Raportul auditului conformității executării bugetelor unităților administrativ-teritorialedin raionul Dubăsari pe anii 2015-2016 Martie 2018

3.2 OBIECTIVUL II.Au asigurat APL din raionul Dubăsari executarea bugetelor locale în conformitate cu cadrul normativ aplicabil?

Evaluarea managementului financiar al executării cheltuielilor bugetelor UAT (de nivelul I și nivelul II) din raion pentru perioada supusă auditului, prin prisma respectării cadrului regulator, denotă că acest domeniu a fost afectat de nereguli și abateri de la normele legale. Sunt afectate de nereguli domeniile ce țin de achizițiile de mărfuri, lucrăriși servicii, de executarea cheltuielilor curente (inclusiv pentru retribuirea muncii) și pentru investițiile și reparațiile capitale etc.

Faptele depistate de auditrelevă un grad sporit de indisciplină financiar-bugetară și, respectiv, un risc semnificativ, una din cauze fiind neasigurarea controlului intern, derivată din implementareanecorespunzătoare a Legii nr.229 din 23.09.2010, care prevede sporirea responsabilităților manageriale la gestionarea conformă și eficientă a resurselor publice.

În contextul celor menționate, s-au identificat următoarele.

3.2.1. APL auditate nu au manifestat diligența necesară pentru a asigura conformitatea retribuirii muncii personalului angajat.

Astfel, retribuirea muncii în cadrul structurilor din subordinea CR Dubăsari și a unor APL din raion s-a realizat cu încălcarea normelor legale în vigoare, fapt ce a determinat efectuarea unor cheltuieli bugetare neregulamentare în sumă totală de 3,4 mln.lei (inclusiv asigurările⁵⁶).

Deficiențele constatate la efectuarea cheltuielilor pentru retribuirea muncii de către APR, structurile subordonate CR și UAT auditate au inclus: lipsa sau neconformitatea statelor de personal; încheierea contractelor de prestări servicii în scopul legalizării raporturilor de muncă și de serviciu (cu raportarea neregulamentară a cheltuielilor de retribuire a muncii); majorarea salariilor în legătură cu accesul la secretul de stat în lipsa dreptului de acces legal perfectat;majorarea salariilor urmare a aplicării eronate a normelor ce prevăd stabilirea gradelor de salarizare în funcție de numărul populației; achitarea sporului pentru intensitate a muncii și a sporului pentru munca în condiții de risc sporit altor categorii de personal decât cele prevăzute de lege; achitarea neîntemeiată a sporului pentru condiții de muncă nefavorabile; salarizarea unor angajați în lipsa volumului de lucru; menținerea unui număr mai mare de funcții metodice în raport cu maximul stabilit; achitarea sporului pentru clasele de calificare ale conducătorilor auto în lipsa documentelor confirmative.

• 
  Niciuna din entitățile publice verificate nu a dispus de state de personal și scheme de încadrare corespunzătoare cerințelor legale.
  

Potrivit normelor legale, fiecare autoritate publică are obligația de a-și întocmi statul de personal și a-l expedia spre avizare Cancelariei de Stat⁵⁷. Statul de personal se aprobă în prima lună de la începutul activității unității, iar în continuare – în prima lună a fiecărui an calendaristic⁵⁸și urmează să cuprindă toate informațiile specificate în modelul aprobat de Guvern⁵⁹. Modificarea statului de personal se efectuează în cazul majorării sau micșorării efectivului-limită, reorganizării, modificării funcțiilor de bază ale APL sau redistribuirii sarcinilor și atribuțiilor din cadrul acestora. În acest caz se completează și se avizează un nou stat de personal, cel anterior fiind considerat abrogat de drept⁶⁰. În baza statului de personal avizat favorabil de Cancelaria de Stat, se întocmesc schemele de încadrare, care trebuie să corespundă cerințelor stipulate în Ordinul MF nr. 55 din 11.05.2012⁶¹, inclusiv să fie înregistrate la MF⁶².

