Raportul auditului de performanță „Întrunesc criterii motivaționale și de performanță sistemele de remunerare în sectorul public?”

Sursă:Informația BNS și cadrul legal.

Reieșind din prevederile Legii nr.152 din 05.07.2012⁴³, acest indicator nu este obligatoriu de a fi respectat de către Guvern, deși cadrul juridic internațional și Constituția stabilesc obligativitatea garantării unui nivel de trai decent.

Urmare a analizei prevederilor Regulamentului⁴⁴ și Ghidului⁴⁵ cu privire la modul de calculare a mărimii minimului de existență, auditul relevă că o serie de cheltuieli necesare asigurării unui nivel de trai decent nu sînt incluse în minimul de existență, cum ar fi: procurarea/construcția locuinței; reparația locuinței; studiile în învățămîntul vocațional-tehnic și superior; de transport sau de procurare și întreținere a automobilului; odihnă; procurarea tehnicii de uz casnic (frigider, congelator, aragaz, televizor, aspirator etc.), ca urmare aceste necesități nici nu sînt normate. De asemenea, la calcularea minimului de existență nu s-a luat în considerare impozitul pe venit calculat și achitat. Astfel, în 2015 nivelul scutirii lunare de impozitul pe venit era de doar 844 lei, în timp ce minimul de existență era de 1724 lei. De menționat că, cheltuielile pentru procurarea mărfurilor industriale și pentru achitarea serviciilor nu sînt normate, dar se determină în baza cercetării selective/statistice a gospodăriilor casnice.

Totodată, conform cadrului legal-normativ⁴⁶ pentru acordarea ajutorului social⁴⁷, ca indicator de bunăstare servește numărul camerelor locuibile, existența: boilerului (pe gaz sau electric) pentru încălzirea apei, vehiculelor, animalelor (cai, porci, vaci sau capre), mașinii de spălat cu program automat, cuptorului cu microunde, antenei parabolice, calculatorului, videocasetofonului/DVD playerului, care nu intră în calculul minimului de existență. De menționat că, conform cercetărilor INCE⁴⁸, bunurile menționate intră în calculul minimului de existență în țările vecine (România, Ucraina, Rusia).

Reieșind din faptul că un salariat trebuie să asigure întreținerea cel puțin a unui copil, salariul unei persoane trebuie să constituie în medie circa 1,7⁴⁹ norme de asigurare a unui trai decent. Din cauza lipsei unor norme de trai decent, este foarte dificil de stabilit necesarul surselor pentru un trai decent.

În acest context, în cadrul OIM a fost lansat (1999) de către partenerii sociali (guverne, sindicate, patronate) conceptul muncă decentă, avînd ca scop formularea unui obiectiv politic internațional privind promovarea creării locurilor noi de muncă și îmbunătățirea condițiilor de muncă, de rînd cu respectarea drepturilor sociale fundamentale, așa cum sînt definite în convențiile OIM. Prin urmare, munca decentă este pragul minim care face diferența între cei săraci și vulnerabili și cei care trăiesc fără griji de pe urma muncii lor (nu cei bogați!). Adjectivul decent are această conotație, referindu-se la nevoia lucrătorilor de a avea un loc de muncă și condiții de muncă acceptabile sau adecvate. Conform unor abordări și estimări⁵⁰, mijloacele necesare unei familii din 2 persoane constituie 18,2 mii lei, sau 9,1 mii lei/persoană.

• 
  Conform art.129 din Codul muncii și art.11 din Legea salarizării⁵¹, „Statul reglementează retribuirea muncii salariaților prin stabilirea mărimii salariului minim pe țară, cuantumului minim garantat al salariului în sectorul real și salariului tarifar pentru categoria I de salarizare a salariaților din sectorul bugetar, altor norme și garanții de stat, prin stabilirea sistemului și condițiilor de salarizare a salariaților din instituțiile și organizațiile finanțate de la buget, prin reglarea fondurilor de salarizare a salariaților din întreprinderile monopoliste”.
  

• 
  Astfel, conform HG nr.165 din 09.03.2010, cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real începînd cu 01.05.2016 constituie 2100 lei pe lună (calculat pentru un program complet de lucru, în medie de 169 de ore pe lună).
  

Cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real

Tip	Pînă la 01.05.2012	01.05.2012- 01.05.2013	01.05.2013-01.05.2014	01.05.2014-01.05.2015		01.05.2015-01.05.2016	De la 01.05.2016
				Pe țară	În agricultură
Pe lună	1100,00	1300,00	1400,00	1650,00	1560,00	1900,00	2100,00
Pe oră	6,51	7,70	8,28	9,77	9,23	11,25	12,43

Conform art.12 din Legea nr.847-XV din 14.02.2002, cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real se reexaminează anual de Guvern, în funcție de creșterea sumară anuală a indicelui prețurilor de consum și a ratei de creștere a productivității muncii la nivel național. De exemplu, cuantumul minim garantat al salariatului în sectorul real de 1845 lei⁵², începînd cu 1 mai 2015, a fost calculat reieșind din: cuantumul minim garantat stabilit în anul precedent (1650 lei pe lună); indicele prețurilor de consum pentru anul 2014 – 105,1%; rata de creștere a productivității muncii – 106,7% (calculat ca raportul procentual dintre rata de creștere a valorii adăugate brute (105,2%) și rata de creștere a numărului scriptic mediu al salariaților din unitățile cu 4 și mai mulți salariați (98,6%). Totodată, ținînd cont de faptul că anterior, în anul 2011, cuantumul minim garantat nu a fost majorat în condițiile legii, s-a creat o restanță de 185 lei, iar urmare a discuțiilor între partenerii sociali, s-a convenit stabilirea cuantumului minim garantat al salariului în sectorul real de 1900 lei pe lună.

În același timp, pentru sfera bugetară Guvernul stabilește norme mai mici de salarizare. Astfel, conform prevederilor pct.1 din HG nr.550 din 09.07.2014⁵³, salariul minim lunar pe țară trebuie să fie în mărime de minimum 1000 lei pe lună.

Cuantumul salariului minim pe țară (lei)

Tip	Pînă la 01.01.2009	01.01.2009 - 01.10.2014	De la 01.10.2014
Pe lună	400,00	600,00	1000,00
Pe oră	2,37	3,55	5,92

Auditul a consemnat că, în sfera bugetară, pentru un program complet de muncă (8 ore pe zi) cel mai mic salariu de funcție îl au ușierii, garderobierii, paznicii (1010 lei), dereticătoarele/îngrijitorii de spații (1020 lei), bucătarii și ajutorii de educator (1060 lei) etc. Pentru majorarea salariilor lunare ale acestor angajați, unele entități le acordă suplimente, adaosuri, sporuri și premii, iar altele – posibilitatea de cumulare a mai multor unități de personal și majorarea programului de muncă față de cel normal (169 ore), fapt constatat și în studiile INCE⁵⁴. Totuși, nici aceste acțiuni nu asigură un salariu lunar comparabil cu cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real. Astfel, în 2015, din 1319 de angajați ai DETS Ciocana ce au lucrat anul complet, 302 persoane au avut un salariu mediu mai mic decît minimul garantat din sectorul real, din care 297 – un salariu mai mic ca minimul de existență.

Stabilirea noului cuantum al salariului minim a condiționat recalcularea salariilor pe categoriile de salarizare a angajaților din sectorul bugetar și celor remunerați conform Rețelei tarifare. Conform art.136 alin.(5) din Codului muncii și art.14 alin.(4) din Legea nr.847-XV din 14.02.2002, „Salariul tarifar pentru categoria I de calificare la nivel de ramură sau de unitate se reexaminează în funcție de condițiile economice concrete ale ramurii sau în funcție de posibilitățile financiare ale unității. Totodată, cuantumul lunar total al salariului unui angajat, calculat în baza sistemului tarifar de salarizare, nu poate fi mai mic decît cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real, stabilit de Guvern”. De menționat că, conform CBTM 2016-2018, începînd cu 01.10.2017 se preconizează implementarea unui nou sistem de salarizare conform Rețelei Tarifare Unice, cu stabilirea salariului pentru I categorie de doar 1500 lei.

