Strategia de reformă a administrației publice 2016-2020 introducere

Descrierea situației actuale

25. 
    Realizarea principiilor bunei guvernări pe care se axează Strategia de reformă a administrației publice, dar și atingerea scopului fundamental al acesteia, nu este posibilă fără asigurarea unui nivel de responsabilizare a administrației publice. Administrația publică este considerată responsabilă dacă respectă concomitent următoarele principii⁵:
    

1. 
   Guvernul a efectuat un diagnostic, a revizuit, a reorganizat și a eficientizat instituțiile administrației publice. Astfel, cadrul de organizare a administrației publice este unul rațional, cu desemnarea clară a responsabilităților pentru fiecare dintre instituțiile publice relevante. Aceste responsabilități țin în special de planificarea, raportarea și justificarea acțiunilor sale către Parlament, Guvern, autoritățile administrative și publicului⁶.
   
2. 
   Cadrul de reglementare existent garantează accesul la informația despre performanța autorităților și instituțiilor publice, dar și despre cum acestea în activitatea lor servesc cetățenilor și mediului de afaceri. Nu mai puțin importante sunt mecanismele de monitorizare și implementare a legilor cu privire la transparență (transparența în procesul bugetar și transparența cadrului decizional), dar și existența instrumentelor de informare.
   
3. 
   Funcțiile administrative în statul de drept asigură dreptul persoanei la un tratament corect și eficient de către administrația care i-a încălcat aceste drepturi. Oricare ar fi acesta, o compensare sau corectare a faptului trebuie să fie garantată.
   
4. 
   Statul oferă suportul necondiționat organismelor de supraveghere, cum ar fi Curtea de Conturi, ombudsmanii și agențiile anti-corupție, în îndeplinirea mai eficientă a funcțiilor. Acest lucru presupune posibilitatea și capacitatea Parlamentului de a supraveghea activitatea Guvernului, începând de la etapa de elaborare a politicilor, dar și executarea angajamentelor bugetare pentru realizarea acestor politici, pentru monitorizarea legăturii dintre performanța Guvernului și obiectivelor declarate de către acesta. Realizarea măsurilor enunțate mai sus contribuie direct la crearea modelului național de performanță a administrației publice. Crearea mecanismelor de combatere a corupției mari și mici, dar și implementarea procedurilor administrative, vor amplifica impactul acestora. Gestiunea resurselor publice în mod transparent și eficient, va contribui la creșterea nivelului de încredere a cetățenilor, care la rândul lor vor putea lua decizii informate.
   

26. 
    Responsabilitatea și transparența sunt două elemente importante ale bunei guvernări. Transparența este o forță puternică, care, aplicată în mod consecvent, contribuie eficient la combaterea corupției, îmbunătățirea guvernanței și promovarea responsabilității. Este dificilă separarea responsabilității de transparență, întrucât ambele procese utilizează activități comune, dintre care cea mai importantă este raportarea publică. Conceptul de responsabilitate se referă la cadrul legal și de raportare, structura organizatorică, strategia, procedurile și acțiunile care asigură legalitatea mandatului instituției și cea mai bună funcționare în serviciul public. Noțiunea de transparență se referă la raportarea în timp util a informațiilor publice fiabile, clare și relevante cu privire la statutul, mandatul, strategia, activitățile, managementul financiar, operațiunile și performanțele instituționale.
    
