţiei, toate atribuţiile şefului statului cu excepţia celor prevăzute la articolele 88-90 (art. 98, alin. (2)). Este vorba de trimiterea de mesaje către Parlament (art. 88), de dizolvarea Parlamentului (art. 89) şi de consultarea poporului prin referendum (art. 90). Printre atribuţiile neexceptate se numără şi cea de desemnare a unui candidat pentru funcţia de prim ministru (art. 85, alin. (1) şi art. 103, alin. (1)) şi de numire a Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament (art. 85, alin. (1), teza ultimă). Aceasta poate duce la un abuz din partea Paramentului sau, mai exact, a majorităţii parlamentare. În cazul unei crize guvernamentale, atunci când şeful statului nu înţelege să facă uz de atribuţiile sale în sensul dorit de majoritatea parlamentară, numind candidatul la funcţia de prim ministru şi echipa guvernamentală agreată de aceasta, va exista posibilitatea suspendării Preşedintelui pentru un pretext oarecare – invocat ca gravă încălcare a Constituţiei – şi dând astfel posibilitatea formării unui nou Guvern în intervalul de timp dintre suspendare şi referendumul organizat în urma acesteia. Chiar şi în cazul în care votul poporului îl confirmă în funcţie pe Preşedinte, acesta va întâlni la revenirea în funcţie o echipă guvernamentală gata formată, pe al cărei şef, conform art. 107, alin. (2), nu îl poate revoca. În aceste condiţii, dispoziţiile art. 89 din Constituţie cu privire la dizolvarea Parlamentului au devenit practic caduce. În intervalul de timp – oricum exagerat de lung – de 60 de zile de la prima cerere de învestitură a unui candidat neagreat de majoritatea parlamentară (termen a cărui expirare este necesară pentru a se putea dizolva Parlamentul), această majoritate are tot timpul de care are nevoie pentru a declanşa procedura de suspendare din funcţie a Preşedintelui şi de a forma cu sprijinul preşedintelui interimar un nou Guvern. Astfel, a dispărut opţiunea firească şi necesară într-un regim parlamentar, ca în caz de criză guvernamentală, şeful statului să se pronunţe pentru menţinerea echipei guvernamentale şi dizolvarea parlamentului, făcând totodată un apel la electorat pentru a-i confirma prin vot decizia. Este greu de imaginat că în condiţiile unei vieţi politice reale, în care nu trebuie să ne aşteptăm la virtuţi extraordinare şi la atitudini civice total dezinteresate din partea factorilor politici, parlamentarii vor aştepta răbdători, în caz de criză, dizolvarea adunărilor legiuitoare, fără a face uz de posibilitatea de a suspenda Preşedintele.

Preşedintele interimar este răspunzător, politic şi juridic, conform prevederilor art. 95 şi 98 (la care face trimitere art. 99). Cu alte cuvinte, şi lui i se pot aplica dispoziţiile privitoare la suspendare, caz în care vom avea un al doilea Preşedinte interimar (în locul preşedintelui Senatului, interimatul va fi exercitat de preşedintele Camerei Deputaţilor). Considerăm că, în cazul suspendării preşedintelui interimar, nu se pune problema organizării unui referendum pentru demiterea acestuia; el nu a fost desemnat în funcţie prin votul electoratului şi nu are sens să fie consultat electoratul în privinţa menţinerii sale în funcţie. Practic, o hotărâre de suspendare pronunţată în condiţiile art. 95 cu privire la Preşedintele interimar are efectul unei demiteri. Oricum, interimatul funcţiei de şef al statului este prin definiţie conceput să dureze puţin timp, doar până la alegerea noului Preşedinte, la confirmarea celui aflat în funcţie sau la redobândirea de către acesta a capacităţii de a-şi exercita atribuţiile.