Modificarea prin majorare a salariului minim constituie o chestiune discutabilă, mediul de afaceri, de regulă, nu susține abordarea în felul cum are loc ani în șir. Potrivit reprezentanților sectorului real, majorarea salariului minim accentuează disproporțiile între cererea și oferta pe piața muncii și ar crește cheltuielile acestora, respectiv, ar diminua concurența produselor și serviciilor acestora. Totodată, studiile existente în acest domeniu relevă imperfecțiunea pieței muncii. Un exemplu elocvent în acest sens poate servi informația publicată de SFS. Astfel, pentru anul 2015 au fost identificate 358 de persoane care au declarat venituri anuale de peste 1 mil.lei fiecare (cu 14% mai mult decît în 2014 (314 de persoane)), în sumă totală de 899,52 mil.lei, din care veniturile sub formă de salarii au constituit 57,9%. De menționat că cea mai mare sumă a venitului obținut de către o persoană fizică în anul 2015, exclusiv din salariu, a fost de peste 9,3 mil.lei, iar în anul 2014 suma maximă a constituit peste 8,1 mil.lei.

Se relevă că creșterea salariului minim pentru majoritatea populației înseamnă creșterea consumului pentru îmbunătățirea nivelului de trai, deci vor crește și impozitele indirecte încasate de stat, ceea ce va putea compensa creșterea salariului minim în sfera bugetară. Conform Barometrului opiniei publice⁵⁵ din aprilie 2016, la întrebarea Cum apreciați veniturile familiei dumneavoastră? respondenții au indicat: nu ne ajung nici pentru strictul necesar (37,3%); ne ajung pentru strictul necesar (41,4%); ne ajung pentru un trai decent, dar nu ne permitem procurarea unor bunuri mai scumpe (18%); reușim să procurăm și unele bunuri mai scumpe, dar cu restrîngeri în alte domenii (2,1%), reușim să avem tot ce ne trebuie fără să ne limităm la ceva (0,5%). O altă sursă de compensare a creșterii cheltuielilor în sfera bugetară este reglementarea venitului maxim admis pentru angajații agențiilor autonome și întreprinderilor de stat.

• 
  În același timp, salariul minim din punct de vedere economic, pe lîngă funcția socială, constituie un mijloc de diminuare a fenomenului salariu în plic. În notele informative, întocmite de MMPSF, care însoțesc proiectele de hotărîri ale Guvernului privind majorarea cuantumului minim garantat al salariului în sectorul real această motivare este una de bază. O simplă analiză a indicatorilor macroeconomici relevă următoarea evoluție a PIB și fondului de salarizare:
  

Anul	2013	2014	2015
PIB, mld.lei	99,9	111,5	121,9
Fondul de remunerare a muncii, mld.lei^56	27,4	30,1	33,0
Ponderea remunerării în PIB, %	27,4	27,0	27,1

Sursă: Rapoartele CNAS

Conform datelor Eurostat⁵⁷, ponderea remunerării muncii în PIB, în UE (28) constituie circa 47% (fiind de 48% în Estonia, 43% în Letonia, 41% în Lituania și Bulgaria, 31% în România).

În materie de politici publice, MMPSF examinează posibilitatea introducerii diferitor niveluri de salarii minime în funcție de nivelul de calificare necesar pentru a ocupa o funcție. Astfel, în calitate de inițiativă legislativă, în Parlament se află proiectul de lege de modificare a Legii salarizării, prin care „Cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real va servi drept bază pentru diferențierea salariilor de funcție în raport cu calificarea, gradul de pregătire profesională și competența salariatului, precum și de gradul de răspundere pe care îl implică lucrările/funcțiile executate și complexitatea lor”. Conform aceleiași inițiative, în cuantumul minim garantat al salariului din sectorul real nu se vor include plata pentru lucrul suplimentar (de noapte, în zile de repaus, de sărbătoare și nelucrătoare) și sporul pentru munca prestată în condiții nocive.

În acest sens, Compania de consultanță financiară KPMG România a publicat un studiu⁵⁸ din care reiese că doar în 6⁵⁹ state membre ale Uniunii Europene (din 22 de țări analizate de KPMG) angajatorii oferă salariul minim în mod diferențiat, avantajîndu-i pe salariații calificați față de cei necalificați. Cele mai mari diferențe între salariul minim lunar pentru necalificați și pentru superior calificați se regăsesc în Belgia (1500 euro și, respectiv, 4300 euro), Franța (1500 euro și, respectiv, 4400 euro) și Estonia (420 euro și, respectiv, 1500 euro).