27. 
    Deși premise favorabile responsabilizării administrative au apărut odată cu adoptarea în anul 2000 a Legii privind accesul la informație⁷ și apoi a Legii privind transparența în procesul decizional⁸, problema transparenței în sectorul public rămâne una majoră. Tradițional, autoritățile și-au concentrat eforturile pe asigurarea unui minim de transparență în procesul decizional. Asigurarea accesului la informație continuă să fie considerată de autorități activitate redundantă, iar lipsa mecanismelor de responsabilizare nu motivează sau nu constrâng managerii instituțiilor administrației publice să acorde atenție suficientă performanței acestora.⁹
    
28. 
    Semnarea Memorandumului de aderare la Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă și a Planului de acțiuni pentru o Guvernare Deschisă pentru anii 2012-2013, cu actualizarea anuală a acestuia, prin care Guvernul se angajează să promoveze transparența, combaterea corupției, creșterea integrității funcționarilor publici, utilizarea mai eficientă a resurselor și a noilor tehnologii pentru a îmbunătăți actul de guvernare și dialogul cu cetățenii, a dus la o serie de schimbări pozitive ce țin de deschiderea datelor primare ale instituțiilor publice (date.gov.md), crearea serviciilor electronice și a mecanismelor de interacțiune cu cetățenii (particip.gov.md). Prevederile Hotărârii Guvernului privind paginile oficiale ale autorităților administrației publice¹⁰, au reprezentat un pas în plus în asigurarea transparenței decizionale și monitorizării activității instituțiilor publice. Însă, nici această lege nu asigură acoperirea precondițiilor de responsabilitate administrativă decât fragmentar.
    
29. 
    Promovarea principiilor unei administrații responsabile și etice drept precursor al bunei guvernări a revenit tradițional partenerilor de dezvoltare a țării¹¹, care au devenit mai insistenți și vocali odată cu semnarea Acordului de Asociere RM-UE și care au oferit suportul financiar și tehnic pentru reformele la acest capitol.
    
30. 
    Angajamentele asumate odată cu semnarea Acordului de Asociere dintre țara noastră și Statele Uniunii Europene, în special prevederile Articolului 22 (reformarea administrației publice la nivel central și local), Articolele 47 - 51 (gestiunea finanțelor publice, control intern, sisteme bugetare și mecanisme anticorupție) setează cadrul general pentru modernizarea și perfecționarea funcțiilor executive, cu scopul de a oferi servicii de calitate pentru cetățenii Republicii Moldova, dar în special pentru a responsabiliza organizațiile administrației publice centrale.
    
31. 
    Instituția Avocatul Poporului este în curs de transformare majoră ca urmare a noii legi privind Avocatul Poporului. Centrul pentru Drepturile Omului, reprezentat de patru avocați parlamentari acționând independent, a fost înlocuit de către Oficiul Avocatului Poporului, constând dintr-un Ombudsman cu un mandat general și un Ombudsman special pentru protecția drepturilor copilului.
    
32. 
    În ceea ce privește politicile de responsabilizare la nivel local, angajamentul Guvernului în cadrul reformei de descentralizare a fost de a avansa etapizat, astfel ca transferul competențelor de la nivel central către alt nivel de administrare să fie efectuat în corelare cu activități de consolidare a capacităților administrative și instituționale ale autorităților publice locale.
    
33. 
    Activitățile realizate în perioada 2012-2015 în domeniul descentralizării și consolidarea autonomiei locale constituie doar circa 50% din toate acțiunile aprobate în Planul de Acțiuni pentru implementarea Strategiei Naționale de Descentralizare. Cele mai importante tergiversări se atestă în implementării acțiunilor care vizează consolidarea bazei de venituri locale proprii ale APL, fapt ce compromite întreaga reformă de descentralizare. Pentru deblocarea activităților și avansarea pe următoarele componente ale descentralizării sunt necesare intervenții prompte la capitolul descentralizarea patrimonială.
    

Problemele identificate

34. 
    În asigurarea unei administrații publice responsabile sunt identificate 3 tipuri de probleme ce țin de: i) relevanța structurii actuale a administrației publice, ii) transparența și accesul la informație, iii) puterea de supraveghere a instituțiilor.
    
