Türkiye’de Kamu Maliyesi Üzerine Değerlendirmeler Prof. Dr. Nevin Coşar* Giriş

1980 sonrası vergi politikasının özellikleri

1980 sonrasında vergi politikası, izlenen ihracata yönelik büyüme modeline ve serbest piyasa ilişkilerini egemen kılma amacına göre oluşturuldu. Devlet bütçesinin küçültülmesi ana amaçtı, bu nedenle bütçe açıklarını gidermek üzere kısa süreli mali amaçlı bir vergi politikası izlendi. Daha sonra, vergilerin teşvik edici ve özendirici fonksiyonu ön plana alındı. Özel tasarruflar teşvik edilerek, özel teşebbüs temelinde bir büyüme politikası izlenmek istendi. Vergi yükü kırsal ve kentsel esnaf, sanayi ve ücretliler üzerinde yoğunlaştı, dışa açılma politikalarına destek olundu. Vergi kanunlarında merkezi hükümete kararnameler ile birçok alanda ve oranlarda belirleme yetkisi verildi. Bu, hükümetin politik gücünü artırırken, Parlamento'nun gücünü azalttı. Öte yandan, fonlar aracılığıyla kamu gelirlerinin büyük bölümü, bütçe dışına taşındı. Gerçek usulden vazgeçildi, dolaylı vergiler ağırlıklı bir vergi sistemi oluşturuldu. Hem gelir vergisi sistemindeki adaletsizlikler, hem de dolaylı vergilerin temel gıda maddeleri üzerindeki oranlarının yüksekliği nedeniyle daha az adil bir vergi sistemine geçildi.

Vergi gelirlerinin 1969 ve 2008 yılları arasında dolaylı ve dolaysız vergiler olarak gelişimi, Şekil 1 de görülmektedir. 1985 yılında KDV uygulamasının başlamasıyla vergi sisteminde dolaylı vergilerin ağırlığı arttı. Ancak, Gelir vergisi sisteminin çarpık yapısı sürdü, bu nedenle 1988 den sonra yeniden dolaysız vergiler ağırlık kazandı. 1990 larda dolaylı vergiler vergi sistemine ağırlığını koydu, 1993 ve 1994 yıllarında te dolaylı vergiler yeniden %50 yi aştı. 1995 yılında vergi gelirlerinin % 59.3 ü dolaylı vergilerle sağlandı.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Yıllar

Dolaysız

Dolaylı

Kaynak: Kaynak: Coşar N. ve M.Bildirici,(2005) Some Comparisions Between Turkey and OECD Countries: Productivity, Education and Taxation 1960-2000. Applied Econometrics and Economic Development, Vol. 5-3. ve 2000 sonrası maliye.gov.tr den hesaplandı.

Şekil 1:Vergi Gelirlerinin Yapısı
Dolaysız vergilerin yapısı ise değişmedi, dolaysız vergilerin büyük bölümünü oluşturan gelir vergisinin adaletsiz yapısı düzeltilemedi. Örneğin, 1963 gelir vergisi tarifesi ile 1990 tarifesi arasında yapılan bir karşılaştırmada, reel olarak 1963 tarifesine göre % 25 uygulanan gelir 8 milyon değil, 30 milyon kadardır. 2.6 milyona kadar olan gelirlerden alınan vergi oranı %10 dur. %50 marjinal oranın uygulanmaya başladığı gelir, 120 milyondur. Bu rakam kullanılmakta olan 128 milyona yakındı. Bu hesaplama, yeni tarifenin 1963 tarifesine göre adaletsiz olduğunu göstermektedir.
Şekil 2, Yunanistan, İrlanda, Portekiz, İspanya gibi hızlı büyüyen ülkelerle Türkiye’de vergi yükünün gelişimi görülmektedir. Türkiye’de vergi yükü Şekil 2’de görülen ülkelerin altında seyretmektedir. Vergi yükü 1980 lerde azalmaya başlamış, ekonomideki gelişmelere rağmen gerilemiştir. 1994 yılındaki yükseliş ise bu yıl içinde getirilen ek vergilerden kaynaklanmaktadır. Ek vergiler olmadan 1995 yılında %13.8’e düştü. 1996 yılından itibaren yeniden yükselmeye başlayarak, 1999 yılında % 18.9’a ulaştı.
Kaynak: Coşar ve Bildirici, a.g.e.

