Türkiye’de Kamu Maliyesi Üzerine Değerlendirmeler Prof. Dr. Nevin Coşar* Giriş

Tablo 1: Konsolide Bütçe Gelir, Gider ve Açıkları(Milyon TL)
Bütçe dengesinin sağlanması, iktisadi kriz nedeniyle duraksamaya uğrasa da, sonuçta denklik sağlandı ve denk bütçe politikası 1930 lu yıllar boyunca sürdürüldü. Bütçe denkliği açısından ilginç olan, bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama rakamları çok farklı düzeylerde ortaya çıksa da, bütçe denkliği hedefinin hükümetçe titizlikle gözetilmesiydi. Bütçe denkti, ancak Meclis’te ve uygulamada ulaşılan denklik düzeyleri çok farklıydı.
İkinci Dünya Savaşı Yılları (1939-45)

Savaş yıllarında hükümetin başlangıçta hedefi bütçe denkliği ilkesinden uzaklaşmadan seferberlik giderlerini karşılamak ve ekonomiyi bu doğrultuda yönetmekti. 1940 yılının Şubat ayında çıkarılan Milli Korunma Kanunu iktisat politikasının çerçevesini çizdi (Coşar, 1996f). Hükümetin kontrolleri arttı. Önemli olan var olanla gereksinimleri, özellikle seferberlik ve savunma harcamalarını karşılamak idi (Goloğlu, 1971 ve Koçak, 1985). Savaş etkisini göstermekte gecikmedi ve 1939 yılı bütçesi denk bağlansa da uygulamada açık verdi, 1940, 1941, 1942, 1943 yılı bütçeleri denk onaylandı, uygulamada fazla verdi. 1944 ve 1945 yılı bütçeleri ise hem açık onaylandı, hem de uygulamada açık verdi. Savaş yıllarında Türkiye, Osmanlı döneminden kalan dış borçlarını erken ödemeye gidip, eğitime özel önem verse de, en önemli harcama kalemi savunma giderleriydi. Tablo 2, Genel Bütçe ödenekleri ve kesin harcamaları ile savunma harcamalarının gelişimini göstermektedir. 1938 yılı sonrasında artmaya başlayan bütçe harcamaları 1942 yılında bir sıçrama göstermiş, bu artış eğilimi 1948 yılına kadar sürmüştü.

Milli Savunma Bakanlığı (MSB) Genel Bütçe (Milyon TL)

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Yıllar Adi Olağanüstü Harcama b/1 Tahmin ½ Gerçekleşme 1/3

(a) Harcama(b) a+b=(1) (2) (3)

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1938 82.6 11.7 94.3 12.4 249.9 37.7 314.7 30

1939 91.1 78.9 170.0 46.4 261.1 65.1 394.4 43.1

1940 78.0 212.7 290.7 73.2 268.5 108.2 546,5 53.2

1941 77.1 245.6 322.7 76.1 309.7 104.2 586.4 55.0

1942 101.5 395.5 497.0 79.6 394.3 126.0 918.5 54.1

1943 116.0 426.5 542.5 78.4 486.7 111.5 1037.2 52.3

1944 139.7 376 554.3 66.7 952.4 58.2 1082.9 51.2

1945* 87.1 179.3 247.9 70.0 603.4 41.4 605.0 41.0

1946 149.9 115 365.2 31.4 990.6 36.9 1024.3 35.6

1947 247.5 115 485.3 23.7 1136.2 42.7 1572.7 31.0

Kaynak: Bütçe Gider ve Gelir Gerçekleşmeleri, 1924-1995, Ankara, 1996’dan derlendi.

* 1945 yılı bütçesi 7 aylıktır.

