Anexa 4: Profil Instituțional; Analiza mediului intern și extern
Profil Instituțional
Ministerul Finanțelor Publice are rolul principal în stabilirea politicii fiscale și este responsabil cu pregătirea cadrului macroeconomic , a Strategiei Fiscal-Bugetare și a bugetului anual. În momentul de față Ministerul îndeplinește funcțiile majore centralizate de management al finanțelor publice (MFP): (i) politica macroeconomică și fiscal-bugetară; (ii) elaborarea bugetului; (iii) execuție bugetară, inclusiv procesare plăți, management de numerar și datorie publică, contabilitate și raportare; (iv) politica fiscală și administrarea veniturilor ; (v) funcții de reglementare și control asociate MFP: control și audit intern și, acum și achiziții publice. De asemenea, Ministerul joacă un rol crucial în reglementarea sectorului financiar și în supravegherea directă a mai multor Întreprinderi de Stat (ÎS), ca de exemplu Loteria Română.
Rolurile și responsabilitățile Ministerului sunt definite printr-un cadru cuprinzător de reglementare. Legea Finanțelor Publice (500/2002), cu modificările şi completările ulterioare, trasează responsabilități clare pentru MFP, ministerele de linie și Parlament în ceea ce privește elaborarea bugetului, creditele bugetare și execuția. De asemenea, legea descrie și calendarul bugetar anual și procedurile asociate. În 2010 a fost adoptată Legea Responsabilității Fiscale (LRF), care completează Legea Finanțelor Publice. Aceasta a introdus reguli bugetare și obiective cantitative pentru cheltuielile publice agregate și pentru componentele acestora; a creat un Consiliu Fiscal independent care să emită opinii și să facă analize ale impactului bugetar pe care îl au deciziile de politici publice; și a introdus Strategia Fiscal-Bugetară (SFB) , pentru a da un caracter obligatoriu Cadrului Bugetar pe Termen Mediu (CBTM). Ca parte a Semestrului European, LRF a introdus și o regulă privind bugetul/deficitul structural, o regulă privind datoria și un mecanism de corecție.
În conformitate cu structurile administrative predominante în România, conducerea MFP este asigurată de două niveluri de conducători numiți politic. Sub nivelul Ministrului, portofoliul MFP este împărțit în șase domenii de funcționare, fiecare dintre acestea fiind conduse de secretari de stat numiți politic. Totodată, există servicii suport, organizate în compartimente, servicii, direcții, care raportează în cea mai mare parte secretarului general, funcționarul public de cel mai înalt rang din minister, iar altele direct Ministrului. Sub nivelul secretarilor de stat se află primul nivel de unități operaționale, organizate ca direcții generale sau direcții, conduse de manageri care sunt funcționari publici. În prezent, există 32 de astfel de direcții generale/direcții. O organigramă în care este ilustrată structura organizatorică a MFP până la nivel de Direcție poate fi găsită la:
Există trei entități juridice distincte ce funcționează ca agenții specializate subordonate MFP: (i) Agenția Națională de Administrare Fiscală gestionează impozitele, taxele, contribuțiile sociale și de sănătate și alte venituri bugetare care, prin lege, intră în sfera sa de competență. Aceasta asigură punerea în aplicare a politicilor și reglementărilor vamale, inclusiv controale operative și inopinate destinate prevenirii, depistării și combaterii tuturor faptelor sau activităților ce ar putea duce la evaziune sau fraudă fiscală/vamală; (ii) Comisia Națională de Prognoză ce realizează studii și prognoze privind evoluțiile pe termen scurt, mediu și lung ale economiei românești, inclusiv profile sectoriale și teritoriale. Pe baza acestora se fundamentează principalele măsuri de politică economică elaborate de Guvern; (iii) Agenția Națională pentru Achiziții Publice elaborează, promovează și implementează politica de achiziții publice. Aceasta dezvoltă și implementează sistemele de control și verificare pentru aplicarea unitară a prevederilor legale și procedurale din domeniul achizițiilor publice monitorizează funcționarea eficientă a sistemului de achiziții. La toate nivelurile, Ministerul dispune de personal dedicat, cu înaltă pregătire de specialitate. La data de 31.12.2016, la nivelul ministerului– aparat propriu exista un număr de 1525 de posturi (inclusiv demnitari), din care 1348 (88,4 %) ocupate și 177 (11,6%) vacante. Peste 90% din personalul MFP are studii universitare (Tabelul 3), majoritatea în domeniul economiei și contabilității, urmat de studii de drept. Aproximativ 73% din posturi sunt ocupate de femei.
