Türkiye’de Kamu Maliyesi Üzerine Değerlendirmeler Prof. Dr. Nevin Coşar* Giriş

Türkiye’de Kamu Maliyesi Üzerine Değerlendirmeler

Prof. Dr. Nevin Coşar*
Giriş

On dokuzuncu yüzyılda Osmanlı İmparatorluğu’nda dünya ekonomisiyle bütünleşme sürecinde değişimin etkilerinin en keskin yansıdığı alan devlet maliyesiydi; yeni bir idari yapının ve mali düzenin biçimlenmesi ve yerleşmesi kolay olmadı. Osmanlı mali yapısında hem içsel, hem de dışsal etmenlerin etkisiyle mali sorunları çözmek ve istikrar sağlamak mümkün olamadı. Gelirlerin azlığı, artan harcamaların finansmanı, ayrıca kurumsal ve yasal yeni bir mali yapının oluşturulması, harcamaların sınırlandırılması ve kontrolünün yanı sıra tahakkuk etmiş vergilerin toplanması gibi birçok konuda sorunlar yaşandı. İkinci Meşrutiyet döneminde bu sorunlar kısmen çözülebilse de, kronik bütçe açıkları ve bu açıklarının finansmanı konusu mali sorunun temelini oluşturdu. Cumhuriyet döneminde 1926 yılından itibaren denk bütçe politikasına geçilerek birikmiş sorunların çözülmesine yönelik, mali disiplini ve düzeni sağlayacak düzenlemeler kurumsal ve yasal alanda yapıldı. Ancak, gelirlerin azlığı ve kronik bütçe açıkları konusu çözülemedi, 1950 li yıllardan itibaren bütçe açıkları arttı, finansman sorunu kısa dönemli geçici önlemlerle çözülmeye çalışıldı. İçsel kaynakların etkin ve adil kullanımına yönelik bir kamu finansmanı sistemi kurulmadığı gibi kurumsal yapı da güçlendirilmedi. Türkiye ekonomisinin şartlarına uygun büyüyen ekonominin gereksinimlerini karşılayacak rasyonel ve etkin bir kamu mali sistemi kurulmadı. 1977 yılında keskinleşen iktisadi ve mali kriz 1980 sonrasında istikrar önlemleri ile çözülmeye çalışıldı. Ancak, 1950 lerden 2010 a iktisat politikaları ve finansman yöntemleri değişse de kronik bütçe açıkları konusunun çözülmediği, kısır döngünün sürdüğü görüldü. Bütçenin finansman biçimi ve bütçe açıkları konusu ekonomide istikrarsızlığın kilit konularından biri olarak varlığını sürdürmektedir. Bu yazıda bu süreç incelenerek, bütçeler, finansman yöntemleri ve düzenlemeleri incelenecektir.

Osmanlı Mali Yapısı

İkinci Mahmut’un, on sekizinci yüzyıl boyunca güç kaybeden merkezi otoritenin iktidarını güçlendirmek üzere, güçlü bir merkezi ordu oluşturması, Yeniçeri Ocağı’nın yanı sıra kapıkulu ocaklarının kaldırılması, Osmanlı mali düzeninde önemli değişikliklere yol açtı.

* Yıldız Teknik Üniversitesi İİBF İktisat Bölümü ([e-mail])

1831 yılında, tımar düzeninin lağvedilmesi ile geleneksel mali düzen tamamen terk edildi. Siyasi, idari ve askeri alanda merkezileşmeye paralel olarak, merkezi hazineyi güçlendirici önlemler alınarak çoklu hazine sisteminden, tekli hazine sistemine geçildi. 1838 yılında Maliye Nezareti kuruldu (Cezar, 1984). Geleneksel kaynaklara dayanan vergi düzeni, Tanzimat dönemi içinde geliştirilen vilayet ve belediye yapılarıyla yakından ilişki kurularak yeniden düzenlendi. Toprağın verimliliğine göre çeşitli bölgelerde farklı oranlarda tahsil edilen aşar tek oranda alınmaya başlandı. İltizam kaldırılarak, vergilerin hükümet memurları tarafından toplanması öngörüldü. Vergi karşısında tüm vatandaşlar eşit kabul edildiğinden, şer’i bir vergi olan cizye kaldırıldı. Gayrimüslimlerden askerlik yapmadıkları için, Bedel-i askeri adı altında bir vergi alınmaya başlandı (Pelin, 1937). Geleneksel vergi sistemi kırsal kesim temelinde kurulmuştu, vergilemenin kentsel kesime kaydırılması hedeflendi (Shaw, 1975). Temettüat vergisi kâr ve kazançlardan alınmaya başlandı.

