Türk idari yargi tariHÇESİ

II.Fransız İdari Yargı Sisteminin Doğuşu

Fransız sisteminden sadece, idarenin denetlenmesinde idari yargı sistemini kuran ülke olması nedeniyle söz etmiyoruz. Aynı zamanda, kapitalist üretim biçimine uygun siyasal yapıyı oluşturmak için devlet iktidarının yeniden kurulması ve kullanılmasının, Osmanlı modernleşmesi ve Cumhuriyet Devrimine benzerliği de Türkiye’de idari yargının tarihini anlamamız için yardımcı olabilir.

Fransız idari yargı sisteminin tarihi, esas olarak Fransız Conseil d’État’sının (Şûrayı Devleti’nin) tarihi ile ayrılmaz biçimde karışmıştır. Fransız idari yargı sisteminin tarihi, Fransız Devlet Şurası üzerinden anlatılmaktadır.

1790 Kurucu Meclisi’nin kabul ettiği kuvvetler ayrılığı ilkesinin ve ona yüklenen anlamın, idarenin yargıya tabi olmaması sonucunu doğurduğu kabul edilir. Devrim, Eski Rejim döneminde de geçerli olan “idarenin olağan mahkemeler tarafından değil de özel bir yargı düzeninde denetlenmesi gerektiği” görüşünü devralmıştır. Çünkü bu anlayışa göre, “idareyi yargılamak da idare etmek anlamına gelir (juger l’administration, c’est aussi et encore administrer)”. Bu özel yargı ihtiyacını karşılamak üzere 22 Frimaire Yıl VIII’de (13 Aralık 1799) Anayasanın 52. maddesi ile Conseil d’État kurulmuştur.

Yargının idareye karışmasını yasaklayan bir sistemin, Conseil d’État üzerinden nasıl idarenin yargısal denetimine evrildiği aşağıda ikinci başlık altında ele alınacaktır.

Conseil d’État’nın idarenin yargısal denetimi sisteminin yaratılması ve kurumsallaştırılmasında oynadığı tarihsel rol, Fransız idari yargı tarihi yazımına da damgasını vurmuştur. Bu sıkı bağlantının ve bunun sonucu olan Conseil d’État odaklı tarih yazımının nedenlerini bu çalışmada ele almayacağız. Buna karşılık, Fransız Devlet Şurası kadar başat olmasa da, temsili taşra meclislerinin Fransız idari yargı tarihindeki yerine ilişkin bilgi vermenin de yararlı olacağını düşünüyoruz.

“Fransa’da modern kurumlar, İngiltere’de olduğu gibi çeşitli feodal iktidar organlarının yercil evrimi sonucunda oluşmamıştır. Fransa, 1789 tarihinde kesin biçimde feodal geleneklerden kopmuştur. Devrim eskiye ait herşeyi, tanrı da dahil, ilga etmiştir. Ülke, tekbiçimli vilayetlere bölünmüş, yeni bir adli sistem kurulmuş, tüm ayrıcalıklar kaldırılmıştır.”³⁵ Vilayet meclisleri bu devrimci yeniliklerin ürünüdür. Buna karşılık Conseil d’État, devrimleri aşan bir sürekliliği temsil etmektedir .

A.Vilayet Meclisleri (conseils de prefecture)

Fransız idari yargı sisteminin doğuşu, Conseil d’État’nın tarihi üzerinden kurulur. Ancak, idari yargı tarihi çalışanların, Conseil d’État’ya kıyasla daha az değindikleri vilayet meclisleri (conseils de prefecture) de idari yargının evriminde önemli rol oynamışlardır. Vilayet meclisleri, Devrim Takvimi VIII. yılda yargı yetkisi kazanmışlarken Conseil d’État, bu yetkiye sahip olabilmek için 1872 yılını bekleyecektir.³⁶