Tabelul 2: Niveluri de personal MFP (aparat propriu), între 2013-2016
Total număr de posturi aprobate pentru aparatul propriu al MFP
Decembrie
2013
Decembrie
2014
Decembrie
2015
Decembrie
2016
#
%
#
%
#
%
#
%
Ocupate
1301
90,4
1305
90,6
1290
88,3
1348
88,4
Vacante
138
9,6
134
9,4
170
11,7
177
11,6
Total
1439
100
1439
100
1460
100
1525
100
Sursa: MFP
Tabelul 3: Structura de personal a MFP (aparat propriu), 2013-2016
Număr de posturi ocupate (MFP, aparat propriu) pe categorii
Decembrie
2013
Decembrie
2014
Decembrie
2015
Decembrie
2016
Total
1301
1305
1290
1348
Funcționari publici
1186
1197
1185
1232
Personal contractual
115
108
105
116
Studii superioare
1196
1204
1189
1250
Studii medii
45
41
39
35
Studii de bază
60
60
62
63
Femei
969
962
950
992
Bărbați
332
343
340
356
Sursa: MFP
Tiparele de personal nu s-au modificat însă pentru a se adapta volumului diferit de muncă, parțial datorită rigidităților existente în reglementările privind modul de recrutare, mobilitate și promovare a funcționarilor publici. La fel ca în orice organizație, distribuția personalului în cadrul MFP constituie, cel puțin într-o oarecare măsură, rezultatul istoricului organizației, nu o reflectare a necesităților actuale. Procesul de recrutare pune mai mult accent pe aspectele legaliste decât pe competențele de specialitate. Personalul este recrutat pe bază de concurs, în care se pune accentul pe verificarea gradului în care candidații cunosc cadrul legal, nu pe testarea competențelor generale și de specialitate relevante. Deși aceasta este o trăsătură comună a recrutării în sectorul public din România, această practică poate face dificilă corespondența dintre competențele personalului și funcțiile organizației. Această aliniere ar impune definirea de profile de competențe bazate pe funcțiile organizației și pe recrutarea/pregătirea personalului pe baza profilului de competență respectiv. MFP a admis faptul că pentru a permite personalului să răspundă nevoilor în continuă schimbare, se impune reînnoirea competențelor. Atribuțiile tot mai complexe pe care le îndeplinește MFP necesită o paletă amplă de competențe tehnice, analitice și manageriale. Direcția generală managementul resurselor umane a elaborat o strategie prin care să asigure o realiniere treptată între resursele umane și prioritățile strategice și funcțiile în continuă evoluție ale organizației. Este de dorit ca prin intermediul acesteia să se realizeze o mai mare eficiență și să se consolideze sprijinul acordat domeniilor de bază ale activității ministerului.
Tabelul 4: Structura de personal a MFP (aparat propriu) pe grupe de vârstă, 2013-2016
Număr de posturi ocupate pe grupe de vârstă
Decembrie
2013
Decembrie
2014
Decembrie
2015
Decembrie
2016
între 20 și 30 de ani
31
46
50
62
între 31 și 40 de ani
370
380
382
375
între 41 și 50 de ani
512
517
520
581
între 51 și 60 de ani
301
300
297
278
peste 60 de ani
87
62
41
52
Total
1301
1305
1290
1348
Sursa: MFP
Planificarea înlocuirii personalului aflat în perspectivă de pensionare devine din ce în ce mai importantă Deși vârstă medie a personalului din aparatul propriu al MFP este de aproximativ 41 de ani, în jur de 24% din personalul actual al MFP are peste 51 de ani.(Tabelul 4). Prin urmare, planificarea adecvată a înlocuirii acestui personal, care să cuprindă un mix corespunzător de recrutări, transferuri și promovări, trebuie să constituie un element cheie al strategiei de management a resurselor umane a ministerului.