1838 Ticaret Antlaşması ile dışa açılan ekonomide devletin mali krizi büyüdü. Devlet mevcut idari ve mali örgütlenmesi ile vergi toplamada yetersiz kaldı. 1843’te iltizam usulüne geri dönüldü. Ancak, Tanzimat’la birlikte başlayan mali idarenin ve hazinenin merkezileştirilmesi çabaları tüm on dokuzuncu yüzyıl boyunca sürdürüldü ve bu süreç Cumhuriyet dönemine kadar uzadı. Tanzimat döneminde bütçe hazırlamak ve bütçe disiplinini kurmak üzere çabalar harcandı. Modern anlamda bütçe fikri 1845 yılında doğdu (Güran,1989). Tanzimat döneminde mali düzen kurmak ve bütçe açıkları önemli mali sorunlardan biriydi. 1855 yılında bütçelerin hazırlanması, onaylanması ve denetlenmesine ilişkin esasları getiren bir nizamname çıkarılsa da bütçe düzeni kurulamadı, her yıl düzenli bütçeler hazırlanamadı (Sayar,1966). Mali karmaşa içinde bulunan Osmanlı devletinin bu durumu dış borçlanma olanaklarını zorlaştırdı. 1859 yılında Islahat-ı Maliye Komisyonu kuruldu. Yapılan çalışmalar sonunda zorlukla 1863 yılında ilk bütçe yayınlandı (Du Velay, 1978). Bu yıldan sonra her yıl Osmanlı bütçeleri hazırlandı ve basıldı. Bütçe hazırlanmasına rağmen mali istikrar sağlamak, giderleri bütçe ile sınırlandırmak, tahakkuk eden vergileri toplamak mümkün olmadı.

Tanzimat’la doğan bütçe fikri, ilk kez 1876 yılında kabul edilen Kanuni Esasi ile bütçe hakkına dönüşerek hukuki ve siyasi bir nitelik almıştı (Sayar, 1966). Bütçeye ilişkin konular, Kanun-u Esasi’nin 97-105’inci maddeleri ile düzenlendi. İkinci Abdülhamid tarafından Meclis kapatıldıktan sonra biçimsel de olsa, her yıl bütçe (Sal muhasebeleri) yapılmaya devam edildi. Ancak, İkinci Abdülhamit döneminde, bütçeler biçimsel bir muamele ve mali bir formaliteye dönüşmüştü (Karamürsel, 1989). İkinci Meşrutiyetin ilanından sonra bütçe hakkı 1909 yılı bütçesi ile uygulama alanına geçti. 1909 yılı bütçesi gerçek anlamıyla hazırlanan, Meclis tarafından onaylanan ve uygulanan ilk bütçe oldu.

On dokuzuncu yüzyılın ikinci yarısında mali alanda merkezileşme ve taşrayı denetim altına alma çabaları yaygınlaştı. Yavuz Cezar’a göre (1996), taşrada merkezi bütçe dışında önemli bir mali alan bulunmaktaydı. Tevzi defterlerinin oluşturduğu ve yerel yöneticilerin vilayet masraflarına katılım payı olarak halktan topladıkları vergiler önemli büyüklüklere ulaşıyor ve merkezi idare tarafından denetlenemiyordu. Maliye Nezareti’nin teşkilat yapısı yeniden düzenlenerek, Tahsilat-ı Umumiye Nezareti kuruldu. Tahsil-i Emval Nizamnamesi ile merkezi bütçe sistemini kurmak üzere çeşitli önlemler alındı, merkezi muhasebe düzeni kurularak yerel harcamalara engel olacak düzenlemelere gidildi. Bütçe hazırlamak üzere bir “Mali Reform Komisyonu” oluşturuldu. Ayrıca, denetim için 1879 yılında “Divan-ı Muhasebat” (Sayıştay) kuruldu. 1897 yılında Maliye Nezareti ve Divan-ı Muhasebat arasında eşgüdümü sağlamak üzere, danışma kurulu olarak “Heyet-i Müşavere-i Maliye” oluşturuldu. Vergi gelirlerini artırmak üzere büyük çaba harcandı. Temmetüat(Kâr) vergisi yaygınlaştırılmaya çalışıldı, yabancılar ve gayrimüslimlerin ticari faaliyetleri vergilenemedi. Öte yandan, bu dönemde geniş bir bürokrasi olmasına rağmen kazanılan ücretlerin vergilenmesi yoluna pek gidilmedi (Akarlı, 1982).