În RM datele statistice relevă următoarea situație privind mărimea salariilor:

Anul	2012	2013	2014	2015
Persoane care au lucrat luna septembrie în întregime (și ziua deplină), inclusiv: (mii persoane)	461,7	455,0	451,1	432,1
cu salarii mai mici de 2000 lei (mii persoane)	176,0	155,0	125,3	87,5
Ponderea, %	38,1	34,1	27,8	20,2
cu salarii mai mari de 5000 lei (mii persoane)	64,5	77,5	102,0	117,5
Ponderea, %	14,0	17,0	22,6	27,2

Astfel, se relevă o micșorare a numărului persoanelor cu salarii mai mici de 2000 lei și creșterea persoanelor cu salarii mai mari de 5000 lei, concomitent cu micșorarea numărului de persoane ce au lucrat luna deplină. De menționat că în analiza respectivă au fost incluși doar o treime din persoanele ocupate și circa o șeptime din populația aptă de muncă.

Urmare a celor menționate, se denotă că cuantumurile salariului minim pe țară și minimului garantat al salariului în sectorul real nu pot asigura un nivel de trai decent pentru salariați și membrii familiei acestora. De asemenea, într-o lume globalizată, în care migrația forței de muncă este un fenomen consacrat, menținerea unui salariu minim substanțial mai mic decît cel din alte state doar stimulează migrarea peste hotarele țării, ceea ce la rîndul său determină lipsa personalului calificat pentru dezvoltarea economică a țării și, respectiv, lipsa surselor pentru acoperirea necesarului crescînd de resurse pentru achitarea pensiilor. În prezent, cuantumul minim al salariului în Republica Moldova este de circa 94 euro, în timp ce în Bulgaria este de circa 214 euro; în România – 240 euro, în Letonia și Ungaria – 400 euro, în Estonia – 420 euro, în Polonia – 450 euro. În țările vestice nivelul este mult mai ridicat (în jur de 1500 euro). Conform Barometrului opiniei publice din aprilie 2016, circa 67,7% din intervievați consideră ridicarea nivelului de trai una din cele 3 principale probleme ale țării.
Subobiectivul III. Corespund sistemele de salarizare unor criterii economic fundamentate?

Sistemele de salarizare existente, adică modul de stabilire a salariului funcției, sporurilor și premiilor aferente, nu au la bază criterii clare și juste (din punct de vedere al cunoștințelor, abilităților și eforturilor depuse) de diferențiere a salariilor, precum și calcule aferente fundamentării nivelurilor de diferențiere respectivă.

Potrivit art.3 din Legea salarizării, retribuirea muncii se efectuează prin aplicarea sistemului tarifar și/sau sistemelor netarifare de salarizare și depinde de cererea și oferta forței de muncă pe piața muncii, de cantitatea, calitatea, complexitatea muncii și condițiile de muncă, calitățile profesionale ale salariatului, rezultatele muncii lui și/sau de rezultatele activității economice ale entității. Totodată, conform art.4 din aceeași Lege, atît sistemul tarifar, cît și cel netarifar includ:

• 
  salariul de bază (salariul tarifar, salariul funcției) – se acordă pentru munca executată în conformitate cu normele de muncă potrivit calificării, gradului de pregătire profesională și competenței salariatului, calității, gradului de răspundere pe care îl implică lucrările executate și complexitatea lor;
  
• 
  salariul suplimentar – se stabilește sub formă de adaosuri și sporuri de bază, alte plăți garantate și premii curente, în conformitate cu rezultatele obținute și condițiile de muncă concrete;
  
• 
  alte plăți de stimulare și compensare – includ recompensele conform rezultatelor activității anuale, premiile potrivit sistemelor și regulamentelor speciale, plățile de compensare, precum și alte plăți neprevăzute de legislație și care nu contravin acesteia.
  

Totodată, cadrul legal-normativ elaborat pentru salarizarea diferitor domenii de activitate din sectorul public nu determină în baza căror criterii indicate în Legea salarizării se acordă suplimentele, sporurile și premiile aferente.

Verificările la entitățile auditate pentru anul 2015 au relevat următoarea pondere a componentelor salariului în salariul total anual al angajaților:

Entitatea	Total cheltuieli salariale	Salariul funcției		Sporuri, adaosuri și premii		Cumul de funcții		Premii/ajutoare unice și de sărbători		Premii de performanță/ anuale
	mii lei	∑, mii lei	%	∑, mii lei	%	∑, mii lei	%	∑, mii lei	%	∑, mii lei	%
DETS Ciocana	68192,7	36387,1	53,4	17067,0	25,0	1960,8	2,9	97,7	0,1	2912,9	4,3
LTPS nr.2	3274,2	1888,2	57,7	1072,8	32,8	112,5	3,4	52,0	1,6	148,7	4,5
ASEM	64748,8	28130,6	43,5	12555,6	19,4	7298,7	11,3	5879,4	9,1	-	-
AȘM (CSȘDT):	7737,9	3704,2	47,9	1814,7	23,5	305,1	3,9	429,6	5,6	396,9	5,1
demnitari publici	791,5	502	63,4	89,1	11,3	-	-	67,5	8,5	-	-
funcționari publici	3010,9	1755,4	58,3	122,5	4,1	125,4	4,2	261,3	8,7	260,6	8,7
MMPSF:	9449,9	4999,4	52,9	167,6	1,8	-	-	2045,5	21,7	652,3	6,9
demnitari publici	778,2	488,4	62,8	63,3	8,1	-	-	106,9	13,7	-	-
funcționari publici	8361,3	4373,3	52,3	251,4	3,0	-	-	1891,2	22,6	652,3	7,8
DIP, inclusiv	12142,1	2070,6	17,1	8228,2	67,8	820,7	6,8	1001,4	8,2	21,2	0,2
cu statut special	10795,6	1776,2	16,5	8090,3	75,0	12,9		916,2	8,5	-	-
UIP a DIP	2102,3	1475,2	70,2	-	-	-	-	76,2	3,6	-	-
ANTA	20278,2	5863,8	28,9	5394,2	26,6	34,6	0,2	2160,7	10,6	4477,3	22,1
IMGFL nr.2:	2083,3	960,9	46,1	818,8	39,3	-	-	75,5	3,6	-	-
administrativ	622,3	314,5	50,5	180,5	29,0	-	-	26,4	4,2	-	-
reparație curentă	755,5	372,5	49,3	286,7	37,9	-	-	24,9	3,3	-	-
deservire sanitară	705,5	273,9	38,8	351,6	49,8	-	-	24,2	3,4	-	-
IMGFL nr.22:	1360,5	789,6	58,0	352,4	25,9	-	-	17,2	1,3	-	-
administrativ	495,9	290,3	58,5	114,0	23,0	-	-	10,1	2,0	-	-
reparație curentă	247,7	148,9	60,1	57,7	23,3	-	-	-	-	-	-
deservire sanitară	583,8	350,4	60,0	180,7	30,9	-	-	7,1	1,2	-	-
IMPSL Ciocana:	1671,3	948,0	56,7	304,8	18,2	65,5	3,9	161,6	9,7	-	-
administrativ	334,8	164,0	49,0	41,0	12,2	37,1	11,1	33,4	10,0
serviciul auto și mecanisme	257,7	163,8	63,6	37,7	14,6	16,5	6,4	24,7	9,6
asistența tehnică	896,7	494,3	55,1	208,3	23,2	11,9	1,3	90,2	10,1
personal auxiliar	135,1	93,1	68,9	17,8	13,2		-	13,3	9,8

Sursă: Informațiile colectate de audit.

După cum se relevă din datele tabelului, ponderea salariului funcției în totalul veniturilor salariale achitate variază de la 16% la personalul cu statut special al DIP pînă la 62-63% la demnitarii publici, iar ponderea premiilor pentru performanță constituie circa 7-8%. De menționat că, conform prevederilor legale⁶⁰ salariul de bază a funcționarului public este constituit din: salariul de funcție, sporul pentru grad de calificare, sporul pentru performanța colectivă, premiul anual. Deși premiile unice se acordă din contul economiilor, în unele entități acestea constituie pînă la 22% din veniturile salariale. Această situație denotă că salariile angajaților depind într-o măsură mare de sporurile și suplimentele acordate de conducerea entității și demotivează performanțele în sectorul public.

Rezultatele auditului ONAF privind implementarea noului sistem de salarizare a funcționarilor publici din Finlanda și evaluările prezentului audit denotă că evaluarea performanțelor instituționale ale autorităților/instituțiilor publice este problematică, deoarece este subiectivă și depinde într-o măsură preponderentă de obiectivele politice puse în sarcina autorităților/instituțiilor publice, iar aplicarea componentei performanței instituționale a salariului ar naște mai multe controverse.

Urmare a analizelor efectuate, auditul a identificat următoarele criterii aferente diferențierii salariilor, care sînt valabile pentru toate ramurile economiei naționale și sistemului bugetar și pot fi fundamentate/măsurate din punct de vedere economic: (1)