Contrar prevederilor legale aplicabile, în perioada auditată unele entități nu au aprobat statele de personal⁶³, continuând să le aplice pe cele întocmite în anii precedenți, iar altele le-au aprobat la intervale aleatorii⁶⁴, modificând-le ulterior șiaplicându-le în variantă modificată, în loc să le recunoască abrogate⁶⁵. Totodată, niciunul din statele de personal aprobate de entitățile verificate pe parcursul anilor 2015-2016 nu a fost avizat de Cancelaria de Stat. La fel, statele de personal puse în aplicare în această perioadă nu conțin toate elementele constitutive prevăzute de lege. Majoritatea statelor de personal aprobate nu specifică atribuțiile de bază ale funcțiilor și nu conțin referințe la codurile funcțiilor potrivit Clasificatorului Ocupațiilor din Republica Moldova⁶⁶, ceea ce sporește riscul identificării greșite a unor funcții și, respectiv, a categoriilor de salarizare corespunzătoare acestora.

Schemele de încadrare, întocmite anual pentru APR șipentru fiecare din structurile subordonate CR, nu au fost înregistrate la MF. La unele din entitățile auditate⁶⁷, numărul funcțiilor stabilite în statele de personal diferă de numărul funcțiilor prevăzute în schemele de încadrare, fapt ce contravine normelor legislației în vigoare, potrivit cărora schemele de încadrare se elaborează și se aprobă în baza statelor de personal⁶⁸.

• 
  Au fost încheiate contracte de prestări servicii în scopul camuflării raporturilor de muncă și de serviciu, cheltuielile de retribuire a muncii fiind raportate la alte articole de cheltuieli.
  

În contextul legislației naționale, raporturile juridice având ca obiect desfășurarea, de către o persoană fizică, a unei activități remunerate potrivit unei funcții, profesii sau specialități în beneficiul și sub autoritatea altei persoane (de regulă, juridice) reprezintă raporturi de muncă sau de serviciu și urmează a fi legalizate corespunzător – prin contract individual de muncă⁶⁹și/sau act de numire în funcție⁷⁰. În virtutea principiilor diferite de reglementare a raporturilor de muncă și a celor de drept civil, precum și în baza unor norme legale exprese⁷¹, contractele de drept civil (în special cele de prestări servicii) nu pot fi utilizate pentru legalizarea unor raporturi de muncă/de serviciu.Mai mult decâtatât, angajarea în funcțiile determinate de Clasificatorul aprobat prin Legea nr.155 din 21.07.2011⁷² ca funcții publice are loc în scopul exercitării de către titulari a prerogativelor de putere publică⁷³, ceea ce nicidecum nu poate face obiectul de reglementare al unor contracte de prestări servicii.

Pe parcursul perioadei auditate, în cadrul a două primării din raion⁷⁴, pe lângă persoanele încadrate în funcțiile prevăzute de statul de personal și schemele de încadrare, au activat și persoane angajate în baza contractelor de prestări servicii. De fapt, acestea nu au prestat servicii în sensul Codului civil, ci s-au aflat în raporturi de muncă/de serviciu cu primăriile, exercitând, sub autoritatea primarilor, atribuțiile unor funcții (inclusiv ale unor funcții publice⁷⁵), care nu au fost prevăzute în statul de personal și în schemele de încadrare sau au fost prevăzute în număr insuficient. În perioada acțiunii contractelor de prestări servicii, persoanele angajate în baza acestora au fost remunerate cu salarii lunare, stabilite conform legislației privind salarizarea funcționarilor publici și a salariaților din sectorul bugetar⁷⁶și au beneficiat de toate avantajele pe care le oferă statutul de salariat – sporuri la salariu, premii unice, concedii, ajutoare materiale etc. Concomitent, la angajarea în bază de contract civil a titularilor funcțiilor ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică, nu au fost respectate modalitățile de angajare stabiliteexhaustiv de art.28 al Legii nr.158-XVI din 04.07.2008– concursul, promovarea, transferul dintr-o altă funcție publică, detașarea sau asigurarea interimatului funcției publice de conducere.