On dokuzuncu yüzyıl boyunca ortalama % 1 lik büyüme oranlarına rağmen devlet gelirleri yeterince artırılamadığı gibi, bütçe disiplininin kurulması, tahakkuk eden vergilerin toplanması, ekonominin çeşitli alanlarının vergilenmesi, maliye idaresinin güçlendirilmesi, yerel unsurların mali düzeni bozucu etkisinin azaltılması, adil bir gelir düzeninin kurulması gibi temel sorunlar halledilemedi. İkili iktisadi yapı sonucunda ortaya çıkan mali düzen bu karmaşayı gösteriyordu. Osmanlı, ekonomisinin büyüyen kısmını(dış ticaret) kapitülasyonlar ve siyasi güç kaybı nedeniyle vergilendiremiyordu. Bu durum devletin mali krizinin önemli yapıtaşlarından biriydi. Bu nedenle, Osmanlı siyasi ve iktisadi düzeni içinde ekonominin büyüyen sektörü(dış ticaret) vergilenemediğinden geleneksel kaynaklara dayalı bütçeler açık vermeye mahkûmdu. Mevcut iktisadi yapıdan kopuk bir devlet maliyesi vardı. Bir yanda, giderler sürekli değişen iktisadi ve siyasi etmenlerden etkilenirken, öte yanda gelirler ekonominin tüm sektörlerini kapsamıyordu. Osmanlı bütçesi bir yanda toprak kaybı nedeniyle gelir kaybına uğruyor, isyanlar ve savaşlar nedeniyle askeri harcamaları yükseliyor, öte yanda köylülerin sürekli askerliği ve ilkel tarım teknolojisi nedeniyle üretim düşük gerçekleşiyordu. Bu nedenle geleneksel vergiler yeterince artırılamıyor, bu durum devletin mali krizini şiddetlendiriyordu. Üretimi arttırıcı, verimliliği arttırıcı düzenlemelere ise pek gidilmiyordu. Devlet, toplumda mevcut sınıfların temsil edildiği bir örgüt değildi, toplumdan ve burjuvaziden kopuktu. Var olan burjuvazi sınıfı (gayrimüslim burjuvazi) Osmanlı devletini kendi çıkarlarının temsilcisi olarak görmüyordu (Ahmad, 1980). Devleti koruyucu bir güç olarak ön planda bulunan bürokrasi ise iktisadi alanda mali amaçlı uygulamalara yer veriyordu. Devlet gelirlerinin artırılması için üretimin teşvik edilmesi gereğinin bilincine İkinci Abdülhamit döneminde varılmaya başlandı.

Devlet gelir yetersizliği sorununu ne kısa, ne de uzun dönemde aşamayınca, dış borçlanma Osmanlı bütçelerinin kısa vadeli nakit ihtiyacını karşılamada kullanıldı, ancak kronik gelir yetersizliği sorununu çözemedi. Artan merkezileşme giderlerini ve ivedi gereksinimleri karşılayacak yeni vergi kaynaklarının bulunamaması bütçe açıklarını büyütüyordu. Osmanlı bi-metalist para düzenindeki karmaşa ise bütçe açıklarını daha da şiddetlendiriyordu (Tabakoğlu, 1994). 1854 yılında, biraz isteksizce başlanan dış borçlanma Kırım savaşı masraflarını karşılamak ve kağıt parayı dolanımdan çekmek üzere kullanıldı. Bundan sonra, dış borçlanma sürekli başvurulan, kronik bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılan vazgeçilemez bir finansman aracı oldu. 1847’den itibaren açık veren bütçelerin gelire oranı düşük kalırken, bu oranını dış borçlanmanın da etkisiyle 1860’larda yükseldiği gözlendi (Güran, 1989). Bütçe açıkları giderek büyürken, borçlanma giderek daha ağır koşullarla yapılmaya, borç borçla ödenmeye başlandı. 1870’lerde dış borçlanma “müzmin dert” halini almıştı (Suvla, 1940). Bu dönemde, bürokrasi, sürekli ve hesapsızca yapılan dış borçlanma nedeniyle mali özerkliğini kaybetti. 1881 yılında Muharrem Kararnamesi ile Duyun-u Umumiye İdaresi kuruldu (Blaisdel, 1979). Bazı devlet gelirlerinin borç ödemelerinde kullanılmak üzere tahsilatı bu idareye verildi. İkinci Meşrutiyet’in ilanından sonra yayınlanan ayrıntılı hükümet programında, mali reformlar ve bütçeyi denkleştirme çabaları geniş yer tutuyordu ( Eldem,1970 ve 1994). İlk aşamada, kadrolar, aylıklar ve terfiler azaltılarak bütçe denkliği sağlanmaya çalışıldı. Vergilerin zamanında toplanması ve gelir kaynaklarının israf edilmemesi için ülke düzeyinde bir mali müfettişlik düzeni kuruldu. Vergi toplama düzen ve yöntemleri yeniden gözden geçirildi. Maliye Bakanlığı’nda Islahat-ı Maliye Komisyonu, gelirleri çoğaltmanın, giderleri azaltmanın yollarını aradı. Tahsilatı arttırıcı önlemler ile devlet gelirleri yüzde yüz arttı, ancak giderlerdeki artış gelirlerdeki artıştan çok daha büyüktü. Yeni bir merkezi muhasebe sistemi, Usulü Muhasebe-i Umumiye Kanunu Muvakkatı (1911) ile kurularak mali denetim arttırıldı. Düyun-u Umumiye dışında tüm devlet gelirlerinin hazineye girmesi, tüm giderlerin hazine tarafından ödenmesi ilkesi (hazine birliği) gerçekleştirilmeye çalışıldı. On dokuzuncu yüzyılın ikinci yarısından itibaren büyük bir karmaşanın yaşandığı Osmanlı mali idaresi, İkinci Meşrutiyet döneminde düzene girebildi (Sayar, 1966; Pelin, 1937). 1913 yılında İttihat ve Terakki Partisi tek başına iktidara geldiğinde, programını yerine getirmek üzere bürokrasiyi daha etkin kılacak önlemler aldı. Bazı vergiler yeniden düzenlendi, servet yerine gelirin vergilenmesi ilkesi kabul edildi. Aşar vergisinde kısmen iltizam kaldırıldı. İstanbul ve diğer büyük kentler vergi kapsamına alındı. Belediyeler için yeni mali kaynaklar bulundu (Eldem, 1994). Ancak, alınan önlemlerin ve yapılan düzenlemelerin olumlu etkilerini görmek, birbiri ardına yaşanan savaşlar nedeniyle pek mümkün olmadı. Bütçe açıkları azaltılamadı ve mali düzen kurulamadı; hemen ilk yılda(1909) bütçe açıklarını kapatmak üzere yeni bir yapının kolay kurulmayacağı anlaşılmıştı. 1909 yılı bütçesi, tüm çabalara rağmen açık vermiş ve tüm sakıncalarına rağmen dış borçlanmaya gitmekten başka bir finansman yolu bulunamamıştı. Mali iflas tehlikesinin farkına varılmış, mevcut şartlarda dış borçlanmanın sürmesi; ancak bunun ülkenin mali bağımsızlığını tehlikeye sokmadan, her yıl azalan oranda yapılması yönünde bir yaklaşım benimsense de uygulama bu yönde olmadı. Bütçe açıkları hızla arttı, borçlanma azalan değil artan oranda yapıldı(Coşar, 2004a).