Tablo2: Olağanüstü ve Gerçekleşen Savunma Harcamalarının Genel Bütçe İçindeki Payı
Savaş yıllarında savunma harcamalarının genel bütçe içindeki payı arttı. 1938 yılında genel bütçenin % 30’unu oluşturan savunma harcamaları, 1939 yılında % 43.1, 1940 yılında % 53.2, 1941 yılında % 55’e yükseldi. Savunma harcamalarındaki bu hızlı artış süreci bütçenin kaynak gereksinimini artırdı. Tablo 2’de görüldüğü gibi genel bütçede ve Milli Savunma Bakanlığı bütçesinde başlangıç ödenekleri ile harcamalar arasındaki fark giderek büyüdü; bu fark olağanüstü ödenekten kaynaklandı. Olağanüstü şartlar olağanüstü ödeneğin önce büyük kısmının, daha sonra tamamının savunmaya ayrılmasını gerekli kıldı. 1941 yılı bütçesinde savunma ihtiyaçlarını karşılamak üzere olağanüstü gelirlerin tümü savunmaya ayrıldı. Özellikle, 1940 yılından itibaren ödenek ve gerçekleşme arasındaki farklar büyüdü, savunma harcamalarının büyük kısmı bütçe dışında gerçekleşmeye başladı. 1940, 41, 42 ve 43 yıllarında savunma harcamaları adi bütçe tahminlerinin çok üzerinde gerçekleşti. 1938 yılında savunma harcamalarının %46.4’ünü, 1940 yılında %73.2’sini, 1941 yılında %76.1’ini ve 1942 yılında %79.6’sını olağanüstü harcamalar oluşturdu. Savaş sonrasında bu oran giderek azalarak 1946 yılında % 31.4’e, 1947 yılında % 23.7’e indi. 1944 yılında Kara, Deniz, Hava Kuvvetleri, Askeri Fabrikalar ve Harita Umum Müdürlüğü tek bir bütçede ‘Milli Müdafaa Bütçesi’ adı altında birleştirilerek ‘fevkalade tahsisat’ adı altında bir kalemde toplandı. Bu şekilde devletin ne kadar olağanüstü ödeneği harcayacağı, hangi harcamaların bu kaleme gireceği baştan bilindi ve bu düzenleme biraz da olsa bütçeye açıklık getirdi. Bu düzenleme, devletin mali gücünün tek bir belgede (bütçede) görülmesini sağladığından bütçe birliği açısından önemli bir adımdı(Coşar, 2007).

Savaş yıllarında Maliye Bakanlığı ile Namık Zeki Aral arasında Maliye Dergisi ve Türk Ekonomisi dergilerinde yazılan makaleler ile denk bütçe ve olağanüstü bütçe konularında yoğun bir tartışma yaşandı (Akdeniz, 1944 ve Maliye Vekaleti, 1943a ve b)). Maliye Bakanlığı borçlanmayı normal, gerçek bir gelir kalemi olarak düşünürken, Aral böyle düşünmemekteydi. Aral’a göre bütçe açıkları gerçek gelirler ile karşılanıyorsa denk, borçlanma ile karşılanıyorsa açıktı. Olağanüstü ödenek uygulaması ise bütçe açıklarını artırmış, bütçe 1938 yılında 44.5, 1939 yılında 125.6, 1940 yılında 253.6, 1941 yılında 198.6 milyon lira açık vermişti (Aral, 1943). Aral’a göre, savaş yıllarında düzgün ödeme ilkesi uygulanamamış, bütçenin birlik ve açıklık ilkeleri ihmal edilmişti. Maliye Bakanlığı’na göre borçlanmanın varlığı bütçenin açık olduğunu göstermiyordu, uzun dönem tesirli hizmetlerde (bayındırlık, savunma gibi) borçlanma kullanılabilirdi. Bu dönemde, bir önceki dönemde olduğu gibi, bütçe açıkları ile borçlanma arasında doğrudan ilişki kurulmadı. Borçlanma, işin niteliği ve iktisadi ortam gibi kriterler ön plana alınarak değerlendirildi(Coşar, 2004).

Savunma Bütçesinin Finansmanı

Savaş ekonomisiyle birlikte yürütülen seferberlik harcamalarının finansmanı önemli sınırlamaları içeriyordu. Savaş içinde, bir yandan ihtiyaçların giderilmesi, öte yandan sağlam mali kaynakların bulunması gerekliydi. Bütçenin finansmanında vergiler, önemli bir kaynaktı ancak, bütçe gelirlerinin yapısı artan ihtiyaçları finanse etme esnekliğinden yoksundu; örneğin, 1938 yılında bütçenin %65’i vergi gelirleri ile finanse edilirken bu oran 1940 yılında %42.7’e inmiş, vergilerde yapılan artışlarla 1941 yılında %51’e yükselmişti. 1942 yılına dek vergilere yapılan zamlar sınırlı düzeyde kaldı ve karışık bir halde bulunan vergi sisteminden yeterli kaynak sağlanamayınca, olağanüstü ödeneğin(savaşın) finansmanı büyük ölçüde parasal kaynaklardan sağlandı. Savaşla birlikte sağlam para politikası terk edildi. 1940 yılında banknot miktarı 281.4 milyon TL’den 403.5 milyona çıkarak % 43.4, 1941 yılında %27, 1942 yılında %43.2 oranında artış gösterdi. 1943 yılında % 9.3 oranında artarak 802 milyona ulaştı. Genelde borçlanma politikasında kısa ve uzun vadeli borçlanma arasında dengeye önem verilirken, savaş yıllarında bu denge kısa vadeli borçlar lehine değişti, kısa vadeli borçların toplam borçlar içindeki payı %80’e ulaştı.