35. 
    Cadrul actual al administrației publice nu este subiect al evaluării constante în baza unor criterii funcționale, de necesitate și de eficiență a utilizării banilor publici, decât recent și în mod izolat pentru unele instituții (existente) ale administrației publice centrale. Principala provocare la acest capitol o constituie faptul că propunerile de creare a noilor autorități sau instituții publice nu sunt întotdeauna însoțite de o analiză comprehensivă bazată pe dovezi și evidențe.
    
36. 
    Cadrul de reglementare actual referitor la organizarea administrației de stat este unul fragmentat și inconsistent. Deși există un cadru general de evaluare a performanțelor la nivel central, acesta nu este complet funcțional.¹²
    
37. 
    O serie de legi care reglementează anumite sectoare ale economiei naționale atribuie funcții administrative de bază întreprinderilor de stat, care nu sunt subiect al legilor care reglementează administrația de stat.
    
38. 
    Legislația cu privire la accesul la informație este una incompletă, care nu descrie foarte clar natura informației pe care ministerele și agențiile trebuie să o publice, iar responsabilitatea pentru implementarea acesteia nu a fost atribuită. Acest fapt a dus la nerespectarea prevederilor de bază ale legii de cel puțin 50% din instituțiile publice, care nu publică date despre executarea bugetelor, rapoartele de activitate, inițiativele de elaborare a politicilor. Astfel, cadrul legal actual justifică lipsa de inițiative pro-active la acest capitol, în special lipsa de interes a instituțiilor să publice informații despre activitatea sa.¹³
    
39. 
    Deși a fost supusă reformării majore în anii 2014-2015, instituția Avocatului Poporului încă nu este complet funcțională. În aprilie 2014, Parlamentul a adoptat Legea cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul), prin care Centrul pentru Drepturile Omului este reorganizat în Oficiul Avocatului Poporului și este redus numărul ombudsmanilor de la 4 – la 2. Cu toate acestea, extinderea mandatului nu a fost urmată de consolidarea financiară, iar parametrii și starea tehnică a clădirii în care este amplasată instituția nu permite angajarea colaboratorilor, crearea condițiilor de muncă adecvate și adaptarea rezonabilă a clădirii pentru persoanele cu nevoi speciale.¹⁴
    
40. 
    Interesul Parlamentului față de activitatea Curții de Conturi, principala instituție de audit din stat, este scăzut, pe parcursul ultimilor 5 ani fiind audiate doar 3 rapoarte în plenul Parlamentului și altele 3 în cadrul comisiilor parlamentare.
    
41. 
    Nu există un mecanism clar care ar stabili măsura și condițiile de despăgubire cauzate de erorile administrative. Prevederile existente¹⁵ se axează pe evaluarea performanțelor individuale și colective în cadrul autorităților publice, nu însă pe aspectele ce țin de responsabilitatea pentru prejudiciile cauzate de către autoritatea publică în exercitarea funcțiilor sale. Bunele practici¹⁶ recomandă instituirea mecanismelor administrative clare, care ar permite cetățeanului să ceară despăgubirea acestuia, în afara sistemului judiciar. În linii generale, Cancelaria de Sat este desemnată responsabilă pentru evaluarea și monitorizarea riscurilor, dimensiunii erorii administrative, a punctelor de control. Însă, o evaluare în acest sens nu a fost făcută în ultimii ani, iar prevederile legale existente nu sunt suficiente.
    
42. 
    Transferul de competențe de la nivel central la nivel local nu întotdeauna respectă condițiile alocării de resurse adecvate financiare, materiale și patrimoniale.
    
43. 
    Fragmentarea excesivă administrativ-teritorială în Republica Moldova creează dificultăți pentru funcționarea adecvată a autorităților locale. Prima consecință negativă este că marea majoritate a autorităților administrației locale nu furnizează servicii publice, având în principal un rol reprezentativ, și nu unul de a asigura servicii, inclusiv, comunale. Structura administrativ-teritorială existentă - care nu permite furnizarea unor servicii locale și comunale de baza către persoane și firme – duce la depopularea țării. O altă consecință este că baza fiscală și veniturile colectate pe teritoriul orașelor sau satelor sunt insuficiente pentru a susține aparatul administrativ care ar putea furniza serviciile publice. Toate autoritățile locale de un anumit nivel (primarii sau raion) primesc același număr și aceleași tipuri de responsabilități funcționale, administrative și de reglementare, indiferent de dimensiune, populație, capacitate fiscală sau administrativă, etc.
    