İkinci Meşrutiyet döneminde mücadele edilen konulardan biri kapitülasyonlar aracılığıyla Avrupalı kapitalist ülkelerin elde ettiği geniş ayrıcalıklardı. Avrupa Osmanlı üzerindeki mali etkinliğiyle siyasi, siyasi etkinliğiyle mali baskı yapıyor, hükümetin vergi artırımı çabalarına çeşitli engeller getirerek, baskılar yaparak karşı çıkıyordu (Blaisdel, 1979). Bunun yanı sıra, siyasi alandaki zayıflığından faydalanarak, mali olanaklar sunarak çeşitli iktisadi ve siyasi tavizler almaya çalışıyordu (Parvus Efendi, 1977). İkinci Meşrutiyet döneminde, en çok tepki alan kurumlardan biri olan Duyun-u Umumiye İdaresi 1908 yılına kadar Muharrem Kararnamesi’nin çizdiği sınırlar içinde kalmış, daha sonraki yıllarda siyasi yönünü belirgin bir biçimde ortaya koymuştu (Blaisdel, 1979). Bu dönemde, ulusçuluk akımları giderek olgunlaştı; Duyun-u Umumiye İdaresinin varlığı onur kırıcı olarak değerlendirilerek, mali bağımsızlık üzerinde önemle duruldu. Ancak, hükümet dış borçlanmadan kaçınamıyor, savaşların da etkisiyle giderek daha fazla borçlanıyordu. Bu bunalımlı günlerde, 1914 yılında kapitülasyonlar tek taraflı kaldırılarak, % 8 olan gümrük resmi % 50 artırıldı. Ayrıca, yabancılar temettü vergisi kapsamı içine alınarak, yabancı şirketlerin kuruluş ve çalışmaları devlet denetimi altına sokuldu (Eldem, 1994).

Osmanlı maliyesi 1911’den itibaren birbirini izleyen savaşların (Trablusgarp Harbi, Balkan Harbi ve Birinci Dünya Savaşı) etkisinde kaldı. Bu savaşların getirdiği büyük harcamalar ve Osmanlı’ya bağlı son eyaletlerin de bağımsızlıklarını elde etmesi nedeniyle gelirler azaldı. Savaş yıllarında bütçelerde denklik sağlanamadı. Hükümetin ek ve olağanüstü ödenek ilavesine yetkili olması nedeniyle Meclis’ten çıkan bütçe ile uygulama sonucu elde edilen bütçe rakamları çok farklı oldu. Bütçe açıkları giderek büyüdü. Hükümet yaptığı ödenek artırımlarından Meclis’i haberdar etmedi. Meşrutiyet döneminde düzenlenen on bir bütçeden sadece üçüne ait kesin hesap kanunları, o da bu bütçelerin kabulünden 4-6 yıl sonra hazırlanabildi (Eldem, 1994). Bu nedenle, Birinci Dünya Savaşı’nın sonunda, ortada ne güvenilir bir bütçe, ne de düzenli bir mali ödeme ortamı kalmıştı. Hesaplar, ödemeler büyük bir beceriksizlik ve karışıklık içine düştü, bütçe belgesinin mali, hukuki ve siyasi hiçbir önemi kalmadı. Savaşın sonuna doğru mevcudu iki milyona yaklaşan bir ordunun sebep olduğu masrafları, devamlı artan fiyatlara göre önceden tahmin etmek olanaksızdı. Bu nedenle, tahminler ile gerçekleşmeler arasında yüzde yüzü aşan farklılıklar ortaya çıkıyordu. Bu dönemde bütçeler, askeri dairelerin sadece adi giderlerini kapsamakta, savaş giderleri ise olağanüstü ödeneklerle karşılanmaktaydı. Savaş zamanında cari giderleri artırmamak ve mümkün olduğunca kısmak Osmanlı hükümetlerinin ilkelerinden birisi olmuştu. Ancak, bütün cari giderler dondurulmuş olarak bir yıldan diğer bir yıla geçirilirken, savaş giderleri hızla artarak bütçeye egemen gider kalemi haline gelmişti.