Sistemul Bugetar
Sistemul de construire a bugetului este reglementat în principal de trei legi inter-dependente. Pe de o parte, Legea finanțelor publice (Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare - LFP) și Legea finanțelor publice locale (Legea nr. 273/2006 cu cu modificările și completările - LFPL) stabilesc prevederile generale privind formarea, administrarea, elaborarea, execuția bugetului de stat și a bugetelor locale, instituțiile implicate și responsabilitățile acestora. Pe de altă parte, Legea responsabilității fiscal-bugetare (Legea nr. 69/2010, cu modificările și completările ulterioare - LRF), ce completează începând din 2010 cadrul legal aplicabil domeniului, stabilește principiile disciplinei fiscale pe termen mediu și pe termen lung și introduce cadrul fiscal multianual și plafoanele de cheltuieli cu care trebuie să opereze celelalte două legi.
Procesul bugetar combină abordarea de sus-în-jos cu o abordare de jos-în-sus a bugetului. Mai întâi, Guvernul, prin MFP, centralizează obiectivele generale ale cadrului bugetar național, pe baza politicii fiscale și a estimărilor macroeconomice și sociale pentru anul bugetar de referință și pentru următorii trei ani (t - anul de referință și t+3) furnizate de Comisia Națională de Prognoză. Comisia Națională de Prognoză este un organism specializat aflat în subordonarea MFP din anul 2007, care are atribuții de planificare strategică economico -socială și de armonizare a evoluțiilor naționale cu prevederile și recomandările UE. Pe baza elementelor de referință de mai sus, MFP elaborează legea bugetului anual, fixând limitele de cheltuieli pentru anul bugetar de referință (t) și estimările pentru următorii trei ani (t+3) și o transmite Guvernului (Articolul 20(1) din Legea responsabilității fiscal-bugetare). În a doua etapă, MFP transmite o scrisoare cadru ordonatori principali de credite, prin care îi informează pe aceștia cu privire la estimările macroeconomice și limitele pe care vor trebui să le respecte la elaborarea bugetelor lor. Ordonatori principali de credite trimit propunerile lor de buget la MFP, care analizează concordanța dintre acestea și setul de estimări macroeconomice, limitele stabilite și strategia fiscal-bugetară. Într-o etapă finală, bugetul de stat consolidat este transmis Guvernului și ulterior Parlamentului, spre aprobare. Bugetele locale se aprobă la nivel local. Legea bugetului de stat poate fi amendată de maxim două ori în cursul anului bugetar, dar numai în ultimele șase luni ale anului (Articolul 15(2) din Legea Responsabilității Fiscale).
Din anul 2013, Legea Finanțelor Publice prevede în mod expres că baza pentru formularea bugetului anual este Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM) (Legea 500/2002, Secțiunea 1-1). CBTM urmează îndeaproape estimările macroeconomice și bugetare ale Comisiei Europene. Orice modificare adusă CBTM va fi evidențiată în anexa la propunerea de buget anual și justificată judicios (Articolul 30-2(3) din Legea Finanțelor Publice). Dată fiind frecvența schimbărilor de guvern observate în trecut, amendamentul din 2013 stipulează că, în cazul în care se schimbă Guvernul, CBTM poate fi actualizat conform noilor priorități guvernamentale, dar modificările vor fi clar precizate și stipulate (Articolul 30-5(3) din Legea Finanțelor Publice).
Analiza mediului intern și extern
Presiunile de creștere a cheltuielilor publice determinate de procesul îmbătrânirii populației pot constitui o provocare pentru consolidarea fiscală. Cererea de servicii publice tinde, să crească pe măsură ce economia devine mai prosperă și populația îmbătrânește. Schimbarea demografică va influența probabil cererea de servicii publice aferente înaintării în vârstă, cum ar fi serviciile de sănătate, învățare pe toată durata vieții, asistență socială pe termen lung și pensii, care vor intensifica presiunile bugetare deja considerabile. România se luptă, de asemenea, cu disparități grave în materie de asigurare a serviciilor publice, anumite grupuri de populație, mai ales populația săracă, având un acces redus la astfel de servicii. Factorii demografici și de urbanizare modifică distribuirea geografică a populației, această realitate ridicând întrebări dificile despre cum se poate investi, cu eficiență și eficacitate, în serviciile publice.