Para arzındaki genişleme üretim ve ithalat artmadığından enflasyona neden oldu. Azalan üretim ve ithalata, mal kıtlıkları ve ulaşım ile dağıtımdaki bozukluklar da eklenince, iktisadi hayat bürokrasinin kontrolünden çıktı. 1942 yılının Şubat ayından itibaren fiyatlarda büyük artışlar görüldü, yaz aylarında ise Milli Korunma tedbirlerinin yürütülmesi çok güçleşti. 1941 yılına göre fiyat endeksi 175.3’ten 339.6’ya çıkarak % 98 arttı. 1941 ve 1942 yıllarında buğday ürününün azlığı yiyecek sorununu ön plana taşıdı ve karaborsanın kapsamı genişledi. 1942 yılının Ocak ayında vurguncular için 10 yıla kadar hapis ve on bin lira para cezası getirildi, memurlara ve Kamu İktisadi Teşebbüslerinde çalışanlara yönelik olarak “ Fevkalâde Hallerde Haksız Olarak Mal İktisap Edenler Hakkında Kanun,’’ Mayıs ayında ise iki kez çeşitli vergileri artıran Fevkâlade Zam Kanunları çıkarıldı (Coşar, 2003). Ancak, vergilemede sınıra gelinmişti; dış politikada ise zor günler yaşanıyordu. Refik Saydam’ın aniden vefat etmesinden sonra Başbakan olan Şükrü Saraçoğlu, kontrolleri kaldırdı ve fiyatları serbest bıraktı, ancak beklenen olmadı üretim artmadı, var olan enflasyonist süreç, karaborsa ve vurgunculuk önlenemedi. Türkiye’de diğer ülkelerde olduğu gibi üretim artışını teşvik edecek ve işgücü eksikliğini giderecek tedbirler alınamadı, örneğin çalışma saatlerinin artırılması, kadınların çalışma hayatına çekilmesi gibi (Aral, 1945).

Savaş yıllarında Kazanç vergisi, Hayvanlar vergisi, Bina vergisi, İç istihlak ve Muamele vergilerine, İthalattan alınan Muamele vergilerine zamlar yapıldı, ayrıca bazı vergilere “Müdafaa Vergisi” adı altında ek zamlar getirildi. Sık sık yapılan bu düzenlemeler sonucunda vergi sisteminde karışıklık arttı. Dar kapsamlı ve adaletsiz bir yapıya sahip olan Türk vergi sisteminde, vergi gelirlerinin büyük bölümü dolaylı vergilerden ve ücretlilerden alınan stopajlardan sağlanıyordu. Ticari gelirleri vergileyen tek vergi kazanç vergisiydi ve verimi düşüktü. Tablo 3, savaş yıllarında toplanan olağanüstü vergileri göstermektedir. Varlık Vergisi ve Toprak Mahsulleri Vergisi İkinci Dünya Savaşı'nın en şiddetli döneminde, devletin gelir ihtiyacını sağlamak üzere çıkarıldı. Ancak, mali koşullara ek olarak Türkiye ekonomisinin, devlet - burjuvazi ilişkisindeki kopukluklar, vergilemede sınıra gelinmiş olması, burjuvazinin yapısı, ivedi gelir gereksinimi, karaborsa ve spekülasyon gibi bazı özellikleri verginin uygulanma yönünü ve zamanını etkiledi (Coşar, 2003). Bu vergiden 1942 yılında 270.3 milyon lira, 1943 yılında 47.2 milyon lira gelir sağladı. Varlık vergisi, 1942 yılında tedavülde bulunan paranın % 43 üne eş değerde bir parayı tedavülden çekerek ekonomiye olumlu bir katkıda bulunurken, vergi gelirlerinin artmasında ve bütçenin finansmanında önemli bir paya sahip oldu (Ökte, 1956). 1942 yılında vergi gelirlerinin bütçe harcamalarını karşılama oranı %70,1’e yükseldi.

Kaynak: Nevin Coşar, Savaş, Kriz ve Bütçe Politikası, Bağlam, 2004.