Osmanlı Devleti’nin kaderini etkileyecek en önemli savaş, Birinci Dünya Savaşıdır. Birinci Dünya Savaşı, tüm dünyada normal devlet gelirleriyle karşılanamayacak denli maliyeti yüksek bir savaştı. Tüm ülkeler olağanüstü şartlarda ya vergiler koyarak, ya da para basarak enflasyonist yollarla savaşı finanse etmişlerdi (Toprak, 1982). Osmanlı Devletinin Birinci Dünya Savaşını finansmanı ve iaşesi, o dönem ekonominin temel konuları olmuştu. Birinci Dünya Savaşı öncesinde bütçe açıkları Londra ve Paris borsalarında borçlanılarak karşılanmış, ancak Osmanlı Devleti’nin Almanya’nın yanında savaşa katılmasıyla birlikte bu olanak ortadan kalkmış, Osmanlı Bankası da hükümetten desteğini çekmişti. Bunun üzerine, Düyun-u Umumiye İdaresi’nin teminatı ile Almanya’dan altın karşılığı borçlanılarak kağıt para çıkarıldı. Birinci Dünya Savaşı’nın bir diğer finansman yöntemi emisyondur. Osmanlı Devleti daha önce başarısızlığa uğrayan kağıt para denemelerinden sonra, ilk tertip kağıt parayı 1915 yılı Temmuz ayında çıkardı ve 1918 yılında bu para 161.018.633 liraya ulaştı. Yedi tertip halinde Almanya’daki altın ve açılan krediler karşılık gösterilerek basılan kağıt paralar Osmanlı Devletinin ilk geniş çaplı kağıt para deneyimi oldu. Savaş dönemi olmasına rağmen para alanında reform yapılarak, 1916 yılında Tevhid-i Meskûkat Kanunu yürürlüğe konmuş, tek para birimi kabul edilmişti. O yıllarda uygulanan “Milli İktisat” politikası doğrultusunda paranın da milli olması gerektiği ileri sürülmüştü (Toprak, 1982). Bu para Cumhuriyet dönemine devredildi. Ayrıca, Osmanlı Devleti’nin kullandığı bir başka finansman yöntemi, 1918 yılında ilk kez başvurulan gönüllü iç borçlanma tahvilleridir. Bu şekilde halktan 18 milyon Osmanlı Lirası toplanmıştı. Birinci Dünya Savaşı yıllarında olağanüstü kazançlar vergilenmemiş, Harp Kazançları Vergisi ancak mütareke döneminde çıkartılabilmişti. Emisyonun ve dış borçlanmanın yükünü halk taşımış, yoksulluk artmış, bir yanda ise savaş yıllarında yapılan karaborsa ve spekülasyonlardan cılız da olsa bir milli burjuvazi yeşermişti. Birinci Dünya savaşı yıllarında müttefiklerden alınan 260 milyon lira değerindeki dış borçlar ve yardımlar, savaş giderlerinin % 65’ini karşılamış, ancak % 14-17 si ise vergilerle finanse edilebilmişti (Eldem, 1994). Bu dönemde dış borçlanma ve emisyon ağırlıklı bir finansman politikası izlenmiş, iç kaynaklar giderleri karşılamada çok yetersiz kalmıştı.

Bağımsızlık Savaşı Yılları

Birinci Dünya Savaşından yenik çıkan Osmanlı Devleti müttefik devletlerin siyasi, iktisadi ve askeri taarruzuna uğradı, bu nedenle savaş 1922 yılının sonuna kadar devam etti. En son 1918 yılı bütçesi kanunlaştı, Meclis-i Mebusan ve Meclis-i Ayan Padişah tarafından 21 Aralık 1918’de kapatılınca, 1918 yılı bütçesinin aynen 1919 yılında uygulanması kabul edildi. Meclis-i Mebusan en son iki aylık geçici ödenek talebini kabul etti (29 Şubat 1920)(Coşar, 1996a). İstanbul’un işgaliyle birlikte Osmanlı Devleti’nin mali işleri yabancıların denetimi altına girdi. Gelir ihtiyacı ile bazı vergilere zamlar yapılırken, ilk kez şeker, kahve, çay ve petrol üzerine istihlak (tüketim) resimleri konuldu. Altın spekülasyonu arttı, gayri meşru ticaret alanı genişledi, para değerinde büyük düşüşler meydana geldi. Para arzında herhangi bir değişiklik olmadığından para değerindeki düşüşlerin nedeni siyasi çöküntü idi. İktisadi bağımlılık, Sevr Antlaşması imzalanmadan önce ortaya çıkmış fiili bir durumdu. Sevr’in yaptığı şey ise bu ilişkileri formelleştirmek olmuştu (Akşin, 1983).

