Türk idari yargi tariHÇESİ

B.Şûra-yı Devlet’in Kurulması

Şûra-yı Devlet, yaklaşık bir yıllık çalışmanın sonucunda kurulmuştur. Davidson, 15 Mayıs 1867’de, Şûra-yı Devlet’in kurulacağının elçiliklere duyurulduğunu, Shaw da, 7 Eylül 1867 tarihinde, bu konuda Meclis-i Ahkâm-ı Adliye’de bir rapor hazırlandığını belirtmektedir.

Davidson’un belirttiğine göre, Şûra-yı Devlet’in kuruluşu, yaklaşık bir yıl önceden, Fuat Paşa tarafından 15 Mayıs 1867 tarihinde elçiliklere duyurulmuştur. Sultan Abdülaziz’in Avrupa gezisi öncesinde, Âli ve Fuad Paşalar tarafından, onun yönetimi ve İmparatorluğun durumu hakkında olumlu bir hava yaratmak için çaba harcanmıştır. Bu çerçevede, Fuad Paşa, 15 Mayıs 1867 tarihinde, batılı elçiliklere, 1856’dan beri yapılan yenilikleri anlatan ve düzeltilmesi gerekli aksaklıkları, eksiklikleri içtenlikle kabul eden bir memorandum vermiştir. Bu memorandumda yapılacak yeni reformlar arasında, Fransız modelinde bir Şûra-yı Devlet kurulması da öngörülmüştür.³⁴⁶

Şûra-yı Devlet kurulmasına ilişkin öneri ilk kez, Meclis-i Ahkâm-ı Adliye’nin özel bir heyetinin 7 Eylül 1867 tarihli raporunda yapılmıştır.³⁴⁷ Bu öneride, kurulacak şuranın temsili niteliğe sahip olması konusunda bir belirti bulunmamakla birlikte, öngörülen işlevler, daha sonra benimseneceklerle hemen hemen aynıdır. Heyetin hazırladığı rapor 1867-1868 sonbahar-kış döneminde hükümette tartışılmış, Şubat-Mart 1868 tartışmalarına Sultan Abdulaziz ve Âli Paşa bizzat başkanlık etmişlerdir.³⁴⁸ Birçok yerli ve yabancı görevlinin görüşlerine başvurulmuştur. Bunlar arasında, hem ulema ve hem de mülkiye sınıfının önemli temsilcilerinden biri olan Ahmed Cevdet Paşa; Tanzimat’ın önemli reformcularından Ahmed Mithat Paşa ve Âli Paşa’nın yakın arkadaşı olan Fransız konsolosu Nicholas-Prosper Bourrée de bulunmaktadır.³⁴⁹ Yabancıların görüşlerine de başvurulmuş olması, Şûra-yı Devlet’in tamamen dış kaynaklı bir kurum olarak değerlendirilmesine neden olmuştur.

Şûra-yı Devlet’in kuruluş fermanının tarihi tartışmalı da olsa kesin olan Nizamnameyi Esasisinin 8 Zilhicce 1284 tarihinde çıkmış olduğudur.³⁵⁰ Şûra-yı Devlet ilk toplantısını, Padişahın da huzuruyla 10 Mayıs 1868 tarihinde Babıali’de gerçekleştirmiştir. Sadrazam tarafından Sultan’ın açılış nutku okunmuş; üyeler teker teker Sultan’a sunulmuş ve yemin etmişlerdir.³⁵¹ Şûra-yı Devlet’in ilk çalışma toplantısı ise 29 Mayıs’ta gerçekleştirilmiştir. ³⁵² Şûra-yı Devlet’in ilk başkanı, kurucu başkanı olarak da adlandırabileceğimiz, Mithat Paşa’dır.³⁵³