Tablo3:İkinci Dünya Savaşı Yıllarında Toplanan Olağanüstü Vergiler(Milyon TL)

Tablo 3 te görüldüğü gibi, Toprak Mahsulleri Vergisi ise 1943 yılında 60 milyon, 1944 yılında 47.3 milyon, 1945 yılında 66.9 milyon lira gelir sağladı. Bunun dışında Tekel ve kibritten alınan Müdaafa vergileri 1944 ve 1945 yıllarında önemli gelir sağlayan vergilerdi. Olağanüstü vergilerin toplanmasına 1949 yılına kadar devam edildi. Savaş şartları vergi gelirlerinin tahmin ve gerçekleşmeleri arasındaki farkı büyüttü. Bunun büyük bölümü olağanüstü gelirlerden kaynaklandı. 1939 yılında 250 milyon liralık vergi toplanması öngörülürken tahsilat 388 milyon lira oldu, 1940 yılında sırasıyla 256 milyon ve 552 milyon; 1941 yılında 296 ve 652 milyon, 1942 yılında 375 ve 983 milyon, 1943 yılında 468 ve 1038 milyon, 1944 yılında bu açık göreli olarak azaldı 876 milyon tahmin ve 1 079 milyon tahsilat meydana geldi.

Savaş yıllarında Maliye idaresi klasik anlamda bütçe denkliği ilkesinden uzaklaştı. O yıllarda iktisat teorisine egemen olmaya başlayan Keynesyen görüşün Maliye Bakanlığı’nca benimsendiği pek söylenemese de, bütçe açıkları konusunda daha esnek davranılmaya başlandığı görüldü. Denk bütçe onaylanması ilkesi terk edildi. 1944 yılından itibaren bütçeler açıkla onaylanmaya başladı. Buna rağmen, Savaş sırasında denk bütçe ilkesinin, siyasal güvenliği sağlayan bir ilke olarak savunulmaya devam edildiği söylenebilir. İkinci Dünya Savaşı yıllarında, vergi politikasının temelini mali amaçlar oluşturdu. Sık sık yapılan düzenlemeler sonucunda vergi sistemindeki karmaşa arttığı gibi, beklenen gelir de elde edilemedi. 1945 yılına gelindiğinde Maliye Vekili Nurullah Esat Sümer maliyenin sadece mali kaygılarla davranmasının yarattığı sorunlardan söz ederek, ilk kez devlet maliyesi ile ekonomi arasında bütünlük kurmaktan söz ediyordu(Coşar, 2004).
İkinci Dünya Savaşı Sonrası

İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde o zamana kadar sürdürülen bütçe, para, dış ticaret ve kur politikalarında önemli değişiklikler yapıldı. 1950 yılına kadar, denk bütçe politikasından vazgeçilmiş olsa da, temkinli hareket edilerek uygulamada bütçe denkliği sağlandı. 1946 yılında Türk lirası, dolar ve sterline karşı devalüe edildi, kısa sürede dış ticaret açıkları yeniden ortaya çıktı. Bu dönemde, finansman yaklaşımda büyük bir değişiklik meydana geldi. Hükümet, 1920’lerde mali kaynakların yetersizliği ve siyasi nedenlerle denk bütçe uygulamasına geçmişti. Açık bütçeler ve dış borçların, siyasi ve iktisadi bağımsızlığı tehdit eden etmenler olduğu biliniyordu; bu nedenle kamu harcamaları vergiler ve içsel kaynaklarla finanse edilmişti. Savaş yıllarında devlet mali ihtiyaçlarını büyük ölçüde emisyon ve dış borçlanma yoluyla karşılasa da, bu miktarlar endişe verici düzeyde değildi. Ancak, savaş sonrası şartlar, denk bütçe uygulamasını gerektiren siyasi nedenleri arka plana itti (Coşar, 1997). Böylece, 1930 larda istikrarlı para, bütçe açıkları ve dış ticaret açıkları ile siyasal bağımsızlık arasında kurulan yakın ilişki göz ardı edilmeye başlandı (Okyar,1946). Uluslararası gelişmeler, iktisadi ve siyasi alanda önemli değişikliklere yol açtığı gibi mali politikaları da değiştirdi. İkinci Meşrutiyet yıllarında egemen olan dış yardımsız kalkınma olmaz düşüncesi yeniden alevlendi; yabancı uzmanların, Türkiye ekonomisi konusunda verdikleri raporlar da bu düşünceyi pekiştiriyordu (Thornburg, 1948). Ülkede iç kaynaklar yetersiz görülüyor ve dış kredi olmaksızın kalkınmanın mümkün olamayacağı gibi bir düşünce giderek siyasi arenada egemen oluyordu. Türkiye'nin finansman politikası da bu yönde, iç kaynaklardan dış kaynaklara doğru kaydı.