Comparativ cu alte țări UE, sectorul public din România cheltuie mai puțin - și mai puțin eficient. Cheltuielile publice, ca pondere din PIB, au crescut rapid înainte de criză, de la 33,2% în anul 2003, la 40,5% în anul 2009 (Figura 3.1). Consolidarea fiscală a redus cheltuielile publice la 34,8% în anul 2014. Această tendință descendentă s-a inversat în anul 2015, când cheltuielile au urcat la 35,7% din PIB. Ponderea cheltuielilor de capital în totalul cheltuielilor s-a menținut în general constantă de-a lungul anilor, ceea ce înseamnă că o mare parte din variațiile nivelurilor de cheltuieli poate fi justificată de variația cheltuielilor curente. Analizele privind eficiența demonstrează că România ar putea obține aceleași rezultate cu resurse considerabil mai mici. Dintr-o analiză pe baza unui model de tip Frontieră a Posibilităților de Producție (Data Envelopment Analysis) (DEA) ce a utilizat ca date de intrare cheltuielile publice pe cap de locuitor și PIB-ul pe cap de locuitor (la Paritatea Puterii de Cumpărare - PPC - în prețuri constante exprimate în USD) și un indice PSE egal ponderat ca variabilă de ieșire, a reieșit că eficiența cheltuielilor totale ale României este de 0,774, nivel situat sub frontiera de eficiență. Aceasta înseamnă că același volum de rezultate ar putea fi obținut cu resurse mai mici. Comparată cu 16 țări din Europa Centrală, performanțele României s-au situat pe la mijlocul clasamentului.Eficiența, conform definiției date de analiza DEA este, însă, doar o limită inferioară pentru eficiența ”adevărată”, țările cu cele mai bune rezultate mai având încă loc de creştere a eficienței. Totodată, îmbătrânirea populației și urbanizarea sunt factori ce probabil vor crește presiunile fiscale în absența unor reforme care să eficientizeze cheltuielile. Eficientizarea cheltuielilor va presupune și dezvoltarea politicilor sectoriale, dar și mai buna guvernanță și administrare publică a sectorului de ÎS mari al României.
Competitivitatea și rezultatele economice ale României au de suferit de pe urma situației precare a infrastructurii sale. Cheltuielile cu investițiile publice, ca pondere în PIB, sunt mari comparativ cu nivelul UE. Cheltuielile publice de capital au înregistrat o medie de aproximativ 7%16 din PIB în ultimii 4 ani. Cu toate acestea, calitatea infrastructurii este inferioară celei din alte țări UE, chiar și a celor cu cheltuieli mai mici de capital, ca procent din PIB. Aceasta indică puncte slabe în materie de calitate a sistemului de Management al Investițiilor Publice (MIP) din România, în ansamblul său.
În ciuda unor reforme recente, România încă nu dispune de un cadru robust de elaborare, evaluare, prioritizare și execuție a proiectelor de investiții publice. Inițiativa Guvernului de a spori calitatea și eficiența managementului investițiilor publice a inclus constituirea unei Unități dedicate Evaluării Investițiilor Publice în cadrul MFP cu scopul de a întări supravegherea, evaluarea și prioritizarea investițiilor publice. Se mențin însă unele provocări pe parcursul ciclului de MIP, printre acestea numărându-se: (i) deficiențe în materie de evaluarea și analiză timpurie a relevanței strategice pe care o au propunerile de proiecte; (ii) lipsa de îndrumare și de capacitate tehnică pentru evaluarea formală a proiectelor de investiții cu instrumente adecvate, cum ar fi analiza cost-beneficiu; (iii) limitarea analizelor independente efectuate pe marginea rezultatelor procesului de evaluare a proiectelor; (iv) deficiențe în prioritizarea finanțării de la buget și în asigurarea de finanțare pentru proiectele în derulare. Consecințele acestei ultime probleme sunt depășirea duratei de implementare și a costurilor planificate inițial. La nivelul actual al alocărilor bugetare, finalizarea actualului portofoliu de proiecte de investiții va dura, în medie, în jur de 7 ani, comparativ cu o durată anticipată de finalizare de 3-4 ani, cât are un Program de Investiții Publice (PIP) bine finanțat.