Şûra-yı Devlet’in kuruluş tarihindeki belirsizlik kurucu belgelerinden birinin kayıp olmasından kaynaklanmaktadır. Şûra-yı Devlet’in kuruluşuna ilişin, 11 Zilkade 1284 (5 Mart 1868) ile 8 Zilhicce 1284 (1 Nisan 1868) tarihleri verilmektedir. Ayrıca, Danıştay kuruluş yıldönümü için 10 Mayıs 1868 tarihini esas almaktadır. Bu üç tarihten sonuncusu, Şûra-yı Devlet’in kuruluş tarihi değil, üyelerin tamamlanıp, çalışma yeri tahsis ve tefriş edildikten sonra Padişah huzuruyla yapılan resmi açılış tarihidir. Diğer iki tarihe gelince, 5 Mart tarihli belgenin aslı kayıptır ve sadece özeti bulunmaktadır. 1 Nisan tarihli belgenin aslı yine bulunmamakta, arşiv kataloğunda ise “Bu irade-i seniyeyenin evrakı 19. Rebi’ul-âhir 1295 tarihinde Şûra-yı Devletçe alınarak henüz iade edilmemiştir” kaydı yer almaktadır.

Bu bilgileri aktaran Mutaf, kuruluş tarihine ilişkin belirsizliği şu şekilde gidermektedir: “Şûra-yı Devlet, mahiyeti tam olarak bilinmeyen 5 Mart 1868/11 Zilkade 1284 tarih ve 39859 no’lu Dahiliye iradesiyle kurulmuş ve görevleri ana hatlarıyla belirlenerek reisi tayin edimiştir. Sözkonusu iradeyle aynı zamanda Meclis-i Vâlâ da lağvedilmiş olduğundan Şûra-yı Devlet buranın üyelerinin bir kısmı ile çalışmaya başlamıştır.”³⁵⁴ Kuruluşundan hemen sonra, 22 Mart 1868 / 26 Zilkade 1284 tarihinde de ilk kararını almıştır.³⁵⁵ 2 Nisan 1868 / 8 Zilhicce 1284 tarihinde meclisin işleyiş esaslarını belirleyen Nizamnâme onaylanarak yürürlüğe girmiştir. Bu sırada dışarıdan atanan üye atamaları da devam etmiş ve özel bir çalışma yeri de tahsis edilip tefriş edildikten sonra 10 Mayıs 1868’de padişahın da katıldığı bir törenle resmi açılış yapılmıştır.”

Yukarıda yer verdiğimiz kaynakta 11 Zilkade 1284 tarihli belgenin mahiyetinin tam olarak bilinmediği söylenmekle birlikte, Göreli, aynı tarih için “Mabeyn Başkâtipliği’nden Babıâli’ye yazılmış olan tezkere”den söz etmekte ve bu belgeyi “tezkerenin sureti aynen aşağıya nakledilmiştir” diyerek aktarmaktadır. Göreli bu belgeyi “Şûrayı Devletin teşkiline başlangıç olmak üzere ...yazılmış olan tezkere” olarak nitelemiştir.^356 “Beyandan müstağni olduğu veçhile devlet ve memleketçe ve hukuk ve emniyeti şahsiyece en ziyade lüzumu olan islâhatın biri dahi mesalihi hukukiyenin, umuru mülkiye ve hükümet-i icraiyeden tefriki hususu olup ...” diye başlayan bu belge, Danıştay tarafından yayımlanan Yüzyıl Boyunca Danıştay kitabında da kurucu belge olarak kabul edilmektedir (s.53). Ayrıca, Danıştay binasına yolu düşenler, Başkanlık katına çıkan merdivenlere bakan duvarda bu tezkereyi görürler.

15 Mayıs 1867 : Fuat Paşa tarafından elçiliklere Şûra-yı Devlet kurulacağı duyuruluyor. 7 Eylül 1867 : Meclis-i Ahkâm-ı Adliye’deki özel bir heyetinin raporunda Şûra-yı Devlet kurulması önerisi yapılıyor. 5 Mart 1868 (11 Zilkade 1284) : Şûra-yı Devlet ve Divân-ı Ahkâm-ı Adlîye’nin kuruluşunu kesinleştiren irade çıkarılıyor. Görevleri ana hatlarıyla belirlenerek reisi tayin ediliyor. 20 Mart 1868 (20 Zilkade 1284): Kuruluştan 15 gün sonra Şûrayı Devlet ilk kararını alıyor. 28 Mart 1868’de Abdülaziz’in başkanlığında gerçekleştirilen bir toplantıda son belirlemeler yapılıyor. 2 Nisan 1868 (8 Zilhicce 1284): Şûra-yı Devlet Nizamnâmesi onaylanarak yürürlüğe giriyor. 10 Mayıs 1868 : Üyeler tamamlanıp, çalışma yeri tahsis ve tefriş edildikten sonra Padişah huzuruyla yapılan resmi açılışı yapılıyor.

