Séance plénière du 31 janvier 2006

REGION

LANGUEDOC-ROUSSILLON

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CONSEIL

ECONOMIQUE ET SOCIAL

Séance plénière du 31 janvier 2006

Adopté à l’unanimité


Le Président,

Jean-Claude BOUSQUET

AVIS DU

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

SUR “ LA GESTION DES ESPACES FORESTIERS

ET AGRICOLES EN ZONE PERIURBAINE ”


Les espaces périurbains constituent une frange territoriale située au point d’équilibre d’une double poussée : une pression urbaine croissante, une force de résistance des espaces ruraux (¹) à cette pression, d’une ampleur variable.
Ces espaces ont été trop longtemps considérés comme une variable d’ajustement aux besoins de l’urbanisation.
Aujourd’hui, la prise de conscience collective sur la nécessité d’établir un rapport “ gagnant – gagnant ”, entre espaces naturels et espaces urbains, est bien réelle. Néanmoins, les moyens mis en œuvre ne sont pas à la mesure des enjeux en présence. Or, il n’est plus possible d’imaginer un développement urbain harmonieux sans envisager l’aménagement et la valorisation de ses espaces naturels situés en périphérie de la ville. Un équilibre doit s’instaurer entre une ville respectueuse des terres agricoles, bénéficiant d’espaces naturels qui améliorent son environnement et le rendent habitable, et une agriculture périurbaine, fournissant des produits de consommation et des espaces de proximité avec la nature ().
Les défis auxquels sont, aujourd’hui, confrontés les espaces naturels périurbains sont triples :

• 
  Economiques d’abord. Seule une agriculture performante sera, en effet, de nature à assurer l’approvisionnement des populations urbaines et à garantir un entretien permanent de cet espace.
  

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  Sociaux ensuite, en réponse à des aspirations, à la fois collectives et individuelles, de rapprochement avec la nature. Les espaces naturels assurent une fonction de production de cadre de vie, de paysages, d’espaces de loisirs. Ils participent aussi, de façon déterminante, à la lutte contre les risques naturels (inondations, érosion, incendies,…).
  

• 
  environnementaux enfin, car la disparition ou la fragmentation des espaces naturels contribue non seulement à la transformation de paysages spécifiques, mais également à une diminution de la biodiversité. Or, le maintien de cette biodiversité est un facteur clé d’un développement durable et maîtrisé.
  

Depuis plusieurs décennies, l’expansion démographique et économique a provoqué une accélération de la consommation des surfaces agricoles, sans que l’on ait su ou voulu, réellement en évaluer les effets sur les relations d’interdépendance entre ville et campagne.

La campagne périurbaine a, en effet, été très longtemps considérée comme un élément accessoire de la ville : un réservoir de main d’œuvre à l’époque de l’industrialisation, un réservoir de foncier aujourd’hui. Trop souvent instrumentalisée par la ville, la campagne est fréquemment perçue comme un simple facteur d’embellissement de la cité, parfois comme une banale coupure verte ou un lieu d’agrément. Or, elle doit être capable de se développer par elle-même, et disposer d’une identité spécifique pour pouvoir s’affirmer face au processus d’extension urbaine, et coexister avec une agriculture dynamique (³³).

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  Le bien foncier est un bien rare, non reproductible, support de l’activité agricole et forestière, mais aussi “ matière première de l’aménagement ”. Les surfaces artificialisées (²) ont doublé depuis 1945, et représentent actuellement 4,5 millions d’hectares en France. De 1992 à 2003, la population s’est accrue de 4%, les surfaces artificialisées de 16% (³). Au niveau national, la progression, en dix ans, de l’artificialisation des terres représente l’équivalent de la superficie d’un département moyen. Ainsi, entre 1992 et 2003, la SAU a diminué de 76 000 ha par an. Sur ce total, 55 000 ha ont été artificialisés. L’urbanisation, l’implantation d’équipements, se font souvent en plaine ou dans les vallées, sur d’excellentes terres agricoles, à un rythme peu compatible avec le concept de développement durable. L’agriculture risque donc, à terme, de disparaître des communes littorales (⁴) qui sont soumises, plus que toutes autres, à ce phénomène.
  