Denk bütçe ilkesini programına koymuş olan Cumhuriyet Halk Partisi’nin açık bütçe onaylamaya başlaması, savaş sonrası değişen parti ilkelerinin de bir göstergesiydi. Cumhuriyet Halk Partisi devletçiliği terk etti, çok partili hayata geçilmesiyle birlikte kendini liberalleştirerek değişen siyasi ve iktisadi şartlara uydurdu. Türkiye'nin batı dünyası içinde yeni ittifak arayışları, iktisat politikasını değiştirmesi ve bazı tarihsel ve psikolojik unsurların unutulması hükümetleri denk bütçe anlayışından uzaklaştırdı. Savaş sonrası ilk hükümet olan Recep Peker hükümetinin programında bütçede denklik esas alınmakla birlikte, iktisadi işlere harcanmak üzere uzun vadeli ve makul faizli iç ve dış borçlanmadan faydalanılması, vergilerde adalet ve verimlilik sağlanması, dış ödemeler dengesinin devam ettirilmesi mali politikanın esaslarını oluşturuyordu. CHP içinde liberal kanadın temsilcisi olan Hasan Saka hükümetinin programında hiçbir şekilde emisyona gidilmeyeceği ve para değerinin korunmasına önem verileceği ifade edilmekte ve iktisadi kalkınmayı bir an önce gerçekleştirmek için dış krediye ihtiyaç olduğu vurgulanmaktaydı (Arar, 1968). Bu ifadeler, Türkiye'nin finansman politikasında önemli bir değişimin habercisiydi. Bu yıllarda, dış kaynak konusu yeniden gündeme gelmiş ancak, sanayileşmede kullanılacak tek finansman aracı olarak henüz görülmemişti. İkinci Dünya Savaşı sonrasında hükümetler, aynı zamanda içsel kaynakları artırma çabası içindeydi (Neumark, 1947). Karmakarışık bir hale gelmiş olan, vergi kanunlarına ilişkin reform çalışmaları sürdürülmekteydi (Eldem, 1948). Modern bir Gelir Vergisi sistemi kurulmak isteniyordu. 1949 yılında Gelir Vergisi ve Kurumlar Vergisi kanunları kabul edildi. Bu kanunların kabul edilmesi Cumhuriyet Halk Partisi’nin iç finansman kaynaklarından vazgeçmediğini dış borçlanmayı tek finansman kaynağı olarak görmediğini gösteriyordu.

Her yıl bütçeler açık onaylanmasına rağmen, bütçe uygulaması dikkatle izlenmiş, bu dönemde tahmin edilen açıkların gerçekleşmesine izin verilmemiş, uygulamada bütçeler Tablo 4 te görüldüğü gibi fazla vermişti.

Yıllar Bütçe Giderleri Gelirleri Açık

------------------------------------------------------------------------------------

Ödenek Harcama Tahmin Tahsilat Tahmin Gerçekleşme

--------- ---------- -------- ----------- --------- -----------------

1946 990.6 1 024.3 894.7 1 061.1 -95.9 36.7

1947 1 136.2 1 572.7 1 021.2 1 624.9 -115.0 52.3

1948 1 243.6 1 426.7 1 115.6 1 494.7 -128.0 68.0

1949 1 371.9 1 600.6 1 251.8 1 658.9 -120.1 58.4

------------------------------------------------------------------------------------

Kaynak: Maliye Bakanlığı (1995). Bütçe Gider ve Gelir Gerçekleşmeleri (1924-1995), Gözden geçirilmiş ikinci baskı, Ankara: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, s.17.

Tablo 4: Savaş Sonrası Genel Bütçeler (Hazine Yardımı Dahil)
Denk bütçe yaklaşımı değişse de bütçe denkliği konusunda temkinli davranılmaya devam edilmişti. Para politikası dikkatli kullanılmış, savaş yıllarında bütçe açıklarının finansmanında kullanılan kısa vadeli iç borçlanma azaltılarak, uzun vadeli iç borçlanmanın kullanılması, bu kısa dönemin en önemli özelliğidir. 1945-1950 yılları arasında bütçe dengesi ve para konusunda temkinli bir yaklaşım sürdürüldü, ancak ekonomide dış denge konusu ihmal edildi. Ayrıca, bu dönemde dışa bağımlı bir finansman politikasının çerçevesini çizecek temel bir yaklaşım biçimi ortaya çıktı: “Dış borçlanma olmadan kalkınma olmaz yaklaşım biçimi,” 1950 yılından 2008’e içsel kaynakların ihmal edilmesi pahasına uygulandı. Türkiye, 1947 yılında Truman Doktrini çerçevesinde kapitalizmin jandarmalığını İngiltere’den devir alan Amerika Birleşik Devletleri’nden askeri yardım aldı. Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası ve Avrupa İktisadi İşbirliği Örgütü'ne Üye oldu (Doğan, 1980). 1947 yılında Marshall Planı çerçevesinde iktisadi yardım almak üzere özel sektörün öncülüğünü öngören, dış kredilere dayanan ve sanayileşmeye son sırada yer veren, "Türkiye Kalkınma Planı (Vaner Planı)" hazırlandı. Ancak, bu plan kabul görmedi. Önceki planlardan farklı olsa da bu planla birlikte Türkiye, devletçiliğin yanı sıra plancılığı da terk etti (Coşar, 1997). Dünya Bankası kredilerinden faydalanmaya başladı. Yeniden şekillenen dünya ekonomisi içinde yerini almak ve fırsatları değerlendirmek istedi. Türkiye'ye öncelikle Amerika Birleşik Devletleri'nden dış yardım ve kredi geldi. Bu krediler, tarımsal makine ve traktör ithalatı ile devlet yatırımlarının finansmanında kullanıldı. Türkiye, Marshall Planı çerçevesinde 1948 yılından başlayarak iktisadi yardım aldı. Türkiye'nin Türk lirası olarak dış borçları 1945 yılı sonu itibariyle 356 milyon lira iken 1949 sonunda 703 milyon liraya, 1960 yılı sonunda ise 6 210 milyon liraya çıktı (Kepenek ve Yentürk,1994). İkinci Dünya Savaşı’nın ertesinde temkinli bir biçimde ifade edilen dış kredi ihtiyacı ilerdeki yıllarda kısır döngünün kırılamadığı bir zorunluluğa dönüştü.
Demokrat Parti Dönemi (1950-1960)