Kuruluş tarihine ilişkin ortaya çıkan bu belirsizlik, konumuz bakımından, alanda ne kadar az inceleme yapıldığını göstermek dışında bir önem arz etmemektedir. Kuruluş süreci, o güne kadar merkezde oluşturulan yapıda bir kesinti yaratılarak yaşanmamıştır. Divan-ı Ahkâm-ı Adliye’nin, bölünerek iki ayrı kurum yaratılması, yargı ile danışma, denetleme ve yasama sürecine katılma işlevlerinin ayrılması, sözkonusu işlevlerde bir kesinti yaratılmadan gerçekleştirilmiştir. Öneri, Divan-ı Ahkâm-ı Adliye’de görüşülerek hazırlanmış, Şûra-yı Devlet, kuruluş belgesi çıktıktan hemen sonra çalışmalarına başlamış, onbeş gün sonra ilk kararını almış, Nizamnamesi ve Dahili Nizamnamesini kendisi hazırlamış, resmi açılış ise yaklaşık iki ay sonra gerçekleşmiştir.

Şûra-yı Devlet ve Divan-ı Ahkâm-ı Adliye adlı iki ayrı kurumun oluşturulmasıyla, adli işler ile devletin diğer işlevleri (yasama ve yürütme, idare aleyhindeki şikayetlerin dinlenilmesi) birbirinden ayrılmıştır.

Osmanlı’da idarenin denetlenmesine ilişkin işlev, adli işlev içinden türememiştir. Şûra-yı Devlet, idarenin yargısal denetimine ilişkin açık bir yetkisi bulunmasa da taşra meclislerinin idare aleyhindeki şikayetler hakkında verdiği kararlarının temyiz mercii ve bizzat şikayet kabul eden bir mercii olarak, idarenin yargısal denetimi evriminde önemli bir gelişme yaratmıştır. Devlet, idare aleyhindeki şikayetleri değerlendirme işini, sistemli ve kurumsal bir yapıyla gerçekleştirmeye karar vermektedir.

Yeni oluşturulan yapıda, Divan-ı Ahkâm-ı Adliye, laik yasaların uygulandığı uyuşmazlıklarla görevli ve yeni kurulan nizamiye mahkemelerinin kararları için temyiz merciidir. Yasa ve nizamname tasarılarını hazırlamak, kamu yönetimine ilişkin konuları araştırmak, yürütme ile yargı arasındaki uyuşmazlıkları çözmek, yürürlükteki yasaların uygulanabilmesi için bakanlara tavsiyelerde bulunmak ve devlet görevlilerini görevleriyle ilgili suçlardan yargılamak, şahıslar ile hükümet arasındaki uyuşmazlıklar hakkında karar vermek Şûra-yı Devlet’in görevleridir.

Yasama Organı ...

Nizamnâmesi’nin 2. maddesinde Şûra-yı Devlet’e ilk görev olarak “kaffei kavanin ve nizamatın tetkik ve lahiyalarının tanzimi” görevi verilmiştir. Tüm kanun ve nizamnameler Şûra-yı Devlet tarafından incelenecek ve kanun ve nizamname tasarıları Şûra-yı Devlet tarafından hazırlanacaktır.