44. 
    Ineficiența autorităților locale de nivelul al doilea - consiliile raionale din Republica Moldova. Autoritățile raionale au scopuri funcționale care nu sunt importante pentru furnizarea serviciilor, scopul lor principal fiind de a aloca resurse și transferuri financiare de la stat către autoritățile de nivelul unu, intervenind în elaborarea și implementarea politicilor locale. Raioanele și-au asumat în practică un rol de nivel ierarhic superior în raport cu autoritățile locale de nivelul unu, chiar dacă acest rol nu este prevăzut în legislație. În ultimii ani raioanelor le-au fost încredințate responsabilități funcționale în administrarea unor servicii sociale importante: managementul rețelei școlare și coordonarea unor servicii de asistentă socială. În același timp, noul sistem al finanțelor locale ia puterea pe care raioanele o aveau în a aloca resurse financiare, deoarece stabilește cote fixe de partajare a impozitelor, formule clare de echilibrare bugetară, și permite alocarea directă a fondurilor de la stat către autoritățile locale.
    

Obiectivul_general'>Obiectivul general

Consolidarea responsabilității autorităților administrative, instituțiilor publice și întreprinderilor de stat pentru a îmbunătăți gestionarea acestora și asigurarea prestării celor mai bune servicii publice, conectat la procesul de integrare europeană, în conformitate cu principiile SIGMA/OECD.¹⁷

Obiective specifice și acțiuni prioritare

Obiectiv Specific 1 (OS1). Asigurarea unui cadru de organizare rațional al Guvernului, cu desemnarea clară a mandatului și a responsabilităților relevante pentru fiecare autoritate și instituțiile publică.

Etapa I (2016-2018)

1. 
   Efectuarea analizei funcționale a autorităților administrative centrale, care va include autoritățile, instituțiile publice (inclusiv unitățile de implementare a proiectelor) și întreprinderile din subordine, precum şi serviciilor publice desconcentrate;
   
2. 
   Atribuirea clară a responsabilităților şi competențelor autorităților și instituțiilor publice, evitând ambiguitatea, dublarea şi suprapunerea acestora;
   
3. 
   Delegarea funcțiilor improprii autorităților publice altor entități juridice;
   
4. 
   Introducerea mecanismului de evaluare a necesităților și a costurilor de administrare la nivel central, pentru reformarea instituțională a Guvernului.
   
5. 
   Stabilirea unui mecanism pentru evaluarea costurilor și necesităților la crearea noilor autorități și instituții publice.
   
6. 
   Stabilirea mecanismului de revizuire periodică și coerentă a eficienței și eficacității structurii administrative.
   

OS2. Crearea unui sistem de atribuire/transfer al competențelor între administrația publică centrală şi administrația publică locală de ambele niveluri, caracterizat prin funcționalitate, claritate, stabilitate, corelare cu resursele disponibile şi cu capacitățile administrative ale unităților administrativ-teritoriale

1. 
   Revizuirea sistemului actual instituțional/juridic de delegare a competențelor către APL.
   
2. 
   Elaborarea documentelor de politici sectoriale în domenii pasibile descentralizării;
   
3. 
   Consolidarea capacităților instituționale şi profesionale la nivelul APC și APL în ceea ce privește aplicarea principiilor şi criteriilor specifice unei descentralizări eficiente şi eficace, sensibile şi la dimensiunea de gen.
   