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  L’agriculture périurbaine fournit, quant à elle, une part importante de la production nationale globale. Il s’agit généralement d’une production de qualité réalisée, le plus souvent, sur d’excellentes terres (surfaces planes et limoneuses). L’agriculture des communes urbaines et périurbaines représente presque 40% de la surface agricole française. Elle est souvent très dynamique, et produit environ 50% de la valeur ajoutée agricole. Or, les terres réservées à cette agriculture se réduisent progressivement avec une disparition de 12% de Surface Agricole Utilisée (SAU) entre 1988 et 2000 (⁵).
  

Pour autant, l’agriculture n’est pas la seule composante de ces espaces périurbains : forêts, garrigues et landes, en sont des éléments constitutifs majeurs. Ils participent, eux aussi, à la création des paysages, ces aménités positives qui témoignent de la diversité de chaque territoire. Ces paysages ruraux, valeur patrimoniale en pleine renaissance, sont le fruit de la patiente action des hommes, notamment des agriculteurs et des sylviculteurs. Mais le phénomène croissant de l’étalement urbain a fragmenté les espaces naguère ruraux au gré des aménagements de voiries, d’équipements industriels et commerciaux, de lotissements et de friches. La périurbanisation non maîtrisée a ainsi modifié la structure et la physionomie de nos territoires, en uniformisant les espaces. Cette transformation du paysage s’est souvent accompagnée d’un appauvrissement de la biodiversité, de la disparition d’usages, et de la multiplication des risques (inondations, incendies,…). Une approche paysagère globale est donc essentielle à l’élaboration d’un projet de territoire à long terme, basé sur une vision commune de l’avenir de ce territoire (). Le projet de paysage et le projet urbain en constituent la transcription spatiale. Ils doivent donc prévoir l’affectation des usages du sol, et la répartition des activités sur l’espace.

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  La pression foncière urbaine sur les espaces ruraux génère souvent des comportements spéculatifs. Il n’est pas rare de constater que des terrains périurbains restent en friche dans l’attente d’une opportunité de vente au prix fort. De plus en plus, les terres cultivées n’appartiennent plus à celui qui les met en valeur. Ce dernier les exploite souvent, de façon précaire, parfois sans bail, car le propriétaire, anticipant une vente de terrain à bâtir, souhaite garder la maîtrise de son bien. La hausse du prix du foncier complique donc l’installation des jeunes agriculteurs. Associée au développement urbain, cette surenchère foncière génère des conflits d’appropriation et d’usage foncier. Ainsi, entre 1996 et 2004, le prix des terres agricoles acquises par les non agriculteurs a enregistré une hausse de 93%, celui des terres achetées par les agriculteurs de seulement 26%. Sur les trois dernières années, les prix payés par les agriculteurs se sont quasiment stabilisés. Cette situation est, en partie, responsable de la pénurie de logements à laquelle notre pays est confronté. Elle rend difficile l’élaboration de véritables projets de territoire et, plus encore, leur concrétisation.
  

(tableau “ évolution du prix des terres agricoles … ”

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  L’augmentation des conflits d’usage est, par elle-même, révélatrice de profonds changements dans l’utilisation des espaces ruraux et, à fortiori, périurbains. La concurrence que se livrent les activités de production (agricoles et industrielles), de résidence, de loisir et de préservation,… s’accroît. Les élus, les organisations professionnelles, les administrations, les mouvements associatifs, sont de plus en plus préoccupés par les conséquences de ces conflits sur les relations sociales, la tranquillité et l’ordre public. A plus long terme, c’est le développement même des espaces ruraux et périurbains qui peut être durablement affecté par cette situation. Selon une enquête réalisée par le CREDOC INRA en 2001, auprès d’un échantillon représentatif de 2000 personnes habitant ou fréquentant régulièrement les espaces ruraux, 36% des personnes interrogées déclarent subir les effets d’une pollution à la campagne (⁵), 4% redouter les risques naturels, et 31% ne souffrir d’aucun désagrément. Les agriculteurs mettent en cause, eux aussi, les autres usages (dégradation de clôtures, destruction de récolte, gênes occasionnées pour le bétail, etc…). Dans les zones périurbaines, l’exercice de l’agriculture est parfois délicat, tant il suscite d’antagonismes. D’une façon générale, les populations sont moins réceptives que par le passé à la notion d’intérêt général ou à l’argumentation technique. Leur opposition au développement de nouvelles activités résulte souvent d’un désir de bénéficier des retombées positives sans en accepter les conséquences plus défavorables (⁶).
  