Vilayet meclislerinin kuruluşunda, 1789 Anayasa Meclisi’nin, Eski Rejim’in yargı teşkilatına karşı duyduğu düşmanlığın etkisi gözden uzak tutulmamalıdır.³⁷ Bu çerçevede iki temel karar idari yargının evriminde etkili olmuştur. Kurucular, Eski Rejim’e ait tüm yargısal kurumları kaldırmışlardır. Vilayetlerdeki hükümet temsilcileri (les intendants), hesap divanları (les Chambres des Comptes), maliye büroları (les bureaux des finances), vergi mahkemeleri (les Cours des Aides) ve tuz ambarları (les Greniers à sel) 1789 ila 1791 arasında kaldırılmıştır. Bunun yanısıra, adli makamların idarenin işleyişine karışmasını yasaklayan bugün de yürürlükte olan meşhur yasa çıkarılmıştır (16-24 Ağustos 1790 tarihli Yasa’nın 13. maddesi: “Yargı fonksiyonu, idari fonksiyondan ayrıdır ve hep ayrı kalacaktır; yargıçlar, herhangi bir şekilde idarenin işleyişini bozamaz, aksi davranış suçtur.”) Bu tarihten sonraki on yıllık dönemde, idare ile uyuşmazlığı olanların başvurabileceği tek yol olarak eşmakama veya üstmakama idari başvuru yapmak kalmıştır (Lêger: 440). Vilayetlerde eski yapının kaldırılarak vali atanması ve meclisler kurulması da bu ortam içinde değerlendirilmelidir.

Yargının idareye karışmasını yasaklayan yasadan yaklaşık on yıl sonra, 18 Şubat 1800 (Devrim takvimiyle, 28 pluviôse yıl VIII) tarihli yasa ile, seçimle gelen kurul halinde çalışan (kolejyal) yönetimler olan bölge ve vilayet direktuvarları kaldırılmış ve yerine yönetimden sorumlu vali (le préfet) ile yargıdan sorumlu vilayet meclisi (le Conseil de préfecture) getirilmiştir. İdarenin tek bir kişiye, yargınının ise bir meclise verilmesi, “idare etmek tek bir kişinin, yargılamak ise birden fazla kişinin işidir” anlayışıyla açıklanmıştır (Lêger: 440).

Bu yasa ile, idari yargı sistemi kurulmuş oluyordu. Yasayla sınırlı biçimde belirlenmiş ve istisnai nitelikteki yetkilere sahip olan bu vilayet meclisleri, Conseil d’État yargısal (denetsel) bir işlev kazanmadan önce ortaya çıkan yargısal kuruluşlardır. Kararları, ne kendilerince geri alınabilir, ne bakanlar ne de vali tarafından düzeltilebilirdi. Kararları sadece, Conseil d’État’nın görüşüyle aydınlatılmış olan bakan-yargıca sunulabilirdi. Bu meclislerin yargısal niteliği, olumsuz görev uyuşmazlığına ilişkin 5 Mart 1814 tarihli bir kararla da kabul edilmiştir. Buna göre kararda, “... kararları, olağan mahkemelerin kararlarıyla aynı etkiye ve aynı infaz edilebilme özelliğine sahip olan vilayet meclislerinin gerçek manada yargı organları olduğu ...” belirtilmiştir. (Lêger: 441).

Osmanlı’da temsili taşra meclisleri ile merkezdeki meclis (Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye) hemen hemen eş zamanlı oluşturulmuştur (1838-40). Şûra-yı Devlet 1868’de kurulduğunda ise ülkede yaklaşık otuz senelik bir taşra meclisi pratiği mevcuttur. Temsili taşra meclislerinin, tam olarak vilayet meclisi adını alması kuruluşundan çok sonra gerçekleşmiştir. Bu meclisler, idarenin denetlenmesinde açıkça yargısal yetkileri bulunmasa bile, idare aleyhindeki şikayetleri inceleme ve memurları yargılama yetkileri ile idarenin yargısal denetimi için bir başlangıç oluşturmuşlardır.

Uygulamada vilayet meclislerinin (le Conseil de préfecture), vilayet idaresi tarafından kolaylıkla benimsendiğini söylemek mümkün değildir. Örneğin, Bas-Rhin Vilayet Meclisi’nin 28 brumaire yıl VIII’de aldığı karar valinin hoşuna gitmemiş ve vali, meclise bir yazı göndererek, kararın tebliğinin askıya alınmasını, bundan böyle hiçbir işin kendi onayı olmadan mecliste görüşülemeyeceğini ve alınan kararların onayı olmadan tebliğ edilemeyeceğini bildirmiştir. Valinin bu yazısıyla sinmeyen meclis, kararını derhal tebliğ etmiş ve içişleri bakanlığına beş üyenin imzasıyla uzun bir dilekçe göndermiştir. Bu dilekçe meclisin yargısal görevlerini kavrama ve korumadaki ısrarını göstermektedir: “Sayın Vali gerekli görürse bizimle birlikte müzakerelere katılabilir, ancak bizi kendi emirleri doğrultusunda karar vermeye zorlayamaz. Ortaya koyduğu gerekçelerin gücüyle kendi görüşlerini bize kabul ettirebilir, ama makamının gücüyle değil. Aksi takdirde, vilayet meclisleri işlevsiz olur” (Lêger: 441).