Textul legii fundamentale prezintă însă o lacună:¹³⁸ art. 99 omite să facă trimitere şi la dispoziţiile art. 96 (cărora le corespundeau cele ale art. 84, alin. (3) în vechea redactare), referitoare la cazul înaltei trădări. Deşi cazurile de „înalta trădare”, dincolo de toate problemele de interpretare ale textului constituţional în materie, sunt rarisime în cazul unui şef al statului, ba încă şi mai rare în cazul unui preşedinte interimar, lacuna legiuitorului constituant este totuşi evidentă. Soluţia ar reprezenta-o reglementarea acestei situaţii de către legiuitorul organic (de altfel încă dator şi în privinţa incriminării faptelor de „înaltă trădare”). Pentru cazul – absolut ipotetic – al săvârşirii „înaltei trădări” de către un Preşedinte interimar, soluţia ar consta fie în aplicarea prin analogie a dispoziţiilor art. 96, fie în suspendarea sa din funcţie (suspendare care, după cum am văzut, are oricum consecinţele unei demiteri), urmând a fi judecat conform dreptului şi procedurii comune, după încetarea funcţiei sale.¹³⁹

§ 3. Funcţiile şi atribuţiile Preşedintelui României
În baza art.80 al Constituţiei Preşedintele reprezintă statul român. El este garant al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării. De asemenea el veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, el mediază între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

Din analiza acestor dispoziţii, reiese faptul că Preşedintele României îndeplineşte 3 funcţii:

• 
  funcţia de reprezentare a statului român;
  
• 
  funcţia de garant al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale;
  
• 
  funcţia de mediere.
  

Funcţia de reprezentare a Preşedintelui devine vizibilă în exercitarea unor atribuţii precum încheierea tratatelor internaţionale în numele României (art. 91, alin. (1)), acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României (art. 91, alin. (2)), primirea scrisorilor de acreditare din partea reprezentanţilor diplomatici străini (art. 91, alin. (3)), conferirea de decoraţii şi de titluri de onoare (art. 94, lit. a)), acordarea gradelor de mareşal, general sau amiral (art. 94, lit. b)), numirea în funcţii publice ((art. 94, lit. c)), acordarea graţierii individuale (art. 94, lit. d) ori convocarea Camerelor nou alese (art. 63, alin. (3)).

Preşedintele acţionează ca garant al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a României prin îndeplinirea unor atribuţii precum: declararea mobilizării parţiale sau generale (art. 92, alin. (2)), adoptarea măsurilor necesare pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva României (art. 92, alin. (3)) ori instituirea, potrivit legii,¹⁴⁰ a stării de asediu sau a stării de urgenţă (art. 93, alin. (1)).

Preşedintele acţionează în îndeplinirea funcţiei de mediere în următoarele situaţii: cu ocazia numirii Guvernului şi a membrilor acestuia (art. 85, coroborat cu art. 102), cu ocazia consultării Guvernului (art. 86), prin participarea la şedinţele Guvernului (art. 87), prin trimiterea de mesaje Parlamentului (art. 89), cu ocazia dizolvării Parlamentului (art. 90), a consultării poporului prin referendum (art. 90), a promulgării legilor (art. 77) ori a sesizării Curţii Constituţionale cu privire la neconstituţionalitatea unei legi adoptate de Parlament, anterior promulgării (art. 144, lit. a)).

Atribuţiile Preşedintelui României se găsesc reglementate, în majoritate în dispoziţii din Titlul III, Capitolul II al Constituţiei (art. 85-94) dar şi în dispoziţii din alte capitole şi titluri ale legii fundamentale (art. 63, alin. (3,) art. 77, art. 103, art. 109, alin. (2) sau art. 146, lit. a)). Clasificarea acestor atribuţii – destul de numeroase şi eterogene – ridică anumite dificultăţi în privinţa găsirii unui criteriu a cărui aplicare consecventă să epuizeze aceste atribuţii şi să evidenţieze totodată specificul activităţii şefului statului. În afară de criteriul funcţiilor în îndeplinirea cărora sunt exercitate atribuţiile Preşedintelui, criteriu tratat mai sus, un alt criteriu relevant este cel al condiţionării exercitării acestora.