İkinci Dünya Savaşı sonrasında yeniden biçimlenen dünya ekonomisinin etkisi altında Marshall Planı’nın desteğiyle uygulanmaya başlanan liberal iktisat politikaları, iktisadi ve siyasal liberalizmi savunan Demokrat Parti’nin iktidara gelmesiyle yeni bir nitelik kazandı(Coşar, 2005). Demokrat Parti iktisat ve maliye politikasını hızlı büyüme amacı doğrultusunda oluşturdu (Ahmad,1994; Eroğul,1990; Morris, 1971). Demokrat Parti bir önceki iktidarın üretimi artırıcı alanlara yeterince ödenek ayırmamasını, bütçe anlayışını, finansman politikasını, bütçe açıklarını ve artan devlet borçlarını eleştirdi (Coşar,1997). Demokrat Parti’ye göre, devlet bütçesi denk bağlanmalı ve bütçelerin yatırım yönüne önem verilmeli, cari harcamalar azaltılarak sanayileşme süreci hızlandırılmalıydı. Devlet hizmetleri rasyonelleştirilerek buradaki kadro yoğunlaşması azaltılmalı, Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) satılarak, devletin ekonomideki payı azaltılmalıydı.

Demokrat Parti bir önceki dönemde biçimlenmeye başlayan dış borçlanmaya ve yabancı sermayeye dayalı büyüme politikasını benimsedi. Yabancı sermayeyi teşvik etti, dış borçlara dayanarak ithalatını genişletti. Kısa sürede ülke ithalata ve dış kaynaklara bağımlı hale geldi. DP döneminde dış borçlanma kaynakları azalınca ve yabancı sermayeden beklenen elde edilmeyince, kamu harcamaları kullanılarak hızlı büyüme amacı sürdürüldü. Bu politikanın finansmanını Merkez Bankası kısa vadeli fonları sağladı (Kazgan, 1960). Emisyon, hızlı büyüme politikasının finansman aracı oldu. Kısa sürede devletin hazırladığı büyük bütçeler doğrudan enflasyonun kaynağı haline geldi, hesapsız, kararsız ve istikrarsız mali politikalar eleştirilmeye başlandı. Bu dönemi bir önceki dönemden ayıran ana özellik finansman biçimiydi. DP döneminde, dış borçlanma olağan ve sürekli ana finansman yöntemi oldu; iç kaynaklar ihmal edildi. Demokrat Parti, bütçe dengesine önem verdiğini vurguladığı halde, bütçenin gelir yönünü ihmal etti.

Demokrat Parti döneminde bütçeler hemen her yıl açık verdi. Tablo 5, Genel Bütçe harcamaları, gelirleri ve açıklarının tahmin ve gerçekleşmeleri ile Konsolide bütçe açıklarının tahmin ve gerçekleşmelerini göstermektedir. Tablo 5 te görüldüğü gibi, 1950-53 yılları arasında ve 1955 yılında bütçe açığı tahmin edilmiş, diğer yıllarda ise bütçeler Meclis’te denk onaylanmıştı.

