Türk idari yargi tariHÇESİ

I.İdarenin Yargısal Denetiminde Modern Algı

İdari yargı tarihi araştırmasında, günümüzde idari yargı kavramının bilinmesi ya yüklenen anlam bir ölçüdür. İdarenin yargısal denetiminin tarihsel evrimini araştıran, modern yargısal denetim kavramının bilgisine sahip olmalıdır.

Her türlü hukuki ilişki uyuşmazlık doğurabilir. Yöneten - yönetilen ilişkisinin de uyuşmazlıklar doğurması olağandır. Bu uyuşmazlıkların çözülmesi için, çeşitli tarihsel dönemlerde ve çeşitli ülkelerde farklı mekanizmalar kurulmuştur. Zira, “anormal bir vâkıa sayılan ihtilaflı vaziyetlerin, muvakkat olması ve mümkün mertebe çabuk izale edilmesi, kaldırılması iyi bir idarenin menfaati icabı”dır.¹³

Yöneten – yönetilen ilişkisinden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümü için iki temel mekanizma soyutlanabilir.¹⁴ Birincisi, uyuşmazlığın yine yönetilen tarafından giderildiği idari denetim yoludur. Bu yolda, uyuşmazlığı doğuran sorunu, bizzat soruna yola açan idareci veya üst makam giderir. Bu bir yargılama değildir. Tarihsel kökeninde, inayettir (ihsandır). Yöneten – yönetilen ilişkisinden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümü için ortaya çıkan ikinci mekanizma ise yargı yoludur. Yöneten – yönetilen ilişkisinin dışında yer alan, devletin üçüncü işlevini oluşturan yargının hükmü ile uyuşmazlık çözülür. Yargı yolu mekanizmasında, yargı yolunun kazanabileceği özgüllükler, günümüzdeki temel yargısal denetim sistemlerini oluşturmaktadır.

Yargı yolunun temel özellikleri olarak şunlar sayılmaktadır:¹⁵ Yargı mercileri (mahkemeler) sözkonusudur. Mahkemeler bağımsız ve tarafsızdır. Yargısal yöntem kullanılır. Yargı yoluna başvurmak belli koşullara, belli biçim ve yönteme tabidir. Mahkemeler sorunu, duruma uygunluklarına göre değil de hukuki düşünceleri temel alarak çözerler.

Yöneten – yönetilen ilişkisinden kaynaklanan, bu ilişki nedeniyle özgüllük taşıyan uyuşmazlıklar iki noktada ortaya çıkar. İlk olarak, yönetenin yaptığı hukuki işlem veya eylemler, yönetilenin malvarlığında veya şahıs varlığında bir zarar doğurmuş olabilir. İkinci olarak, yönetilen, yönetenin işlemlerinin yani hukuki sonuç doğuran irade açıklamalarının, hukuk düzenine aykırı olduğunu iddia edebilir. Yöneten – yönetilen ilişkisinden kaynaklanan ve bu ilişki nedeniyle özgüllük taşıyan uyuşmazlıklar srarların giderimi ve hukuka aykırı işlemlerin ortadan kaldırılması şeklinde soyutlanabilir.

Yöneten – yönetilen ilişkisinden kaynaklan uyuşmazlıkların (hukuka aykırılıkların), ortak mahkemelerde görüldüğü sistemin yanında bunların genel mahkemelerin dışında ayrı bir yargı düzeni oluşturan idari yargı düzeninde görüldüğü sistem mevcuttur. İdari yargı sisteminde de iki temel idari yargı tipinden söz edilebilir:¹⁶ Temel yargısal görevinin yanısıra, idari görevleri bulunan ve üyeleri mutlaka yargıç olması gerekmeyen danıştay tipi ve idari görevlerinden arındırılarak tam bir mahkeme gibi örgütlenen mahkeme tipi idari yargı. Ayrıca, adliye mahkemelerinde idare aleyhinde iptal davası açılabilmesini öngören yapılar bulunmaktadır.

İdari yargı, idarenin yargısal denetimindeki sistemlerden biridir. İdareyi, idari nitelikte tasarrufları, idare hukukunu, ortak mahkemeler dışındaki mahkemeleri gerektirir.