Şûra-yı Devlet’in idarenin denetiminde üstlendiği işlevi ilerleyen sayfalarda ele alacağız. Bu işlevin yanısıra Şûra-yı Devlet, kurulduğu andan itibaren bir yasama organı gibi çalışmıştır. Ayrıca temsili nitelikli bir yapıdır. İdare hukukçularının ve idare hukuku tarihi ile ilgilenenlerin pek dikkate almadıkları bu özellik, tarihçilerin Şûra-yı Devlet’te gördükleri temel işlevdir. Özellikle, Şûra-yı Devlet ile İmparatorluk’ta ilk kez temel grupların temsilinin sağlanmış olması, onun temsili niteliği, Şûra-yı Devlet’in yasamacı işlevine katkı sağlamıştır.³⁵⁷ Bu niteliğiyle Şûra-yı Devlet, 1876 Meclisinin öncülü olmuştur.³⁵⁸ Şûra-yı Devlet, 1876 Anayasası ile, yasama sürecine dahil edilmiştir. Genel yönelim, 7 Zilhicce 1293 (1876) Kanunu Esasî ile de benimsenmiştir. Anayasa’nın 54 ve 117. maddeleri ile, iradei Seniyye üzerine kanun tasarılarını hazırlamak ve devlet yönetimine ilişkin kanunların yorumunu konusunda Şûrayı Devlet yetkili kılınmıştır.

“Bir kanun maddesinin tefsiri, madde adliye ile ilgili ise Temyiz Mahkemesinde, mülkiye ile ilgili ise Devlet Şûrasında, Kanunu Esasi ile ilgili ise Âyanda görüşülüp karara bağlanır (1876 Anayasası, m.117).”Kurulduğundan itibaren sahip olduğu bu işlevi anayasa hükmü haline gelmiştir. “Yeni kanun tanzimi veya mevcut kanunlardan birinin değiştirilmesi, vükela heyetine ve ayan ile mebusana aittir. Bunun için sadrazam vasıtasiyle padişahtan izin istenir. İrade çıktığı takdirde alakalı dairelerin vereceği izahat üzerine kanun layihasının tanzimi Devlet Şûrasına havale olunur. Devlet Şûrası tarafından tanzim olunan kanun tasarısı ilkin mebuslar sonrada âyan meclislerinde tetkik ve kabul olunur.”³⁵⁹

Şûra-yı Devlet’in kuruluşunu inceleyen tarihçiler, bu kurumun idari yargı evrimi içindeki yerine ilişkin değerlendirmede bulunmamaktadırlar. Şûra-yı Devlet ya Osmanlı’da demokratik temsil anlayışının gelişimi içinde değerlendirilmekte ya da sadece hükümet etme işlevi için akıl üreten bir meclis olarak kodlanmaktadır. Taşradaki ve merkezdeki meclisler konusunda en ayrıntılı çalışmaları gerçekleştiren Shaw’un, Şûra-yı Devlet’e ilişkin temel tezi de “bir yasama meclisi” yaratılmış olduğudur. Anayasa hukukçusu olan Tanör de Tanzimat meclisleri olarak adlandırdığı ve Şûra-yı Devlet’in de dahil olduğu bu meclislerin “gerek vilayetlerden gelen temsilcilerin katılmasıyla gerekse yasaların hazırlanmasında oynadıkları rolle, meclisli ve anayasalı bir rejim arayışlarının ilk deneyleri oldukları” saptamasını yapmaktadır.³⁶⁰

Engelhart, Şûra-yı Devlet’in kökeni olarak 1839 Gülhane Hattı Hümayunu’ndan sonra kurulan ve bir reform meclisi olan Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye’yi görmekte, yasaları hazırlamakla görevli bu meclisi de “bir nevi Şûra-yı Devlet” olarak nitelemektedir. Engelhardt’a göre bu meclis, Türkiye’nin karar yetkisine sahip ilk meclisidir.³⁶¹

Engelhardt’a göre, görevleri ve üyelerinin seçimi gözönüne alındığında Şûra-yı Devlet’in, gelişiminin henüz başlarında olan bir parlamento olarak değerlendirilebilir.³⁶² Young da, Şûra-yı Devlet’in, özellikle, 1876 Anayasası kurumlarının işlememesi karşısında, bir nevi yasama organı işlevi gördüğünü belirtmektedir.³⁶³ Karal da Şûra-yı Devlet’te temsili yasama organı karakteri görmektedir: “... vazifeleri, teşkilâtı ve Abdülâziz’in açılış nutkunda önemini belirten fikirleri gözönünde tutulunca, bir dereceye kadar bir millet meclisi karakterini taşıdığı görülür. Böyle bir meclis Osmanlı teşkilât müesseseleri arasında ilk defa yer alıyordu.”³⁶⁴