Genel Bütçe Konsolide Bütçe

Harcamalar Gelirler Açık Açık

Yıllar Başlangıç Harcama Tahmin Tahsilat Tahmin Gerçekleşme Tahmin Gerçekleşme

1950 1 487.2 1 495.6 1 313.3 1 448.8 -173.9 -46.8 -226.6 - 114.6

1951 1 579.8 1.626.3 1 345.3 1 683.8 -234.8 57.6 -365.7 56.2

1952 1 750.9 2 302.8 1 551.4 2 293.7 -199.5 -9.1 -220.5 63.1

1953 2 127.5 2 354.3 1 959.8 2 337.0 -167.7 -17.3 -209.4 -28.6

1954 2 288.5 2 637.7 2 288.5 2 468.8 - -168.9 -6.0 -118.5

1955 2 940.7 3 394.3 2 789.1 3 288.7 -151.6 -105.6 -170.9 -53.3

1956 3 325.0 3 577.4 3 325.0 3 395.0 - -182.2 1.5 -138.5

1957 4 006.7 4 256.2 4 006.7 4 060.0 - -196.2 -4.8 -39.9

1958 4 475.6 5 087.2 4 475.6 4 932.3 - -154.9 -10.6 16.4

1959 5 980.6 6 914.2 5 980.6 6 572.3 - -341.9 27.2 107.8

Kaynak: Maliye Bakanlığı, a.g.e. den derlendi.

Tablo5: Bütçe Harcamaları, Gelirleri ve Açıkları(1950-59) (Milyon TL)

Bütçe açıkları ilk yıllarda tahmin edilenden daha düşük miktarlarda gerçekleşti. Bütçenin ilk kez denk onaylandığı 1954 yılında ise Demokrat Parti iktidarı döneminin en büyük bütçe açığını verdi. 1956 ve 1957 yıllarında bütçe açıkları arttı. 1957 yılı bütçe görüşmeleri sırasında bütçede denklik konusu tartışılırken, eleştiriler bütçe açıkları ve emisyon, il bütçe yatırımlarındaki düzensizlik ve plansızlık konuları üzerinde yoğunlaştı.¹ 1958 yılında İstikrar Önlemleri’nin etkisiyle bütçe açığı biraz azalsa da, 1959 yılında tekrar yükseldi. Bu yıllarda genel bütçe kanunu tasarısı hazırlandıktan sonra farklı zamanlarda Meclis’e gelen katma bütçe kanunlarının da bütçe açıklarını etkilediği görüldü. 1953 yılından itibaren katma bütçeli idarelerin öz gelirleri azalırken, bu idarelere yapılan hazine yardımları hızla yükseldi. Tablo 4’de, denklik hesabında katma bütçeler de hesaba katıldığında açık tahmininin genel bütçe açıkları tahminlerinden daha büyük olduğu görülmektedir. Sadece, 1956 ve 1959 yılları için Konsolide bütçe tahminleri fazla göstermektedir. Gerçekleşmelere bakıldığında, genel bütçe açıkları Konsolide bütçe açıklarından daha büyüktür. Konsolide bütçe itibariyle gerçekleşmelere bakıldığında, 1954 yılından sonra Konsolide bütçe açıkları artarak, 1956 yılı en yüksek açık verilen yıl oldu.