I – CONTEXTE REGIONAL

La région du Languedoc-Roussillon est, à elle seule, un condensé de ces transformations. Comme le soulignait le Professeur Jules Milhau, en 1968, dans une publication intitulée “ Développement régional et résistances des structures ”, “ les besoins collectifs se heurteront de plus en plus aux besoins individuels également croissants, réduisant ainsi la part de la terre agricole. Les résidences secondaires se multiplient. La rente foncière se manifeste autour des villes, dans les zones irriguées, tout le long du littoral. Les étrangers, de plus en plus nombreux, viennent acheter des superficie importantes. Il conviendrait peut-être de limiter cette aliénation du patrimoine foncier de la région par une politique vigoureuse de réserves foncières qui est urgente pour les villes, et qui serait prudente pour l’ensemble de la région ”. Ces réflexions prémonitoires sont devenues la réalité d’aujourd’hui.
1.1 La croissance démographique du Languedoc-Roussillon interpelle tant par son dynamisme que par son mode d’occupation de l’espace. Chaque année, plus de 20 000 habitants supplémentaires s’installent dans la région, dont la majeure partie dans la plaine littorale. Entre 1982 et 1999, la population vivant dans les aires urbaines (⁷) de la région a augmenté de 22% contre 13,2% dans le reste du territoire. Les trois quarts de la croissance de la population régionale (⁸) sont donc concentrés dans cette zone. La consommation d’espace de chaque nouvel habitant est passée, elle, de 260 m en 1968, à 460 m²² en 2000 (⁹) .
Selon les scénarios d’évolution de la population à l’horizon 2015, réalisés par l’INSEE sur la base du recensement de 1999, l’augmentation de la population régionale se situerait entre 170 000 et 310 000 habitants. Cette population supplémentaire (161 000 à 250 000 personnes) se concentrerait essentiellement dans les Aires Urbaines (AU) situées en plaine littorale. La satisfaction des besoins de cette population en terrains à aménager (logements, routes, espaces publics, etc…) nécessiterait de 7 400 ha à 11 500 ha, correspondant à un stock foncier de 22 000 à 34 000 ha, ce qui est considérable (¹⁰). Cette situation à moyen terme aura des répercussions réelles, quoique difficilement évaluables, sur le marché foncier. Le risque existe cependant que ces évolutions portent atteinte à ce qui est le “ cœur ” économique de l’agriculture régionale. D’où l’impérieuse nécessité d’engager une réflexion sur la place d’un développement agricole durable dans ces territoires (¹¹).
1.2 Au cours des vingt dernières années, les extensions périurbaines ont absorbé quelques milliers d’hectares de terres, dont les deux tiers dans les communes de moins de 5 000 habitants. Les petites communes ont consommé davantage de terrain à bâtir que les villes de plus de 40 000 habitants. Faute de Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU), les Plans d’Occupations des Sols (POS), strictement communaux, n’ont pu jouer un rôle de régulation spatiale globale, et les logiques de marché ont largement prévalu, au détriment des politiques d’incitation et de maîtrise de l’urbanisation… (¹²). Entre 1990 et 2000, l’artificialisation des sols sur la plaine littorale a augmenté de 19% (1,6% par an), ce qui représente 11 225 hectares. Sur ce total, 72% ont été consacrés à l’habitat, 20% aux surfaces industrielles et commerciales, et 8% aux équipements de toutes natures (¹³). Cette artificialisation du territoire s’est principalement réalisée au détriment de l’espace agricole (82%), et, mais à un degré moindre, au détriment des espaces naturels (18%).
1.3 Avec 57% des surfaces existantes (hors étangs littoraux), l’espace agricole, même s’il a régressé de 4% au bénéfice de l’urbanisation par rapport à la décennie 80/90, reste très majoritaire sur la plaine littorale. Les zones naturelles et boisées occupent 31% du territoire régional (), et les espaces urbanisés seulement 12%.
Néanmoins, la plaine littorale du Languedoc-Roussillon reste encore peu urbanisée si on la compare à d’autres littoraux français, même si dans certains secteurs la densité de population est élevée (surtout si l’on tient compte de la présence de zones non constructibles du fait, par exemple, des risques d’inondation). Ces espaces sont, aujourd’hui, très convoités. Or, ils constituent une richesse économique et patrimoniale majeure qu’il importe de protéger, de valoriser, si l’on veut aménager durablement ce territoire.
1.4 L’évolution des paysages est déterminée, comme partout ailleurs, par des facteurs multiples : économiques, démographiques, sociaux, écologiques. Depuis l’arrachage de vignes (130 000 hectares), dont les terres ont été affectées aux cultures annuelles, à la friche ou à la construction, chacun a pu constater la profonde transformation des paysages agraires en zone de plaine. L’extension rapide de l’urbanisation dans les zones de forte concentration a accentué les pressions sur les paysages de plaine (mitage, habitat pavillonnaire, cabanisation). Dans la région, les surfaces bâties ont augmenté de 61% entre 1982 et 1990 (contre 28% en Ile de France). La nécessité d’une cogestion de l’urbain et du rural apparaît donc maintenant évidente et urgente (¹⁴). D’autant que s’y ajoutent le problème des incendies dévastateurs, la sécheresse, les inondations destructrices en hiver, la gestion des déchets, la pollution de l’eau, qui suscitent de nombreuses interrogations sur le devenir des paysages périurbains.
1.5 Cette décision de cogestion s’impose avec d’autant plus de force que la région Languedoc-Roussillon est très diversifiée sur le plan floristique, faunistique et paysager. Les zonages (ZNIEFF, ZICO, Natura 2000, réserves naturelles, etc…) mis en place y sont nombreux, et représentent environ 32% de la surface du territoire régional. Or, loin d’être un frein au développement, le zonage est, au contraire, un moyen de fournir des informations sur la richesse d’un territoire. Il importe donc de réfléchir à l’articulation, sur le long terme, de la croissance urbaine et des impératifs de protection de ce patrimoine. Les terres disponibles sont suffisamment vastes pour que l’on prévoit des aménagements nécessaires à l’accueil des populations, sans porter atteinte, de façon inconsidérée, au patrimoine naturel régional.
Les communes périphériques sont aujourd’hui confrontées à un réel défi : comment assurer la gestion collective des territoires périurbains, à une échelle autre que celle de la seule commune. Ne pas anticiper le phénomène, conduirait à subir une évolution de la périurbanisation dont les conséquences pourraient s’avérer désastreuses. Comme le rappelle un spécialiste (¹⁴) “ Les lotissements aux architectures banales se sont agglutinés les uns aux autres, l’espace se fait rare et cher, les paysages se dégradent, et la vie villageoise décline… Cette urbanisation périphérique a progressivement construit une mosaïque urbaine qui n’est ni ville, ni campagne ”.


