Strategia energetică a româniei

Recomandări cu privire la organizarea participațiilor statului

Un obiectiv strategic al organizării participațiilor statului în economie este exercitarea eficientă a dreptului de proprietar al statului în relație cu companiile de stat. Descentralizarea excesivă a atribuțiilor de deținător de active, cu distribuirea arbitrară sau din considerente politice a participațiilor din fiecare sector către diferite ministere și agenții riscă să accentueze neasumarea răspunderii şi fragmentarea datelor cu privire la performanța întreprinderilor.

Modurile de administrare unitar, descentralizat și dualist

Guvernanța corporativă a companiilor de stat din sectorul energetic dă rezultate numai prin separarea și echilibrarea între atribuțiile și prerogativele CA (sau CS) și cele ale conducerii executive. În funcție de dimensiunea societății și de alte aspecte ce țin de poziția ei în piețele de energie, se poate opta pentru sistemul de administrare dualist sau pentru cel unitar.

Potrivit OCDE (2005), modelul cel mai potrivit de administrare a participațiilor statului în economie este cel unitar, în care toate participațiile statului sunt gestionate de o singură instituție. Riscurile acestei abordări, accentuate în sisteme politice și de guvernanță insuficient de mature, țin mai cu seamă de expunerea unei asemenea concentrări de capital, acțiuni și active la discreția intereselor de termen scurt ale unui guvern politic sau altul, sau a unor grupuri de interese. Prin contrast, avantajele modelului de administrare unitar sunt:

• 
  Cadru integrat de monitorizare a performanței manageriale;
  
• 
  Cadru unitar de selecție și stabilire a remunerațiilor CA;
  
• 
  Facilitarea stabilirii unor grupuri de expertiză transsectoriale;
  
• 
  Autonomie instituțională, ce facilitează separarea rolurilor statului în economie: acționar vs. policy maker și reglementator.
  

În modelul descentralizat de gestionare, statul își controlează participațiile prin diferite ministere, agenții sau unități administrativ-teritoriale de nivel local sau regional, distincte din punct de vedere instituțional. Modelele duale adaugă acestei descentralizări o dimensiune integratoare, prin rolul special al unui minister, însărcinat cu uniformizarea practicilor de guvernanță corporativă și cu monitorizarea performanței întreprinderilor. De regulă, ca și în cazul României, acesta este Ministerul de Finanțe.

În concluzie, trebuie avute în vedere modalități echitabile de administrare centralizată a activelor deținute de stat în sectorul energetic. Pe baza discuțiilor din cadrul sesiunii de lucru, se disting două astfel de modalități alternative principale.

Administrarea centralizată a participațiilor de către Ministerul Energiei

Una dintre soluțiile de organizare a participațiilor statului din sectorul energetic constă în întărirea capacității de administrare și profesionalizarea departamentului de specialitate din cadrul Ministerului Energiei, cu accent pe bunele practici de guvernanță corporativă. Acest departament ar trebui, în acest caz, să reprezinte o structură distinctă, responsabilă cu administrarea participațiilor statului, respectiv cu implementarea și monitorizarea guvernanței corporative în întreprinderile publice din sectorul energetic. Personalul acestei structuri trebuie să fie diferit de cel al restului ministerului, localizat separat, fiind exclus din procesul de elaborare a politicilor publice și a inițiativelor legislative în domeniul energiei.

Dacă unele companii, precum operatorii de sistem ce îndeplinesc funcții de monopol natural (rețelele de transmisie și distribuție pentru energie electrică și gaz natural) ar fi în proprietatea unei alte entități decât Ministerul Energiei, spre a asigura la nivel maximal conformarea la legislația europeană cu privire la unbundling, restul participațiilor statului în sectorul energetic ar trebui reunite în cadrul departamentului de specialitate al Ministerului Energiei. Este vorba despre activele deținute în companii cu obiecte de activitate precum: producție de țiței și gaz natural, rafinare, stocare și distribuție a carburanților, înmagazinare a gazului natural, producție de energie electrică, lanțul de producere a combustibilului nuclear etc. Companiile locale de utilități rămân în proprietatea autorităților locale, inclusiv activități de producție și distribuție a agentului termic în cogenerare.

Administrarea centralizată a participațiilor în cadrul unui fond suveran

Pe termen lung, o opțiune strategică alternativă poate fi centralizarea tuturor participațiilor statului în sectorul energetic – pachete majoritare sau minoritare, cu excepția activităților de monopol natural. Ca abordare practică, poate fi constituit un fond suveran pentru administrarea companiilor, condus de profesioniști în mod similar cu administrarea fondurilor internaționale de investiții, cu obiective clare în ceea ce privește randamentul participațiilor deținute.

O astfel de structură necesită o atenție deosebită în organizare, existând un risc de captură politică și de lipsă de capacitate de implementare. Adoptarea scrupuloasă a celor mai bune practici ar fi, în această variantă, de importanță decisivă.

Recomandări cu privire la organizarea instituțională

Sectorul energetic este complex și interdisciplinar, necesitând mecanisme de colaborare și coordonare interinstituțională funcționale și eficace. Politica energetică se intersectează cu numeroase alte politici și sfere de activitate, precum politicile industriale, sociale, climatice, de locuire și fiscal-bugetare. Deși legislația primară clarifică rolurile și responsabilitățile actorilor din sistem cu privire la diferite segmente și subsegmente ale politicii energetice, conferind Ministerului Energiei rolul fundamental al elaborării viziunii strategice asupra dezvoltării sectorului energetic, practica arată că, atunci când se impune reglementarea unor chestiuni specifice, colaborarea și coordonarea actorilor implicați nu este optimă.