Demokrat Parti, bütçe açıklarının cari giderlerdeki artıştan değil, yatırım harcamalarından kaynaklandığını vurgulayarak, CHP dönemi bütçe açıklarından bu yönüyle farklı olduklarını ileri sürdü (TBMM, 1953). Bütçe açıklarının bütçedeki yatırımların niteliği ile ilişkilendirilmesi gerektiğini, yatırımlar az bütçe açık ise açıkların mali politikanın isabetsiz olduğunu göstereceğini ifade ediyorlardı. İlk yıllarda, uluslararası konjonktürdeki canlılığa karşın kamu harcamaları bir önceki yıl düzeyinde tutulmuş, bu da bir tasarruf olarak gösterilmişti. Genel ve Konsolide bütçe açıkları 1954 yılında büyük bir artış gösterdi ve 1960 yılına kadar her yıl bütçeler açık verdi. Konsolide bütçe ödeneklerinin 1950 yılında % 46.2’sini personel ödenekleri oluştururken, 1953 yılında personel ödenekleri azaltılarak % 37.3’e indirildi; 1956 yılında % 44.3’e yükselen personel ödenekleri, daha sonra yeniden azaldı. Demokrat Parti, bürokrasiye karşı olduğundan maaşlardaki artışları sınırlı tuttu. Diğer cari ödenekler ise 1950 yılında % 18.8’den 1953’te % 20.3’e çıkarken daha sonra % 14’e geriledi. Savaş sonrasında CHP’nin milli savunmaya, savaş halindeki gibi para ayırmasını eleştiri konusu olmuştu. Ancak, soğuk savaş ve ordunun modernizasyonu bu dönemde savunma harcamalarının bütçe içindeki payını artırdı. Savunma harcamalarının bütçe içindeki payı 1950 yılında % 22.4’ten 1953 yılında % 26.9, 1954 yılında % 30.1, 1955’te % 33.5 düzeyine çıkmış, 1956 yılında % 26.2, 1959 yılında % 24.6 olarak gerçekleşmişti. Demokrat Parti bütçede yatırım harcamalarının artırılmasına öncelik verdi. Yatırım harcamaları 1950 yılında Konsolide bütçe ödeneklerinin % 14.2’si iken, 1953’te % 22.1, 1955’te % 27.4’üne çıkmış, 1956’ da biraz düşüş gösterse de, 1957 yılında % 28.9, 1958 ve 59 yıllarında ise % 29.9’unu oluşturmuştu. Maliye Bakanı Hasan Polatkan’a göre, 1955 ve 1956 yıllarında bütçe yatırımlarındaki artışlar uygulanan esnek para politikası sayesinde sürdürülmüş, bu sayede üretimin düşmesi önlenmişti (Coşar, 2005). Uygulanan politikalar ile bir yanda üretimdeki düşüşünün önlendiği söylense de kredili ithalat borçlarının geri ödenmesindeki sorunlar nedeniyle ithalat durma noktasına gelmiş; ülke içinde kıtlıklar, karaborsa ve spekülasyon artmıştı. 1953 ve 1954 yıllarında kamu yatırımları yıllık artış oranları özel sektörden yüksekti (% 34.2 ve 31.7). Özel yatırımların yıllık artış oranları 1950-52 yıllarında kamu sektöründen yüksek iken, 1953-55 yılları arasında kamu sektörünün gerisine düşmüş, daha sonra yeniden 1956 yılında kamu sektörü artış hızını aşarak büyümüştü.

Bütçenin açık vermesinde harcamalardaki artışın önemli bir payı olsa da temel sorun gelirlerin azlığı idi. Bütçe açıklarının ana nedeni etkin bir vergi sisteminin oluşturulamamış olmasıydı (Kepenek ve Yentürk, 1994). Mali kaynakları artırmaya yönelik bir vergi politikası izlenmedi. Tablo 6 da dolaylı ve dolaysız vergilerin gelişimi, vergi yükü ve vergi esneklikleri yer almaktadır. 1950 yılında dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payı % 64 iken, 1952 yılında % 73.2 e yükselmiş, dolaysız vergilerin payı yeni getirilen gelir vergisi sisteminin uygulamadaki aksaklıkları nedeniyle düşmüştü. 1952 yılından sonra dolaysız vergilerin payı artmaya başladı, 1956 yılında toplam vergilerin % 37.2’si dolaysız vergilerden tahsil ediliyordu. 1959 yılında bu oran %34.3 e indi. DP programında vergi adaleti ilkelerine daha uygun bir vergiler sistemine yönelmeyi, dolaysız vergileri artırmayı dolaylı vergileri azaltmayı hedeflemişti. Zorunlu ihtiyaç maddelerinin nispeten düşük vergilere tabi tutulmasını, bazı maddelerin tekel halinden çıkarılmasını sağlamıştı; Demokrat Parti ekmek fiyatlarını kiloda beş kuruş indirerek, un ve unlu maddelerin muamele vergisini düşürmüştü. . Hükümetin vergi politikası politik ve sosyal düşüncelerden etkilenirken, bu durum devlet gelirlerinde göreli olarak düşüş meydana getirdi. Ancak, ülke gerçeklerine ve sosyal adalete uygun bir vergi sistemi kurulamadığı gibi, dolaylı dolaysız vergiler dengesi de kurulamamış, Demokrat Parti’nin hedeflerinin aksine bir gelişim görülmüştü.

Yıllar Vergi Dolaylı Dolaysız Vergi Esneklik

Gelirleri Vergiler Yükü

(Milyon TL) (%) (%) (%)

1950 1 242.1 64.0 36.0 12.8 0.66

1951 1 271.5 76.8 23.2 10.9 0.02

1952 1 588.3 73.9 26.1 11.9 1.03

1953 1 853.3 70.9 29.1 11.9 1.63

1954 2 094.8 67.3 32.7 13.2 7.85

1955 2 481.7 67.1 32.9 13.0 1.04

1956 2 815.5 62.8 37.2 12.8 1.17

1957 3 271.4 64.1 35.9 11.2 0.29

1958 3 868.7 64.8 35.2 11.1 0.73

1959 5 376.2 65.7 34.3 12.3 1.91

Kaynak: Maliye Bakanlığı a.g.e. den derlendi ve hesaplandı.