Sevr Antlaşması mali ve iktisadi alanlarda birçok düzenleme getirmişti. Antlaşmanın 231-260 arasındaki maddeleri mali meseleler ilişkin düzenlemeleri, 261-317 arasındaki maddeleri ise iktisadi meselelere ilişkin düzenlemeleri kapsamaktaydı (Meray ve Olcay, 1977). Türk mali politikasını denetleyecek, sadece Fransız, İtalyan ve İngiliz hükümetlerinin resmi temsilcilerinden oluşan, Osmanlı devleti temsilcisinin ise danışma oyunun bulunduğu bir komisyon oluşturulması önerilmişti (madde 231). Bu komisyon, Türk ekonomisi ve bütçesi üzerinde geniş yetkilere sahip olacaktı (madde 232). Yıllık bütçe önerileri önce mali komisyona sunulacak ve Meclis’e komisyonda kabul edildiği biçimiyle gelecekti. Meclis’in bütçede yaptığı değişiklikler, ancak komisyonun onayından sonra geçerlilik kazanabilecekti. Meclis’in mali konulardaki yetkileri sınırlandığı gibi, Maliye Nezareti’nin yetkileri de denetim altına alınmıştı. Mali Komisyon Türkiye’nin bütçeleriyle mali kanunlarını ve yönetmeliklerinin uygulanmasını denetleyecekti. Denetleme, Osmanlı Maliye Müfettişliği aracılığıyla yapılacaktı. Komisyon ayrıca iç borçlanmalar konusunda mutlak bir veto hakkına sahip olacaktı. Bu veto hakkı dış borçlar için de söz konusuydu (madde 234). Öte yandan, Osmanlı Bankası ile anlaşarak, Düyun-u Umumiye Konseyi ile işbirliğine giderek, Türk parasını ayarlamak ve ıslah etmek hakkı da Komisyonun yetki alanı içindeydi (madde 233). Osmanlı Devleti’nin borcuna karşılık ayrılmış gelirler dışında, Türkiye’nin tüm gelirleri bu komisyonun emrine verilmişti (madde 236). Türk gümrükleri Komisyon tarafından atanacak ve azledilecek, sadece Komisyona karşı sorumlu olacak bir genel müdür tarafından yönetilecekti. Osmanlı hükümeti, Muharrem Kararnamesi ve onu izleyen kararnamelere sahip olduğu tüm hakları Mali Komisyona aktaracağını kabul etmişti (madde 246). Mali Komisyon uygun bulmadıkça, Osmanlı hükümetince ister Osmanlı uyruklarına ister herhangi bir kimseye, hiçbir yeni ayrıcalık verilmeyecekti (madde 239).

Savaş alacakları konusunda Komisyonun geniş yetkileri vardı. Türkiye, 30 Ekim 1918 tarihinden itibaren işgal kuvvetlerinin masraflarını ve müttefik devletleri uyruklarının savaş boyunca uğradığı maddi ve manevi zararları tanzim edecek, Osmanlı devletinin bütçesi bu giderler ve Komisyonun masrafları düşüldükten sonra düzenlenecekti. İktisadi konularda getirilen düzenlemeler geçmişte elde edilen kapitülasyonlar ve imtiyazların alanını genişletiyor, bunu müttefik devletleri tarafında savaşı kazanmış görünen tüm ülkelere yayıyordu. Yabancılar vergi alanı dışına çıkartılıyor; Türkiye’nin iktisadi gelişmesi, ülkenin tüm kaynakları iktisadi, para, maliye, gümrük politikaları mali komisyonun denetimine alınıyordu. Bu, siyasi hükümlerle birlikte Osmanlı Devleti mali ve iktisadi bağımsızlığının yanı sıra, siyasi bağımsızlığını da yitiriyor ve Osmanlı Devleti’ni hukuken ortadan kaldırıyordu.

Ankara’da Meclis açılana kadar halktan toplanan yardım ve bağışlarla direniş hareketleri içinde savaşan birliklerin ihtiyaçları karşılanmaktaydı. Ulusal düzeyde kongrelerin oluşturduğu Heyet-i Temsiliye’nin finansmanını karşılayacak düzenli bir kaynak yoktu. İstanbul’un 16 Mart 1920’de işgalinden sonra, 18 Mart 1920’de Heyet-i Temsiliye adına Mustafa Kemal kolordulara, vilayetlere, bağımsız mutasarrıflıklara, Şile, Gebze ve Kartal kaymakamlıklarına gizli bir şifre ile alınacak mali önlemleri bildirdi. Buna göre, Osmanlı Bankası, Düyun-u Umumiye ve Reji İdarelerinin yapacağı işlemler ve gönderecekleri paralar kontrol altına alınarak, bu kuruluşların İstanbul’a para göndermeleri yasaklandı. Bu, Anadolu’daki mali kaynaklar kısmen el koymak anlamına geliyordu. 23 Nisan 1920’de Millet Meclisi Ankara’da çalışmalarına başladı. Devletin mali teşkilatının yanı sıra, Ziraat ve Osmanlı bankalarıyla Düyun-u Umumiye İdaresi ve diğer resmi ve yarı resmi kurumların Anadolu şubeleri Ankara’nın eline geçti (Ünal, 1972). Büyük Millet Meclisi, 7 Haziran 1920’de çıkarılan bir kanunla, İstanbul hükümetince akdedilen bütün sözleşme, akitler, alınmış resmi kararlar ve verilmiş ayrıcalıklar; maden terk ve devirleri ile izin belgelerini geçersiz kabul etti. Bununla, Osmanlı Devleti’nin yaptığı hiçbir işlemin hukuki değerinin olmadığı ve tek yetkili kurumun Millet Meclisi olduğu ortaya kondu.