Günümüz idari yargı sisteminin özelliklerini içerdiğini düşündüğümüz bir idari dava tanımı aktaralım: “İdari davalar devletin idari fonksiyonlarının ifası sırasındaki tasarruflarından ve girişimlerinden dolayı, menfaatleri ve hakları ihlal edilenlerin, idare ile aralarında çıkan uyuşmazlığı, çözülmesi ve kendilerine hukuki himaye sağlanması için idare mahkemesi önüne getirmeleridir.”¹⁷

Uyuşmazlık, usûl hukukçularının temel kavramıdır. İdarenin yargısal denetimini, uyuşmazlık üzerinden kuran bir yaklaşım olduğu gibi, bunu idarenin uymak zorunda olduğu hukuk kurallarına aykırı davranışının yaptırımı olarak kabul eden bir yaklaşım da bulunmaktadır.¹⁸ Çekişme kavramına yer vermeden “mahkeme”yi esas alarak tanımlama yapan Fransız yazarlara göre, “idarenin yargısal denetimi, idarenin faaliyetlerinin hukuka uygun olup olmadığının, açılan davalar üzerine incelenmesidir.”¹⁹ “Yargısal denetimde yurttaşlar, idareyi, hukuka bağlı kalmaya veya bireysel haklarını tanımaya zorlamak için mahkeme önünde takip etmek hakkına sahiptir. Bu denetim, idarenin uyması gereken ve yargıcın idarenin işlemlerini onlara göre sınayacağı hukuk kurallarının varlığını varsayar.” Yani bir uyuşmazlığın giderilmesinden ziyade, idarenin hukuka aykırı faaliyetlerinin hukuk düzeninde ve bireylerin hakları üzerinde yarattığı olumsuz etkininin giderilmesi sözkonusudur. Türk hukukunda bu ikinci yaklaşım belirleyici olmuştur. Özellikle öğretide “iptal davasının objektif niteliği” genel kabul gören bir saptamadır.²⁰ Bununla birlikte, idari yargı kararlarında, idare ile bireyler arasındaki ilişkinin, bir çekişme ve uyuşmazlık olarak algılandığını söyleyebiliriz.

Güç olan, idareyi bir uyuşmazlığın tarafı olarak hukuken kurabilmektir. Sorun idarenin yargısal yolla denetlenmesinde “karşı tarafı” kuramama sorunundan kaynaklanır. Hatta, idari yargının tarihsel olarak idarenin içinden çıktığı da düşünülürse, bu tarihsel zorluklar da taşımaktadır.

“Hukukun bir dalı olarak idari yargılama hukuku idari uyuşmazlıkların yargısal yolla çözümünü düzenleyen hukuk kuralları toplamı olarak tanımlanabilir.”²¹ Bu tanımın kilit kavramı “idari uyuşmazlık” ve “yargısal yöntem”dir.²²

Klasik yaklaşıma göre, “yargıcın önüne gelen uyuşmazlık, karşılıklı hak iddiaları konusunda uzlaşamayan ve yargıçtan sorunu çözmesini isteyen iki tarafın karşıtlığından doğar. Yani uyuşmazlık, hukuk özneleri arasındaki çatışma olarak tanımlanabilir.”²³ Dava ise, “bir kimsenin Devlet makamları vasıtasile diğer birine hakkını tanıtabilmesi, onu hukuk kaidesine riayete zorlayabilmesidir.”²⁴ Uyuşmazlıkla doğrudan bağlantı kuran tanıma göre ise dava, “bir kimsenin haklı olsun haksız olsun, bir ihtilaf ve nizaa son vermesini mahkemeden isteyebilmek iktidar ve salâhiyetidir.”²⁵

Duguit, iptal davalarında, böylesi bir çatışmanın, uyuşmazlık sözkonusu olmadığı için yeterli bir ölçüt olmadığı itirazında bulunmuştur.²⁶ Bonnard ise, bir idari işleme karşı yargıya başvurulmuş olmasının zaten minimum bir itirazı/çatışmayı içerdiğini savunmuştur. Buna göre, bir işleme karşı yargıya başvurulması, işlem sahibinin yapmak istediklerine karşı bir itiraz anlamına gelmektedir. Bonnard’a göre uyuşmazlık, dava ve yargıyı birlikte düşünmektedir. “her ne vakit bir davalı vaziyet, bir dava mevcut olursa, kazaî vazifeye sebep vardır denilir ve her ne vakit bir hukuk meselesi hakkında niza çıkmış bulunursa, tabirin teknik manası ile dava tekevvün etmiş demektir.”²⁷ Uyuşmazlık, “hukukun teşkili veya icrası fiiline müteallik” bir uyuşmazlık yargılamanın temel unsurudur. Bunun dışında, ilginin bu uyuşmazlığın çözülmesi için başvurusu ve yargılama işlemi (hüküm) yargılamanın diğer unsurlarıdır.²⁸

İdari yargıda uyuşmazlığı bulabilmek için Bonnard, uyuşmazlığın iki görünümü olduğunu savunmuştur: “Kazaî niza iki şekilde, daha doğrusu birbiri ardınca iki derecede vukua gelir. Birincisi, ortaya konulan iddiaya itirazdır veya mukavemettir; ikincisi, muarızın nizada taraf sıfatı ile hâkim huzuruna çıkıp vaki olan itirazdır. Fakat, niza, birinci kademede durabilir. ... Ortaya konulan iddiaya sadece mukavemet ve itiraz ... nizaı vücuda getirmek için kifayet eder.”²⁹ İdarenin yargısal denetiminde böyle bir durum sözkonusu olmaktadır. Bonnard’a göre, idari işlemlere karşı açılan davalarda bir çatışma bulunduğunun kabulü ve idarenin çatışan hukuk öznelerinden biri olarak kabul edilmesi, yargılama sürecine müdahale etme gücü olan idareyi bu sürecin dışında tutmayı sağlayacaktır.