1 Mayıs 1868 tarihli iradeyle Şûra-yı Devlet’e merkez ve taşradan üyeler tayin edilmiştir. Şûra-yı Devlet’in temsili nitelik taşıması ve Tanzimat’a ilişkin çıkarılacak yasalar ile alınacak önemli kararlarda söz sahibi olması, çeşitli toplum kesimleri arasında memnuniyetle karşılanmıştır. Engelhardt’ın belirttiğine göre, Şûra-yı Devlet’in kurulması, Müslüman olmayan topluluk arasında sevinç yaratmış, örneğin İstanbul’a gönderilen Hıristiyan Konsey üyelerine ülkenin her yerinde tezahüratlar eşlik etmiş; Pera’daki yüksek ticaret erbabı da bu gösterilere katılmıştır.³⁶⁵ Ayrıca, Sultan, Şûra-yı Devlet’i kendi eseri olarak görmüş ve tüm bölgelerin temsiline özen göstermiştir.³⁶⁶ Şûra-yı Devlet’in kurulması, Galata bankerleri arasında memnûniyet yaratmış, pekçok teşekkür mazbataları sunulmuştur. Lütfi Efendi Tarihinde, Şûra’nın açılmasıyla konsolid denilen tahvillerin yükselerek kırk kuruştan işlem gördüğünü de belirtmektedir.³⁶⁷ Eğer, temsili bir yapıyı devlet işlerine dahil etmekle bir güven arayışı sözkonusuysa enazından bu güven geçici de olsa belli toplum kesimlerinden kazanılmıştır.

Şûra-yı Devlet’in çalışma mekanı hükümet merkezindedir ve bir parlamentoymuşçasına düzenlenmiştir. “Şûra-yı Devlet toplantıları için Bâb-ı Âli’de yeni bir salon yapılmış; kırmızı kadife ile döşenmiş olan salon bir parlamento mekanını andırırcasına amfiteatr şeklinde düzenlenmiştir”³⁶⁸

Meclis benzeri niteliği, Şûra-yı Devlet’in yasalar konusunda nihai karar verdiği anlamına gelmemektedir. Şûra-yı Devlet, sadece yasaların hazırlanmasına katılmıştır. Özellikle, ilk başkanı olan Mithat Paşa döneminde Şûra-yı Devlet, önemli kurumları oluşturan yasaları hazırlamıştır. Engelhardt bunlara örnek olarak,³⁶⁹ “sanat ve meslek okullarına, İstanbul Yetimhanesine, tasarruf sandığına, metrik sisteme, madenlere, kadastroya ilişkin yasaları” göstermektedir.³⁷⁰ Shaw, 1868-1876 yılları arasındaki Şûra-yı Devlet arşivlerinin ve dönemin gazetelerinin incelenmesinin dönemin bütün hukuksal düzenlemelerinin kurum tarafından belirlendiğini gösterdiğini belirtmektedir.³⁷¹