Meclisin elinde bulunan finansman araçları sınırlıydı. Savaş masraflarını Osmanlı İmparatorluğu’ndan alınan mali mevzuatla karşılamak mümkün değildi. Borçlanma bir araç olarak kullanılmadı. İç borçlanma için gerekli zemin yoktu, mali kuruluşlar olmadığı gibi halka satılma şansı da çok düşüktü. Emisyon bir yöntem olarak doğurduğu zararlı etkileri nedeniyle benimsenmemişti. Bu nedenle, Millet Meclisinin tek gelir kaynağı vergi gelirleri idi. Bu dönemde, vergi gelirleri çeşitli biçimlerde arttırılmaya çalışıldı, ancak vergilemenin sınırları pek zorlanamadı. Gelir kanunlarını çıkartılmasında yumuşak bir tutum izlendi. Bunun nedenlerinden en önemlisi, iç isyanları çıkartanların olumsuz telkinlerine halkın kapılmamasını sağlamaktı. Bundan ötürü geniş kitleleri ilgilendirmeyen tüketim ve gümrük vergilerine zamlar yapılarak vergi gelirleri arttırılmaya çalışıldı (Müderrisoğlu, 1974). İlk gelir arttırıcı kanun, Mütarekeden sonra transit adı verilen, yabancı malların Anadolu’ya girişini vergileyen gümrük vergisiydi.

Meclis açıldıktan kısa bir süre sonra, bütçe hazırlama çalışmaları başladı. Ancak, düşman işgalinin dışında Anadolu topraklarının gelir kaynakları tahmin edilemediği gibi, olağanüstü giderlerin miktarı da tahmin edilemiyor eldeki veriler yetersiz bulunuyordu (Müderrisoğlu, 1974). Ankara’da yeni kurulan devletin sahip olması gereken asgari kurumların giderleri, memur aylıkları, olağanüstü giderler (isyanlar çok sık görülüyordu), kurulacak düzenli ordunun, giyecek, yiyecek, silah, cephane, ulaşım ihtiyaçlarının karşılanması gibi çok büyük ve ihmal edilemez giderlerin karşılanması şarttı. Bu durumda, normal şartlarda yapılan bütçelere benzer bir bütçenin yapılması pek mümkün değildi. Bu nedenle, 1 Mayıs ile 31 Ekim 1920 dönemini kapsayan geçici bir bütçe yapılarak, uygulama süresinin bitiminden iki ay önce kanunlaştırıldı. Ekim ayı sonuna gelindiğinde, bütçe süreci tamamlanamamış, gelirlerin yetersizliği belirgin bir biçimde ortaya çıkmıştı. İkinci altı ay için ilk bütçenin aynısı sunuldu. Bu dönemde harcamalar avans kanunlarıyla yapıldı ve 1920 yılı bütçesi ancak 28 Şubat 1921’de yayınlanabildi; Yayınlandığı biçimiyle bütçe, avans kanunlarının bir listesiydi. Mali kaynakların sınırlılığı düzenli ordunun bir an önce kurulmasını engelliyordu. Ancak, 8 Kasım 1920 tarihinde düzenli ordu ve süvari birlikleri kurma kararı alınarak, ayni ve nakdi yardım toplanması yasaklandı. Kasım ayının ortalarında bütün askeri harcamaların bütçeden karşılanması hazırlıklarına girişildi (Müderrisoğlu, 1974).

1920 bütçesindeki 63.018.354.- liralık giderin % 53’ünü savunma giderleri oluşturmuştu. Kuşkusuz, askeri ve savunma hizmetlerine başka kaynaklarla bundan çok daha büyük harcama yapılmıştı. Ordunun finansmanında 1920’nin sonlarına kadar ayni ve nakdi yardımlar kullanıldı. Bütçe gelirlerinin % 56’sını dolaylı vergiler, % 22’sini dolaysız vergiler oluşturuyordu (Müderrisoğlu, 1974). 1920 bütçesi açık bağlanmıştı. Bütçe görüşmeleri sırasında Maliye Vekili Ferit Bey gelir gider arasındaki açığa değinerek Yunanistan’ın gelirinin 115 milyon, giderinin 142 milyon olduğunu, orduya ise 55 milyon lira ayrıldığını Türkiye’nin tüm bütçe gelirlerinin 55 milyon lira olduğunu ifade etmişti. Olağanüstü önlemlere başvurulmazsa savaşın finansmanı mümkün olamayacaktı. Bu dönemde, bir para politikası uygulaması için şartlar uygun olmadığı gibi gerekli kurumlar da yoktu. Birinci Dünya Savaşı sırasında basılan kağıt paralar tedavüldeydi. Halkın kağıt paraya karşı güveni yoktu, kağıt para altın paranın tam olarak yerini alamamıştı ve siyasi istikrarsızlık nedeniyle sürekli değer yitirmekteydi. Devlet mali sıkıntılar içinde 29 Ocak 1921’den sonra bütün memurların aylıklarını kağıt para ile ödemeye başladı.