Cheltuielile în sumă de 398,1 mii lei,efectuate în baza a 23 de contracte de prestări servicii încheiate în scop de muncă⁷⁷, în loc să fie atribuite la articolele de cheltuieli ce țin de retribuirea muncii (conform clasificației bugetare⁷⁸), au fost raportate neregulamentar la alte articole de cheltuieli: în 2015 – la art. 113.45 „Mărfuri și servicii neatribuite altor alineate”, iar în 2016 – la art. 281.600 „Alte cheltuieli în bază de contracte cu persoane fizice”.

• 
  Sporul pentru intensitatea muncii în sumă totală de 1061,9 mii lei a fost achitat unor categorii de angajați care nu erau în drept să-l primească.
  

Conform prevederilor Legii nr.355-XVI din 23.12.2005⁷⁹și ale HG nr.381 din 13.04.2006⁸⁰, conducătorii de subdiviziuni, personalul de specialitate și funcționarii administrativi din unitățile bugetare beneficiază de sporuri la salariul de bază pentru înaltă eficiență în muncă, intensitate a muncii, precum și pentru executarea unor lucrări de importanță deosebită sau de urgență, pe termenul efectuării lor. Sporurile se stabilesc de către conducătorii unităților bugetare pentru cel mult un an și pot fi reduse sau anulate la înrăutățirea calității muncii. Reieșind din normele legale pertinente, de sporul pentru înaltă competență profesională și intensitate a muncii nu beneficiază muncitorii⁸¹, cadrele didactice⁸², asistenții personali⁸³, funcționarii publici⁸⁴.

Contrar normelor în vigoare, unor angajați ai APR; DASPF; DÎG; DEBF, ai instituțiilor subordonate, precum și ai unor primării verificate⁸⁵ (funcționari publici, muncitori, cadre didactice, asistenți personali), li s-a plătit periodic un spor pentru intensitate a muncii în mărime de până la 50% din salariul lor de funcție. Cheltuielile aferente achitării neregulamentare a sporului menționat pe parcursul anilor 2015, 2016 și primelor 9 luni ale anului 2017 au constituit 1061,9 mii lei.

• 
  Sporul pentru condiții de muncă nefavorabile în sumă de 535,4 mii lei a fost achitat fără respectarea procedurilor impuse de lege.
  

Conform HG nr.1487 din 31.12.2004⁸⁶, sporurile la salariu pentru condiții de muncă nefavorabile se stabilesc în baza listelor de lucrări și locuri de muncă cu condiții grele și deosebit de grele, vătămătoare și deosebit de vătămătoare, aprobate la nivel de unitate prin contractul colectiv de muncă.Drept temei pentru stabilirea sporurilor menționate servește evaluarea nivelului concret al factorilor nocivi și de risc la fiecare loc de muncă, în baza datelor atestării locurilor de muncă sau a măsurărilor instrumentale speciale, efectuate în conformitate cu procedurile stabilite prin HG nr.1335 din 10.10.2002⁸⁷. Rezultatele evaluării se reflectă în fișa condițiilor de muncă la locul de muncă și, în funcție de gradul de nocivitate sau de greutate determinat, se elaborează lista locurilor de muncă cu condiții nefavorabile existente la unitate, care devine parte componentă a contractului colectiv de muncă.

Pe parcursul anilor 2015-2017, unor salariați ai DÎG, ai instituțiilor subordonate CR⁸⁸, precum și ai unor primării⁸⁹, li s-a achitat un spor la salariu pentru condiții de muncă nefavorabile. Contrar prevederilor legale pertinente, în cadrul atestării locurilor de muncă,efectuate formal la entitățile respective, nu s-au întocmit fișe de evaluare în care să se indice valorile concrete ale factorilor nocivi, iar listele lucrărilor cu condiții nocive nu au fost aprobate prin contract colectiv de muncă. Ținând cont de circumstanțele invocate, la toate entitățile verificate sporurile la salariu pentru condiții de muncă nefavorabile, în sumă totală de 535,4 mii lei, au fost stabilite neîntemeiat.