II. LES PROBLEMES FONCIERS POSES A LA SOCIETE

Jusqu’à ces dernières années, la gestion du foncier rural faisait partie de la sphère de compétence du monde agricole, qui en revendiquait, d’ailleurs, jalousement l’exclusivité. Actuellement, il n’est plus possible, pour l’agriculture seule, d’assumer cette gestion ; tout d’abord parce qu’elle n’en a plus les moyens, en raison de la baisse constante du nombre d’agriculteurs ; mais surtout parce que les enjeux qui se posent, notamment dans les zones périurbaines, dépassent largement ceux de la seule agriculture.
Les menaces sur l’espace rural périurbain sont, en effet, multiples (¹⁵) :
Les risques naturels, dont les inondations, qui restreignent l’espace constructible,

• 
  La cabanisation, qui pose de redoutables problèmes dans notre région,
  
• 
  Le développement des dépôts sauvages et friches lié à la proximité de la ville, mais aussi à l’éclatement parcellaire.
  
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  La déstructuration des espaces agricoles et naturels consécutive à la construction de nouveaux réseaux routiers, de zones d’activités, la future Ligne à Grande Vitesse,…
  
• 
  La consommation d’espaces naturels due à la création de nouvelles zones d’habitat, qui devraient être réalisées avec discernement.
  

Les populations urbaines ne sont plus indifférentes à la dégradation de l’espace rural. Elles souhaitent, aujourd’hui, bénéficier d’une nature préservée et de paysages de qualité. Les raisons en sont multiples : esthétiques, écologiques, recherche de bien être, d’équilibre, d’hygiène, à travers la pratique, notamment, d’activités sportives de plein air. L’Etat et les Collectivités sont donc confrontés à un défi, dont l’importance n’avait pas, jusqu’à présent, été appréciée à sa juste valeur.
Une gestion équilibrée de l’espace rural en secteur périurbain est donc un impératif qui passe par :

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  Une observation attentive et permanente de l’évolution des différents types d’occupation de l’espace (habitat, friche, forêt, agriculture,…) à travers, par exemple, l’Observatoire foncier (cf paragraphe 6.1),
  