Bu meclislerin yargısal yetkileri açıkça yasa kaynaklıydı. Yani, içtihatla edinilmiş yetkiler değildi.

18 Şubat 1800 tarihli kuruluş yasasına göre, vilayet meclislerinin görevleri: doğrudan vergilerle ilgili uyuşmazlıkları, bayındırlık işlerinden kaynaklanan uyuşmazlıkları (sözleşmenin yorumlanması ve uygulanması konularında idare ile yüklenici arasında çıkan anlaşmazlıklar, yüklenicinin üçüncü kişilere verdiği zararlarla ilgili uyuşmazlıklar ve bayındırlık işi için taşınmazlara el konulmasından kaynaklanan uyuşmazlıklar) ve ulusal emlak ve anayollarla ilgili uyuşmazlıkları çözmekle görevliydi. Daha sonra çıkan yasalar da esasına dokunmadan, bu yetkileri genişletmiştir. Yıl XI’de taşımacılığa açık olmayan su yollarının temizlenmesi; Yıl XII’de, köy yollarının yapımı; 1807’de bataklıkların kurutulması yetkileri arasına katılmıştır. 1831’de belediye seçimleri konusunda yetkili kılınmıştır. 1884 yılında, küçük belediyeler için mali yargı yetkisi kazanmıştır. Ancak etken kullanılmayan bu yetki 1935 yılında geri alınmıştır (Lêger:441).

Vilayet meclislerinin, idarenin denetlenmesinde yargısal yetkiler kazanması yavaş, fakat sürekli bir evrim içinde gerçekleşmiştir. Bunda özellikle, Conseil d’État’nın, vilayet meclislerinin yetkileri arasında bulunan, “bayındırlık işi” ve “bayındırlık işinden kaynaklanan zarar” kavramlarını geniş yorumlaması da etkili olmuştur. Ancak bu yetki genişlemesi esas olarak tam yargı davaları (yani tazmin yetkisi) için geçerli olmuş, vilayet meclisleri, kamu gücüne dayanan işlemlerinin denetiminden uzak tutulmaya çalışılmıştır (Lêger: 442).

5 Mayıs 1934 tarihli kanun hükmünde kararname ile verilen yetkiler, vilayet meclislerinin yaşayacağı dönüşümün habercisidir. Belediyelere, vilayetlere ve yerel kamu kurumlarına ilişkin uyuşmazlıkların çözümü Conseil d’État’dan, vilayet idare meclislerine aktarılmıştır. Ayrıca, bu birimlerin işlemlerinin denetlenmesinin kendisine bırakılmasıyla vilayet meclisi, yetki aşımı (iptal) davalarını görme yetkisine sahip olmuştur.

Vilayet meclislerinin iş yüküne ilişkin sayısal veriler de bulunmaktadır. 1926 yılına kadar kayıtların incelenmesi, yılda ortalama 350 000 ila 400 000 işin vilayet meclislerince ele alındığını göstermektedir. Fakat bu işlerin yaklaşık % 95’i, vergi ve benzeri mali yükümlülüklere ilişkin olduğu ve bunların da gerçek bir yargılamayı gerektirmediği, vergi direktörünün önerisinin meclisçe resmen onaylanmasından ibaret olduğu; gerçek bir yargılamayı gerektiren işlerin yıllık 10 000 dolayında olduğu sonucuna varılabileceği belirtilmektedir (Lêger: 442).

Vilayet meclislerinin yargılama yetkisi sıkı biçimde idareye bağımlıydı. Meclisler, vilayetin büyüklüğüne göre üç ila beş üyeden oluşuyordu ve vali, hukuken meclisin başkanıydı. Eşitlik durumunda valinin oyu belirleyiciydi ve bu sayede üç üyeli bir mecliste valinin tek bir üyenin desteğini kazanması belirleyici olabilmesi için yeterliydi. Vali, zaman içinde, meclislere daha nadiren başkanlık eder oldu ve yerine bir üyeyi başkan olarak atadı. Ayrıca, meclislerin bir kalemi yoktu. Bu nedenle, meclisin şikayet dilekçeleri valilik kalemine veriliyor ve konunun araştırılması bu kalemce yapılıyordu. Meclis, ancak valilik kaleminden geçerek kendisine gelebilen başvuruları inceleyebiliyordu. Vilayet meclislerinin çalışma mekanları da valilik konaklarında yer alıyordu ve genel olarak sınırlı olanaklara sahipti. Bunların da ötesinde meclis üyelerinin statüleri, idareye bağımlılık olgusunu daha da ağırlaştırıyordu. Göreve getirilmeleri ve görevden uzaklaştırılmaları tamamen takdiri idi. Vali, bakanlığa her yıl, üyelerin siyasi görüşleri, malvarlıkları ve davranışları hakkında rapor verirdi. Meclis üyeleri, valilerin onda biri kadar maaş alıyorlardı (Lêger: 443).