“Şûra-yı Devlet Osmanlı’da reform düzenlemelerinin hazırlanmasında bir yasama organı işlevi görmüştür” görüşüne katılmayan tarihçiler de bulunmaktadır. Okandan, Şûra-yı Devlet’in yasama yetkisine sahip olmadığını savunmaktadır. Okandan modern bir temsili yasama organının özelliklerini ölçüt almakta ve Şûra-yı Devlet’in bu özellikleri taşımadığı sonucuna varmaktadır. Okandan, gerek Meclis-i Ahkâm-ı Adliye’yi ve gerekse Şûra-yı Devlet’i, “milletin hakikî ve makul arzu ve isteklerini hükümdara bildiren, padişahın iktidar ve salâhiyetleri karşısında milletin iradesini temsil ve icabında onu devlet şefine empoze edebilen müstakil ve teşriî bir organ” olma ölçütüne göre değerlendirmektedir. Meclis-i Valâ’da bu özellikleri göremediği gibi Şûra-yı Devlet için de aynı sonuca varmaktadır: “Keza, 1868’de bilûmum kanun ve nizamname projelerinin tanzim ve tetkikı gibi teşriî hususat ile iştigal ve gerek hükümdar ve gerekse nazırlar tarafından arzedilecek her türlü mesail hakkında rey ve mütalea beyanı salâhiyetini haiz bulunmak üzere ihdas edilen ‘Şûra-yı Devlet’ müessesesinde de, sureta teşriî ifasına iştirak ettirilmiş olmasına rağmen, hükümdarın mutlak salâhiyeti karşısında teşriî iktidarı haiz bir organ mahiyeti mevcut değildir. (abç) ... Netice itibariyle teşriî salâhiyet yine hükümdarın şahsında temerküz etmektedir; devlet şûrasının icap eden kanun projelerini ancak hazırlayabilmek salâhiyeti, hakikatte, ona teşriî bir organ mahiyetini bahşetmekten çok uzak bulunmaktadır.”³⁷²

Şûra-yı Devlet’in yasama sürecindeki rolü açıktır. Ancak bu işlev onu, bağımsız veya özgül bir “yasama organı” yapmamaktadır. Şûra-yı Devlet, devlet yönetiminin (veya modern ifade ile yürütmenin) bir parçasıdır.

Engelhardt, Şûra-yı Devlet’i, hükümet örgütlenmesinin bir parçası olarak görmektedir.³⁷³

Şûra-yı Devlet, salnâmelerde (devlet yıllıklarında) Bâb-ı Âli Devâiri arasında sıralanmıştır. Umumi Devlet Salnâmelerinde, önemli bakanlık ve daireler topluluğunu ifade eden Bâb-ı Âli Devâiri başlığı altında diğer nezaretlerden ayrı biçimde, Sadâret, Hariciye Nezareti, Dahiliye Nezareti, Meclis-i Vükelâ, Şûra-yı Devlet, Divân-ı Ahkâm-ı Adlîye gibi kurumlar toplanmaktadır.³⁷⁴

Şûra-yı Devlet, devlet idaresi için gerekli olan kanunları hazırlamakta, devletin idaresi için önemli kararlarda görüş bildirmekte ve devlet idaresine ilişkin şikayetleri değerlendirmekte ve devlet görevlilerini yargılamaktadır. Nitekim bunların hepsi, devlet idaresi işi olarak değerlendirildiğinden yargılama faaliyeti ayrılarak Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye kurulmuştur. Şûra-yı Devlet’in bu niteliği, Cumhuriyet döneminde yeniden kurulduğunda olduğu gibi kurumun hep devlet ile özdeşleştirilmesi sonucunu doğurmuştur. Modern “idari yargı” sisteminin gerekçelerinden biri olarak gösterilen “idarenin işleyişini bilen, katı yasallık kurallarıyla bağlı kalmadan denetim yapan” bir denetim birimi ihtiyacının, tarihsel köklerinde hep “devletin içinde” olan bir kurum tarafından elbette rahatlıkla sağlanabilmektedir.

Şûrayı Devlet fiilen idari işlev yapmasa da (yani aktif idare olmasa da fikren hep idarenin (devletin) içinde yer almıştır. Şûra-yı Devlet, idare etmese de idarenin (ve daha geniş anlamıyla yürütmenin) içinde bir kurumdur. Örneğin, taşra yönetiminde denetim ihtiyacı ortaya çıkınca, idare hakkında halktan bilgi almak üzere taşraya gönderilen jurnalciler Şûra-yı Devlet içinden seçilmiştir.³⁷⁵

Ancak, unutulmaması gereken nokta, devlet iradesini ve hizmetlerini uygulamaya koyan idarenin göreli olarak dışındadır. Bu özellik, Şûra-yı Devlet’in idare üzerinde gerek akıl üreterek ve gerekse şikayetleri dinleyerek kurduğu denetimin, yargısal denetim yolunda evrilmesini sağlamıştır. Şûra-yı Devlet’in bu doğum izleri, tüm yaşamı boyunca varlığını sürdürecektir.