OS3. Consolidarea capacităților administrative prin reducerea fragmentării structurii administrativ-teritoriale

1. 
   Elaborarea foii de parcurs privind reforma administrativ-teritorială în Republica Moldova (inclusiv eliminarea structurilor raionale);
   
2. 
   Consultarea membrilor comunităților locale asupra opțiunilor de consolidare administrativă, propuse pentru implementare la următoarele alegeri locale (2019).
   
3. 
   Elaborarea și promovarea pachetului de acte legislative și normative pentru trecerea la noul sistem administrativ în Republica Moldova (2016-2017).
   

OS4. Asigurarea unui cadru de reglementare care garantează accesul la informația despre performanța autorităților, instituțiilor publice și întreprinderilor de stat, dar și despre cum acestea în activitatea sa servesc interesului cetățenilor și mediului de afaceri

Etapa I (2016-2018)

1. 
   Pregătirea amendamentelor la Legea privind accesul la informație, inclusiv determinarea unui responsabil de monitorizarea implementării acesteia, identificarea principalelor probleme și necesități, măsura prin care instituțiile pot fi pro-active în deschiderea informației și care ar putea responsabiliza instituțiile administrației publice în cazul nerespectării prevederilor legale.
   
2. 
   Includerea sancțiunilor managerilor instituțiilor care nu se conformează prevederilor legale de deschiderea a datelor și a informației.
   
3. 
   Stabilirea naturii informațiilor care urmează să fie publicată pe site-urile instituțiilor publice și asigurarea publicării acesteia în termenii stabiliți de lege.
   

Etapa II (2018-2020)

1. 
   Evaluarea în mod comprehensiv și relevant a performanței întreprinderilor de stat și includerea acestora în cadrul general de responsabilizare a sectorului public pentru funcțiile publice pe care acestea le îndeplinesc și pentru banii publici și resursele publice date în gestiune acestora.
   

OS5. Asigurarea dreptului cetățenilor la un tratament corect și eficient

Etapa II (2018-2020)

1. 
   Revizuirea regulamentului existent privind răspunderea publică pentru a asigura că principiile răspunderii și normele de procedură pentru cei care solicită despăgubiri sunt clare și în mod exhaustiv reglementate.
   
2. 
   Introducerea mecanismului de responsabilitate instituțională și un mecanism de monitorizare a cazurilor judiciare care rezultă în răspunderea publică.
   

Obiectiv	Indicator	Anul de referință	Valoarea de referință	Ținta, anul 2020
OS1	Numărul de instituții care raportează Prim-ministrului și Parlamentului
	Măsura în care structura generală a ministerelor și a altor organe centrale din subordinea Guvernului este rațională și coerentă
OS2	Nomenclator de delegare a competențelor către APL aprobat
	Documente de politici sectoriale în domenii pasibile descentralizării aprobate
	Instruiri ale personalului la nivelul APC și APL în ceea ce privește aplicarea principiilor şi criteriilor specifice unei descentralizări eficiente şi eficace, sensibile şi la dimensiunea de gen
OS3	Foaie de parcurs privind reforma administrativ-teritorială în Republica Moldova (inclusiv prin eliminarea structurilor raionale) elaborată
	Consultări organizate cu membrii comunităților locale asupra opțiunilor de consolidare administrativă
	Acte legislative și normative aprobate
OS4	Ponderea solicitărilor de informații publice respinse într-un anumit an de către autoritățile publice
	Ponderea solicitărilor de informații publice respinse într-un anumit an de către autoritatea de supraveghere
	Ponderea cererilor de informații publice prin instanțele de judecată
	Ponderea autorităților publice care respectă menținerea site-uri web, în conformitate cu cerințele de reglementare
	Ponderea autorităților publice care mențin un registru de documente și baze de date
	Măsura în care dreptul de a avea acces la informațiile de interes public este adoptată în legislație și aplicată în practică
OS5	Ponderea plângerilor care rezultă în plata compensației.
	Măsura în care autoritățile publice își asumă obligații și măsuri reparatorii și de garantare

2.