• 
  Au fost achitate salarii majorate (cu 145,9 mii lei⁹⁰) pentru acces la secretul de stat, în lipsa dreptului de acces legal perfectat.
  

În conformitate cu art.31 al Legii nr.245-XVI din 27.11.2008⁹¹și pct. 2 din HG nr.863 din 01.08. 2006⁹², persoanelor cu funcții de demnitate publică din APL, care au acces permanent la secretul de stat, li se plătește un spor la salariu în cuantum de 10 la sută față de salariile lunare stabilite conform Anexei nr.2 la Legea nr.355-XVI din 23.12.2005. Totodată, reieșind din prevederile art.6 alin.(4) din Legea nr.48 din 22.03.2012, funcționarilor publici, a căror activitate impune păstrarea secretului de stat în exercițiul funcției, gradele de salarizare atribuite conform Anexelor nr.2 și nr.3 la aceeași Lege,se majorează cu un grad.În acest scop, este necesară perfectarea legală a dreptului de acces la secretul de stat, în conformitate cu procedurile stabilite de Legea nr.245-XVI din 27.11. 2008 șiHG nr.1176 din 22.11 2010⁹³, care includ, între altele: efectuarea de către SIS a măsurilor de verificare a solicitantului de acces; în cazul concluziei favorabile a SIS – familiarizarea angajatului verificat cu dispozițiile legale privind protecția secretului de stat, semnarea angajamentului de confidențialitate, precum șiadoptarea de către angajator a deciziei de acordare a dreptului de acces la secretul de stat, în care se specifică forma de acces la secretul de stat în funcție de gradul de secretizare, termenul pentru care se perfectează accesul și cuantumul compensației în legătură cu îndeplinirea lucrărilor ce prevăd accesul la secretul de stat. Numărul persoanelor cărora urmează să li se perfecteze dreptul de acces la informațiile atribuite la secretul de stat trebuie să fie strict determinat și stabilit în Nomenclatorul funcțiilor, care necesită acces la secretul de stat, aprobat de conducătorul autorității publice și avizat de SIS.

Făcând uz de normele legale care prevăd stabilirea sporurilor la salariu și majorarea gradelor de salarizare în legătură cu accesul la secretul de stat, în anii2012-2016 PR Dubăsari a emis mai multe dispoziții⁹⁴, prin care au fost aprobate liste ale persoanelor din cadrul CR și structurilor din subordine cu drept de acces la secretul de stat. În temeiul dispozițiilor respective,persoanelor vizate li s-au achitat plăți suplimentare: funcționarilor publici li s-au majorat gradele de salarizare, iar persoanele cu funcții de demnitate publică au beneficiat de spor la salariu în mărime de 10%.

Plățile menționate s-auefectuat fără respectarea rigorilor impuse de actele normative cu privire la secretul de stat⁹⁵. Astfel, PR nu a aprobat și nu a remis spre avizare SIS Nomenclatorul funcțiilor, care necesită acces la secretul de stat, nu a stabilit numărul de persoane cărora urma a le fi perfectat dreptul de acces la informațiile secrete și nu a solicitat SIS inițierea măsurilor de verificare a solicitanților de acces la secretul de stat. Mai mult decâtatât, PR a permis colaboratorilor accesul la informații ce constituie secret de stat fără a avea concluzia SIS asupra rezultatelor verificării.

O situație similară s-a depistat și la 2⁹⁶ din cele 6 primării auditate, unde plățile aferente accesului la secretul de stat au fost achitate pe parcursul câtorva luni ale anului 2015. Suma totală a cheltuielilor neregulamentare suportate în acest context de bugetul raional și bugetele UAT a constituit 145,9 mii lei.

• 
  Au fost achitate salarii majorate (cu 88,2 mii lei), urmare a aplicării eronate a normelor stabilite pentru raioanele cu populația mai mare de 50 000 de locuitori.
  