İşgal Sakarya nehrine kadar geldiğinde, düşmanla girişilecek bir muharebede orduya lojistik destek sağlamak çok önemliydi. Devlet gelirleri ise sınırlıydı, savaş halinde arttırılabilecek esneklikte değildi. Bu ortamda derhal paraya ve kaynağa ihtiyaç vardı. Böyle bir ortamda Tekalif-i Milliye Emirleri yayınlandı. Bu yönüyle, Sakarya Muharebesi İstiklal Savaşının dönüm noktası oldu. Sakarya Savaşından sonra 1922 yılının sonlarına kadar ordunun finansman ihtiyacı bu şekilde karşılandı. 1921 yılında meydana gelen İkinci İnönü ve Eskişehir-Kütahya muharebeleri bütçe kaynaklarıyla, Sakarya ise bütçe dışı kaynaklarla finanse edilmişti. 1921 yılı Bütçe Kanunu 26 Şubat 1922’de kabul edilmiş, 13 maddeden oluşan bütçe kanunu bir metin kısmından ve avans kanunlarından oluşmuştu. Muharebeler bütçe çalışmalarını etkilemiş, 1921 yılı bütçesinin gider ve gelir cetveli düzenlenememişti. Anadolu’da başlayan ve iç kaynaklarla finanse edilen direniş hareketlerinin, tek bir noktaya toplanması ve düzenli bir ordu biçimine dönüştürülmesi söz konusu olduğunda, dış destek konusu önem kazandı. Dış destek konusu iki nedenden önemliydi. Biri, Osmanlı Devleti’nin mali bunalımı, mali durumun yetersizliği, geri kalmışlığı; ikincisi, Anadolu’da örgütlenen ordunun ve hükümetin yokluklar içinde boğuşması, askeri teçhizatın eksikliği ve yetersizliği idi. Bunlarda birincisi, manda tartışmalarını gündeme getirdi. İkincisi ise, manda tartışmalarının son bulmasından sonra Ankara hükümetinin temel konularından biri oldu. Türkiye Misak-ı Milli ile çizilen sınırlar içinde, uluslar arası hukuk kuralları çerçevesinde, egemenlik haklarına saygılı davranan ülkelerden yardım kabul edeceğini açıklayarak, dış ülkelerden gelecek yardımın çerçevesini çizdi (Coşar, 1996b). Sakarya Savaşından sonra Fransızlar ve İtalyanlarla anlaşmalar yapılmış; güney cephesinden işgal kalkmış, ayrıca bu ülkelerden bir miktar mali ve fiziki yardım alınmıştı (Sonyel, 1991). Dış yardım alınabilecek bir diğer ülke Sovyet Rusya idi. SSCB Anadolu’da emperyalist ülkelerin yürüttükleri işgal ve buna karşı örgütlenen bağımsızlık mücadelesine ilgi göstermiş ve desteklemişti. Rus yardımı Bağımsızlık Savaşı boyunca 11 milyon altın Ruble ve 100.000 lira değerindeki altın olmuştu. Rusya’dan gelen altın Rubleler daha çok silah ve cephane alımında kullanıldı. Rus yardımı 1922 yılının Haziran ayında kesildi (Müderrisoğlu, 1974). Afgan yardımı 125.000 İngiliz Lirası tutarındaydı; bazı kaynaklar ise (Genel Kurmay Harp Tarihi Arşiv belgelerine göre) bu miktarın 106.400 İngiliz Lirası olduğunu belirtilmektedir (Mütercimler, 1992). Paranın küçük bir kısmı ordu ihtiyaçları için, bir kıslmı da düşmanın kaçarken tahribat yaptığı bölgelerde halka yardım için (110.000 lirası) kullanılmış, daha sonra bu para tamamlanarak Osmanlı Bankasına yatırılmıştı. Bu para, daha sonra İş Bankasının kuruluş sermayesine kaynaklık etti (Müderrisoğlu, 1974).

Birinci Dünya Savaşı’nın aksine, İstiklal Savaşı iç kaynaklarla finanse edildi. İstiklal Savaşının finansmanının % 85’ini içsel kaynaklar, % 15’ini dış finansman kaynakları oluşturdu (Ünal, 1972:988). İstiklal Savaşı sırasında sınırlı ölçüde dış yardım alındı; bu yardımlar, ordunun ihtiyaçlarını karşılamak üzere kullanıldı. Bu dönemde iç kaynaklara dayalı, bütçe denkliğini öngören bir finansman politikası uygulandı. Bu yönüyle, savaş dönemi olmasına rağmen Cumhuriyet dönemi mali politikalarının temelleri bu dönemde atıldı.