Taraf yargılama işinin dışında olmalıdır. Yani yargılama çatışmaya/uyuşmazlığa yabancı olan bir makam/kişi tarafından yapılmalıdır. İdari yargının tarihsel kökeninde bu özellik çok zayıf olarak bulunmaktadır. Bu özelliği yaratan yenilikler tarihsel gelişimde gerçek evrim başlangıcı olarak değerlendirilmelidir. İdarenin, hükümdarın varoluşu dışında bir varlık kazanabilmesi tarihsel olarak geç ortaya çıkan bir özelliktir. Ayrıca, yargılayan makamın üçüncü kişiye dönüşmesi de geç gerçekleşmiştir.

İdarenin yargısal denetimi, devlet faaliyetinin hukukla kavranmasının bir ürünü ve temel aracıdır. Örgütlü gücü, iktidarı kullanan bir yapıyı, bir parçası da kendi iradesinden kaynaklanan hukukla kavramaya çalışmak uğraşında, hukuka aykırılık kavramı ve yargısal denetim çok önemlidir. İdarenin, (idari veya adli) yargıcın denetimine tabi tutulması keyfi idarenin panzehiri olarak kabul edilebilir: “Ferdi hakların teminatı bahsinde en büyük terakki devletin hukuku ve hürriyetleri hatta müsavatı ihlâl etmesi halinde kendi iradesile fertler arasında tahaddüs edecek ihtilafları halledecek ve ledeliktiza kendisini zararı telafiye mahkum edecek bir hâkimi kabul etmesidir."³⁰

Hukuk devleti kavramının, hukuksal işlevinin bulunabilmesi, yani hukuk edebiyatının ötesinde bir anlamının olabilmesi için teknik mekanizmalara sahip olması gerekir. İdarenin yargısal denetimi, devletin koymuş olduğu kurallara ve kurmuş olduğu hukuk düzenine uygun davranmasını sağlayacak yani hukuk devletini gerçekleştirecek temel mekanizmalardan biridir.

Hukuk devleti ile idarenin yargısal denetimi arasındaki bağlantı hukukçular tarafından mutlaka vurgulanmaktadır. Kalıplaşmış saptamalar aktaralım: “Demokratik bir toplumda, idarenin kendini hukuk kaidelerine bağlı sayması, bu kaidenin dışına çıktığı zaman kendini bir müeyyide karşısında bulması, hukuk devleti fikrinin zaruri bir unsuru ve aynı zamanda tabii bir sonucudur.”³¹ Anayasa hukukçuları için, yasaların anayasaya uygunluğunun denetlenmesi ve idarenin yargısal denetimi hukuk devletinin gerçekleşmesi için iki temel mekanizmadır: “Hukuk devletinin gerçekleşmesi bakımından yasaların anayasaya uygunluğunun sağlanması tek başına yeterli sayılamaz. Yasaları uygulayacak olan yönetimin hukuka bağlı kalmasının sağlanması, hukuk devleti denince akla gelmesi gereken belki de ilk nokta olmaktadır. ... Yürütme organının işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına bağlılığının sağlanabilmesi ise, her şeyden önce iyi işleyen bir yargı denetiminin varlığına bağlıdır.”³² İdare hukukçuları da, kendi alanlarına ait bir konu olmasının getirdiği gururun etkisiyle olsa gerek övücü ifadelerle, yargısal denetimi hukuk devletinin gereklerinden biri olarak kabul etmektedirler. Hukuk devleti ve idarenin yargısal denetimi bağlantısına ilişkin saptamalar neredeyse anonimleşmiş niteliktedir: “Hukuk devleti ilkesinin bir başka gereği, İdarenin faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygunluğunun yargı denetimine tabi tutulmasıdır. Yargı denetimi sayesinde İdarenin hukuka bağlılığı etkili biçimde sağlanmış ve idare edilenler İdarenin kanunsuz ve keyfi davranışlarına karşı korunmuş olurlar.... İdare üzerinde yapılan denetimlerin en etkili olanı ve idare edilenlere en fazla güvence sağlayanı, bağımsız ve tarafsız yargı organlarınca yapılan yargı denetimidir.”³³

İdari yargı sistemi, idarenin yargısal denetiminde kullanılan yaygın sistemdir.

İdari yargı denilence, özgül bir yargılama sistemi olarak idari yargının ilk geliştiği³⁴ ve idari yargının model olarak kurgulanabileceği ülke olan Fransa’yı ele alacağız. Daha doğrusu, idari yargının Fransa’daki tarihsel evrimini kısaca aktaracağız.