II. Cumhuriyet (1848) döneminde, vilayet meclisleri yerine idare mahkemeleri ve bir yüksek idare mahkemesi kurulması önerilmiş; öneri, 23 Ağustos 1848’de reddedilmiştir. İkinci İmparatorluğun (1852) liberal döneminde, 30 Aralık 1862 kararname ve bunun yasallığı tartışmalı hale gelince de 21 Haziran 1865 tarihli yasa ile vilayet meclislerinde reform gerçekleştirilmiştir (Lêger: 444). Meclislerde valinin başkanlığı yerine başkan yardımcılığı mevkii oluşturulmuş; kalem teşkilatı kurulmuş; oturumların açıklığı kabul edilmiş; üyeler için hukuk diploması veya on yıllık idari veya adli görev koşulu getirilmiş ve üyelik ile diğer kamu görevlerinin bağdaşmazlığı kuralı benimsenmiştir. Ayrıca, 22 Temmuz 1889 tarihinde, yargılama usulüne ilişkin yasa çıkarılmıştır. Charles Méjanou tarafından “XIX. yüzyıl usûl yasalarının en güzel anıtlarından” biri olarak nitelenen bu yasa, günümüzdeki idare mahkemeleri yasasının temelini oluşturmaktadır (Lêger: 445).³⁸

Vilayet meclislerine yönelik üçüncü reform, 10 Eylül 1926 tarihli kanun hükmünde kararname ile gerçekleştirilmiştir. Sayıları 86’dan 22’ye indirilmiş, isimleri de vilayetlerarası meclis olarak değiştirilmiştir. Tasarrufa yönelik bu değişiklikten öte, yargılama işlevine yönelik yenilikler de getirilmiştir. Vali ve genel sekreter artık yargılama faaliyetinde bulunmayacaktır. Meclis üyeleri arasından bir başkan, bir de hükümet komiseri seçilecektir. Ayrıca, meclislerin idari görevleri azaltılmıştır. Özellikle, vergi uyuşmazlıkları için öncelikle idareye başvuru zorunluluğu getirilmesi, meclisin önüne gelen işlerin sayısını üçyüzbinlerden onbinlere düşürmüştür. Bu sayede yargılama işlevi gelişme olanağı bulmuştur. Artık vergi işlerinde idarenin açıkça verdiği bir kararı yargılayacak, bu yargılamada idare, taraf mevkiinde bulunacaktır. Böylelikle, 1953 yılında gerçekleşecek büyük reformun temelleri atılmıştır. Ayrıca, iki önemli gelişme olarak, Conseil d’État içinde idari yargı teftiş kurulu oluşturulmuş ve ayrıca vilayet meclisi üyelerinin, kendilerinin yapacakları özel sınavlarla değil, Ulusal İdare Okulu öğrencilerinden seçilmesi ilkesi getirilmiştir (Lêger: 445-6).

İdarenin denetlemesinde vilayet meclislerinin tarih içinde üstlendikleri rol, genellikle yetersiz bulunmakta ve bu kurumların idarenin gölgesinde ve silik kaldığı kabul edilmektedir. Bu eleştiri kurumun tarihi boyunca sürmüş, ancak kaldırılmalarına yönelik tasarılar hayata geçirilmemiş, eleştirilere dayanan vilayet meclislerinin evrimi yavaş ama kesintisiz biçimde sürmüştür.

Fransa’da Conseil d’État, yargısal denetimin temel hukuksal araçlarını geliştiren kurum olarak idari yargının tek tarihsel şahsiyeti olarak değerlendirilebilir, ancak vilayet meclislerinin varlığı, yani taşrada idarenin denetiminin adli mahkemelere devredilmemiş olması merkezdeki Conseil d’État’nın yargısal varlığını da mümkün kılmıştır.