Capacitatea de colaborare instituțională la nivelul executivului

Este importantă o mai bună coordonare între instituțiile responsabile de politicile energetice și cele responsabile de politicile climatice, cu opțiunea unei unificări a acestora prin armonizare cu cadrul instituțional european.

Totodată, ținând cont de complexitatea domeniului, crearea unei structuri instituționale inovative – un task force interinstituțional, care să armonizeze continuu fluxul informațional pe orizontală cu cel pe verticală – ar putea remedia sincopele din elaborarea și implementarea politicilor energetice. Un astfel de task force ar putea susține sinergia dintre Ministerul Energiei, Ministerul Economiei, Ministerul Dezvoltării Regionale și Ministerul Fondurilor Europene. În funcție de problematica abordată, trebuie luată în considerare participarea altor instituții, precum Ministerul Mediului, Ministerul Finanțelor, Ministerul Justiției și a agențiilor de reglementare. Este de preferat o abordare de tip project management, ce permite arhitecturi instituționale flexibile.

În particular, se impune o mai bună corelare a competențelor interministeriale în proiecte complexe de acte normative în sectorul energetic. Un exemplu recent este propunerea de către Ministerul Finanțelor Publice a unei noi scheme de impozitare a segmentului de producție în industria petrolului și gazului natural. Luată în mod adecvat în considerare, competența experților din Ministerul Energiei ar fi putut contribui la o mai bună reflectare a specificului activității din domeniul petrolier în respectiva schiță de proiect de act normativ.

La nivel general, rolul statului trebuie să fie de integrator de politici, elaborator de strategii și reglementator al cadrului de funcționare a Sistemului Energetic Național. Ministerul Energiei și Ministerul Afacerilor Externe au un rol important în alinierea cu politicile și reglementările UE, prin susținerea unei perspective ancorate în constrângerile și realitățile sectorului energetic național în mecanismul decizional european. Este importantă pregătirea susținerii poziției României, astfel încât participarea la reuniuni formale și informale ale Consiliului UE în domeniul energiei să poată fi fructificată în dezvoltarea politicii energetice naționale.

Nu în ultimul rând, mandatele de negocieri pentru Consiliul European trebuie să țină seama de punctele de vedere ale tuturor părților interesate la nivel național, iar consultările cu acestea ar trebui demarate încă din faza negocierilor incipiente ale propunerilor legislative și de politici publice elaborate de Comisia Europeană.

Calitate și gradul de coordonare în activitatea de reglementare

Independența instituțiilor de reglementare trebuie suplimentată cu o mai mare predictibilitate și stabilitate a actului de reglementare. O reformă organizațională ar putea duce la externalizarea de către ANRE a activităților de autorizare, mari consumatoare de timp și resurse. ANRE ar putea astfel să se concentreze pe activitatea de monitorizare și pe asigurarea stabilității cadrului de reglementare.

Apreciind drept pozitivă reforma instituțională realizată în ultimii ani la nivelul ANRE, și ANRM ar trebui să traverseze un proces similar, inclusiv prin conferirea unui caracter autonom și independent. Pentru ANRM ar fi nevoie nu doar de actualizarea legislației primare din domeniul resurselor minerale, pentru a se ține cont de cele mai recente dezvoltări din sector, ci și de actualizarea reglementărilor secundare în domeniul resurselor naturale. Un astfel de proces presupune o îmbunătățire a capacității instituționale a ANRM, inclusiv o redimensionare a resurselor umane de care dispune.

Totodată, este necesară o mai bună alocare a competențelor între agențiile de reglementare. Un exemplu îl reprezintă actualul mecanism de stabilire a tarifării în funcție de volumul de apă uzinată. În mod normal, ANRM ar trebui să impună o redevență pe apa uzinată printr-un mecanism asemănător gestionării celorlalte tipuri de resurse minerale. În prezent, în România este însă percepută o taxă instituită de Administrația Națională Apele Române, la un nivel împovărător pentru producătorii de energie electrică.

Deficiențe ale cadrului instituțional actual

Două arii de politică energetică inadecvat acoperite de actualul aranjament instituțional din sectorul energetic sunt securitatea energetică și aspectele ce țin de protecție socială și de sărăcie energetică.

Securitatea energetică se află la intersecția dintre politica externă, politica de securitate și de apărare și politica energetică propriu-zisă, fiind influențată și de aspectele ce țin de mentenanța și de regimul investițional al operatorilor naționali de transport și de sistem. În contextul în care politicile europene acordă o importanță tot mai mare securității energetice, este necesar ca și România să își actualizeze cadrul instituțional, cu accent pe trasarea de responsabilități clare în privința evaluării continue, pe bază de date furnizate în timp real, a amenințărilor la adresa securității energetice.

Clarificarea conceptelor de sărăcie energetică și vulnerabilitate a consumatorului trebuie asumată de instituțiile statului printr-o colaborare mult mai susținută a actorilor instituționali (agenții, ministere) responsabili de diferitele aspecte sociale ale consumului de energie. Trebuie corelate resursele aflate la dispoziția consumatorilor vulnerabili (rezultate din impozite și din alte mecanisme de transferuri sociale) cu mecanismele de susținere a lor, astfel încât să fie diminuat riscul permanentizării sărăciei energetice. O colaborare instituțională mai avansată ar permite reevaluarea actualului sistem de subvenții în sectorul energetic, care în prezent cauzează ineficiențe și inechități (vezi cazul SACET-urilor și a încălzirii centralizate) și nu întotdeauna selectează în mod optim consumatorii care au nevoie de asistență.

Reforma instituțională pentru eficientizare presupune instituirea de reguli pentru a reduce comportamentul discreționar al autorităților. Acesta trebuie să fie un obiectiv strategic al reformei de organizare a sectorului energetic.