Gradele de salarizare pentru funcțiile publice din subdiviziunile subordonate CR se stabilesc conform Anexei nr.3 la Legea nr.48 din 22.03.2012, diferențiat pentru raioanele cu populația mai mică de 50 000 de locuitori și mai mare de 50 000 de locuitori. Salariile lunare ale persoanelor cu funcții de demnitate publică din APL de nivelul II, prevăzute în Anexa nr.2 la Legea nr.355-XVI din 23.12.2005, de asemenea se stabilesc în dependență de numărul populației raionului.

Deși, conform datelor BNS, populația raionului Dubăsari în perioada 2013-2017 a variat între 35,2 mii și 35,9 mii de locuitori⁹⁷, salariile unor funcționari publici din cadrul APR au fost stabilite potrivit gradelor de salarizare prevăzute pentru raioanele cu populația mai mare de 50 000 (cu un grad mai înalt decât cel cuvenit). La fel, au fost stabilite și salariile lunare ale persoanelor cu funcții de demnitate publică – PR i s-a stabilit salariul de 8300 lei, în loc de 8000 lei, iar vicepreședinților – 7500 în loc de 7300 lei.

Urmare a aplicării eronate a prevederilor legale menționate mai sus, pe parcursul anilor 2013-2017 din bugetul raional au fost efectuate cheltuieli neregulamentare în sumă de 88,2 mii lei, dintre care 51,9 mii lei – în 2015, 2016 și primele 7 luni ale anului 2017.

• 
  În lipsa volumului de lucru specific funcției, Primăria Corjova a achitat specialistului în reglementarea regimului funciar 116,8 mii lei (inclusiv 5,2 mii lei spor pentru intensitatea muncii).
  

În conformitate cu prevederile HG nr.98 din 04.02. 2013⁹⁸, tipul funcțiilor instituite și numărul de personal angajat urmează a fi corelate cu atribuțiile funcțiilor respective și volumul real de muncă existent la unitate în domeniul acoperit de aceste funcții.

Contrar prevederilor cadrului normativ în vigoare, Primăria com. Corjova, care pe parcursul anilor 2015-2017 nu a deținut niciun teren și nu a încheiat nicio tranzacție de vânzare-cumpărare a terenurilor, a menținut în statul său de personal funcția de specialist în reglementarea regimului funciar, achitând plăți salariale pentru o muncă ce nu a fost efectiv prestată. Astfel, cheltuielile în sumă de 116, 8 mii lei, efectuate în perioada 2015-2017 din bugetul Primăriei Corjova, în scopul remunerării titularilor funcției de specialist în reglementarea regimului funciar (inclusiv 5,2 mii lei spor pentru intensitatea muncii), se prezintă ca ineficiente și neregulamentare.

• 
  DÎG Dubăsari a menținut un număr majorat de metodiști, achitând neregulamentar în acest scop 174,0 mii lei.
  

Potrivit HG nr.381 din 13.04.2006, o funcție de metodist se instituie la cel puțin 300 de cadre didactice din localitățile urbane, sau la cel puțin 150 de cadre didactice din localitățile rurale.În pofida faptului că în anii 2014-2017 numărul cadrelor didactice din raionul Dubăsari (constituit exclusiv din localități rurale) a variat între 528 și 522 de persoane, în statul de personal aprobat de CR, precum și în schema de încadrare a DÎG, în această perioadă au figurat 5 funcții de metodist⁹⁹, ceea ce este cu 1,5 funcții mai mult decât maximul stabilit). Depășirea numărului admis al funcțiilor de metodist a determinat efectuarea, pentru 2015, 2016 și primele 9 luni ale anului 2017, a unor cheltuieli neregulamentare în sumă de 174,0 mii lei.

• 
  Pe parcursul anilor 2015-2017, de către structurile din subordinea CR¹⁰⁰ au fost efectuate cheltuieli neregulamentare în sumă de 115,7 mii lei¹⁰¹, urmare a achitării unor conducători auto a sporului pentru clasele de calificare în lipsadocumentelorce atestă conferirea claselor respective.
  