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  La mise en œuvre d’une politique foncière claire et crédible, dont l’absence favorise généralement le mouvement spéculatif. Les communes doivent pouvoir assurer un suivi du marché foncier (veille foncière) indispensable à la mise en œuvre d’une telle politique. Elles doivent agir en liaison avec les opérateurs fonciers que sont la SAFER au niveau régional, et, pour citer ici le cas particulier du Département de l’Hérault, avec la Direction de l’action foncière du Conseil Général,
  

• 
  Une gestion ciblée et résolue d’une agriculture de qualité par la création de zonages, la délimitation de hameaux agricoles dans les documents d’urbanisme. On pourra évoquer, à titre d’exemple, l’aménagement d’une zone économique viticole dans la commune de St Geniès des Mourgues (Hérault),
  

• 
  Un regroupement parcellaire des terres agricoles qui permette la réalisation de projets cohérents et viables pour se protéger contre la friche et la cabanisation.
  

Pour cela, les Collectivités doivent se donner les moyens d’anticiper ces évolutions dans le cadre du SCOT et de leur PLU, en mettant en œuvre :

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  une politique foncière volontariste qui se traduira, notamment, par la création de zonages définissant la vocation des différents espaces du territoire communal ou intercommunal (¹⁶),
  

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  une capacité de portage financier suffisante pour créer des réserves foncières.
  

III – L’AGRICULTURE REGIONALE PERIURBAINE

L’essentiel de la production agricole régionale se situe dans les aires urbaines (telles que définies et délimitées par l’INSEE (¹⁷) ), c’est-à-dire dans des zones où se concentrent les grandes infrastructures de transport. Les enjeux environnementaux (milieux humides, Natura 2000) y sont considérables. Or, cette situation de concurrence, voire de conflit d’usage, ne peut que favoriser le comportement spéculatif des propriétaires fonciers, s’il n’y a pas une stratégie foncière anticipatrice claire. Les menaces sur l’agriculture périurbaine sont donc bien réelles, comme en témoignent les statistiques ci-après.

L’activité agricole dans les Aires Urbaines (AU) en 2000 (^14) - 247 000 ha sont cultivés soit 1/4 de la SAU régionale. - 14 700 exploitations, soit 1/3 des exploitations de la région. - 40% du chiffre d’affaires agricole régional. - Surfaces cultivées : - 46% des légumes de la région, - 45% des vergers, - 37% des vignes, - 30% des céréales et oléagineux.

• 
  Entre 1979 et 2000, 15 200 exploitations et 55 000 ha de terres agricoles ont disparu dans ces espaces. La diminution du nombre d’exploitations dans les aires urbaines est légèrement supérieure (-50,8%) à celle enregistrée dans l’espace rural (-46%). Par contre, la décroissance de la Superficie Agricole Utilisée (SAU) dans les AU (-18,2%) est trois fois plus élevée que dans l’espace rural (-5,6%) () .
  

• 
  Entre 1990 et 1999, sur les 10 700 ha de terres agricoles qui ont disparu, 8 900 ha ont été urbanisés, et 1 600 ha transformés en bois, landes et fourrés, dans les AU de la bande littorale et l’agglomération de Carcassonne (²⁰¹⁵). Ceci équivaut au changement d’orientation de 34 000 ha de terres agricoles (soit l’équivalent de trois fois la superficie des terres consommées). Dans un premier temps, les cultures permanentes sont transformées en cultures annuelles (stade intermédiaire) puis sont urbanisées (¹⁸).
  

L’agriculture périurbaine doit être appréhendée de manière globale, en prenant en compte sa fonction productive, essentiellement alimentaire, mais aussi sa fonction de gestion de l’espace rural et des risques naturels (incendies, inondations,…). Le rôle que doit jouer, en zone périurbaine, l’agriculture, en matière de gestion de l’environnement (paysage, entretien,…) et de prévention des risques (incendies, inondations,…) est en effet essentiel. Les populations urbaines en ont de plus en plus conscience. Ces aménités positives doivent donc être reconnues. Leur prise en compte pourrait s’imaginer dans le cadre d’une contractualisation avec les Collectivités (charte paysagère, programmes de gestion de l’espace, contrats d’agriculture durable – CAD, mesures agri-environnementales – MAE – etc…), moyennant rémunération en contrepartie des services rendus.