Exercitarea unor atribuţii prezidenţiale este legată de îndeplinirea unor condiţii exterioare, dintre care cele mai importante sunt aprobarea Parlamentului şi contrasemnarea de către primul ministru¹⁴¹. Aprobarea Parlamentului este necesară cu ocazia declarării mobilizării generale sau parţiale (art. 92, alin. (2)),sau a instituirii stării de asediu sau a stării de urgenţă (art. 91, alin. (1)). Este de observat din analiza art. 100, alin. (2), că exercitarea atribuţiilor respective este condiţionată şi de contrasemnarea de către primul ministru a decretului prezidenţial respectiv. Numirea Guvernului (conform art. 85 coroborat cu art. 103) este de asemenea condiţionată de aprobarea prealabilă de către Parlament, a listei Guvernului şi a programului de guvernare. Deşi în textul Constituţiei nu găsim dispoziţii exprese în acest sens, numirea noilor membrii ai Guvernului, conform art. 85, alin. (2), (în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei) este supusă unei aprobări ulterioare prin hotărâre a Parlamentului. Practica respectivă este perfect logică: nu ar fi de admis ca după aprobarea listei Guvernului, Preşedintele şi primul ministru să poată conveni, fără aprobarea reprezentanţei naţionale asupra înlocuirii unuia sau mai multor persoane din cele nominalizate pe această listă.

O altă condiţie exterioară de exercitare a atribuţiilor prezidenţiale este – după cum am mai menţionat – contrasemnarea decretelor de către primul ministru. Art. 100, alin. (2) prevede în acest sens că sunt supuse contrasemnării, decretele emise de Preşedinte în exercitarea atribuţiilor prevăzute în art. 91, alin. (1) (încheierea de tratate internaţionale în numele României şi supunerea lor Parlamentului spre ratificare), art. 91, alin. (2) (numirea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României), art. 92, alin. (2) (declararea mobilizării generale sau parţiale), art. 92, alin. (3) (adoptarea măsurilor de respingere a unei agresiuni armate). Art. 93, alin. (1) (instituirea stării de asediu sau a stări de urgenţă). Art. 94, lit. a) (acordarea de decoraţii şi de titluri de onoare), art. 94, lit. b) (acordarea gradelor de mareşal, general sau amiral) precum şi art. 94, lit. d) (acordarea graţierii individuale). Exercitarea atribuţiei prevăzute în art. 94, lit. c) nu este condiţionată, prin Constituţie, de contrasemnarea de către primul ministru a decretului respectiv. Textul stabileşte doar faptul că numirea se va face “în condiţiile legii”. Însă legea incidentă¹⁴² prevede în cuprinsul ei necesitatea contrasemnării decretului de numire a funcţionarilor publici de către primul ministru. Dat fiind faptul că Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului - pe când Preşedintele poate fi doar suspendat de către Parlament in cazul săvârşirii unor fapte grave, care încalcă prevederile Constituţiei sau trimis în judecată pentru săvârşirea infracţiunii de înaltă trădare, conform dispoziţiilor art. 95 şi respectiv 96, contrasemnarea unui decret de către primul ministru va da posibilitatea organului legiuitor să intervină, eventual chiar prin forma drastică a moţiunii de cenzură; astfel, indirect, exercitarea anumitor atribuţii de către Preşedinte este supusă într-o anumită măsură controlului parlamentar.

În exercitarea anumitor atribuţii, Preşedintele nu este legat de nici un fel de condiţii exterioare. Astfel, el poate solicita Parlamentului reexaminarea unei legi trimisă spre promulgare (art. 77, alin. (2)), poate sesiza Curtea Constituţională în legătură cu o eventuală neconstituţionalitate a legii trimise spre promulgare (art. 77, alin. (3) coroborat cu art. 144, lit. a)), promulgă legile adoptate de Parlament (art. 77), poate cere convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară (art. 66, alin. (2)), desemnează un prim ministru interimar în situaţia prevăzută de art. 107, alin. (2), adresează mesaje Parlamentului (art. 88), consultă Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită (art. 86), participă la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării sau asigurarea ordinii publice (art. 87, alin. (1)), primeşte scrisorile de acreditare ale reprezentanţilor diplomatici străini acreditaţi în România (art. 91, alin. (3)), numeşte 3 judecători la Curtea Constituţională (art. 142, alin. (2)), sau propune Parlamentului numirea directorului Serviciului Român de Informaţii (art. 65, alin. (2), lit. h)) .