• 
  Pe lângă cele relatate, APL Dubăsari au mai admis și alte iregularități în aplicarea cadrului normativ privind retribuirea muncii, care s-au soldat cu cheltuieli neregulamentare în sumă totală de 110,9 mii lei, și anume:acordarea premiilor persoanelor cu funcții de demnitate publică în lipsa deciziei CL (1500 lei)¹⁰²; achitarea unor premii conducătorilor structurilor subordonate CR în lipsa dispoziției PR (8 750 lei)¹⁰³; acordarea neregulamentară a altor premii și cadouri de preț (6485 lei)¹⁰⁴; calcularea incorectă a indemnizației la încetarea mandatului aleșilor locali (1537 lei)¹⁰⁵; achitarea neîntemeiată a indemnizației la încetarea raporturilor de serviciu (14079 lei)¹⁰⁶; emiterea de către PR a 4 dispoziții privind aplicarea măsurilor de stimulare, cu încălcarea ierarhiei instituționale și a competențelor bugetare¹⁰⁷; emiterea de către PR a 5 dispoziții privind premierea managerilor instituțiilor din subordinea CR în cuantum ce depășește limita maximă stabilită de lege¹⁰⁸; salarizarea formației artistice de amatori fără titlul „model” (28186,87 lei)¹⁰⁹; stabilirea neîntemeiată a unor grade de salarizare majorate (16294,9 lei )¹¹⁰; achitarea sporului prevăzut pentru ajutorii de educator dădacelor (6997,97 lei)¹¹¹; aplicarea neregulamentară a coeficientului de complexitate (3620,7 lei)¹¹²; plata sporului pentru munca prestată în condiții de risc sporit în loc de suplimentul pentru lucrul în aparate izolante (6298,15 lei)¹¹³; salarizarea delegatului sătesc în lipsa deciziei CR și a contractului individual de muncă (17163,51 lei)¹¹⁴.
  
• 
  Aprobarea numărului unităților de personal în lipsa fundamentărilor corespunzătoare a determinat faptul că în anii 2015-2016 la nivel de CRau fost efectiv ocupate mai puține funcțiiîn raport cu numărul de funcții aprobat (în anul 2015 – cu 71,3 unități, iar în anul 2016 – cu 67,6 unități), ceea ce a cauzat formareaeconomiilor la retribuirea muncii în sumă totală de 6172,7mii lei¹¹⁵.
  

Deși conform pct.8.1 și pct.8.2 din HCC nr.52 din 21.11.2012, Curtea de Conturi a solicitat CR Dubăsari, PR și CL„să revizuiască organigrama/structura APR, primăriilor și autorităților/entităților din subordine, cu scopul optimizării funcțiilor și statelor de personal și săfundamenteze, să avizeze și să înregistreze statele de personal conform cadrului legal și în corespundere cu sarcinile stabilite și volumul efectiv de lucru”, APL vizate nu s-au conformat recomandărilor.

Neglijarea criteriilor de corelare a numărului de personal cu volumul real de lucru și, implicit, stabilirea nefundamentată a unui număr exagerat de funcții în statele de personalaprobate pe parcursul anilor 2015-2016 a condiționat existențaunui număr mare de funcții vacante și formarea unor economii semnificative la fondul de salarizare.Din economiile formate, numai pe parcursul anului 2016, în baza dispozițiilor PR, au fost realocate în alte scopuri (achitarea unor servicii, procurarea mijloacelor fixe etc.) următoarele sume: la nivel de CR –1,7mil.lei (inclusiv de la școala sportivă – 1,0mil.lei), iar la nivel de APR –153,0mii lei. La situația din 04.07.2017, potrivit analizei efectuate de audit¹¹⁶, din numărul total de funcții prevăzute la nivel de CR(conform schemelor de încadrare pentru anul 2017 – 137,5unități), efectiv ocupate erau doar 108 funcții, în timp ce 29,5 funcții, sau 22% erau vacante. Cele mai multe funcții neocupate s-au înregistrat: la DEBF – din 16 funcții aprobate, 5 funcții, sau 31% erau vacante; la DASPF – 30% din funcții erau vacante; la Direcția juridică și resurse umane – din 6 funcții aprobate, 3 funcții, sau 50% erau vacante; la Secția administrativ-financiară a APR – erau vacante 50%din funcții etc.