Şekil 2: Vergi Yükünün Gelişimi
Vergilerin iktisadi fonksiyonlarını ön plana alan 1980 sonrası vergi politikaları başarılı olamadı, ne bütçeye yeterli kaynağı aktarabildi, ne de özel tasarrufları ve özel yatırımları artırarak sanayileşmeye katkısı oldu. Ayrıca, serbest piyasa düzeni yoluyla büyümenin istikrarsızlık içinde sürdüğü, istenen düzeyde gerçekleşmediği görüldü. Devlet küçüldüğü gibi, düzenleyici bir ajan olarak temel görevlerini etkin bir biçimde yerine getiremedi (banker skandalı, bankacılık ve diğer yasalarda ortaya çıkan boşluklar gibi, ).

Vergi kapasitesi, bir ekonomide vergilendirilebilecek gelir, servet ve tüketim değerlerinin büyüklüğünü gösterir ve fiili sınırlarını siyasi güç ilişkileri çizer. Kişi başına düşen Gayri Safi Milli Hasıla, gelir dağılımının bozukluğu, iktisadi sektörlerin GSMH içindeki payları itibariyle bakıldığında Türkiye'de vergi kapasitesi gelişmektedir. Kişi başına düşen GSMH'ın artması potansiyel olarak daha büyük bir vergilendirilebilir fazlayı temsil eder, teorik olarak bu fazla gelirin asgari tüketim harcamalarını aşan bölümüdür. Türkiye'de GSMH sürekli bir artış eğilimi göstermiş, kişi başına gelir planlı dönemde yılda ortalama %4 artmıştır. Kriz sırasında bir miktar düşüş görülse de, bu artış 1980 li yıllarda devam etmişti. Kişi başına gelir ve GSMH yükselmiş ancak vergi gelirleri bu gelişimi izleyememiştir, öte yandan iktisadi sektörlerin(tarım, sanayi, ticaret ve hizmetler) GSMH içindeki payları değişmiş, parasal ekonomi yaygınlaşmış, tarımın GSMH içindeki payı düşerken, sanayi ve ticaretin payı artmıştır. Bu, ekonominin kurumsal yapısının gelişmesi, modern vergilerin daha etkin ve verimli uygulanması için uygun yapıların doğduğu anlamına gelir, ancak vergi yükünün gelişimi ekonomideki bu gelişmelerin kavranamadığını göstermektedir.

Genellikle, gelir dağılımındaki bozukluğun vergileme için uygun bir kapasite yarattığı kabul edilir. Vergi kapasitesi gelirin asgari tüketim harcamaları çıktıktan sonra kalan kısmı olarak tanımlandığında eşitsiz gelir dağılımı halinde bu miktar artmakta, az sayıda yüksek gelirli mükellefe ulaşmak idari olarak kolaylaşmaktadır. Gelir dağılımında eşitsizliği gösteren Gini katsayısı 1963 te 0.55 iken 1973 te 0.51, 1987 de 0.43 e, Türkiye İstatistik Kurumu Gelir Dağılımı verilerine göre 2003 yılında 0.42, 2005 yılında 0.38’e inmiştir. Türkiye dünyada gelir dağılımı en bozuk ülkeler arasında yer almaktadır. 1987 yılı için yapılan bir araştırmaya göre gelirin 1.94 ünü en düşük %10 gelir grubu alırken, en üst %10 gelir grubu ise gelirin %34 ünü almaktadır. En üst %20 isi yaratılan gelirin %49.4 ünü almaktadır. Gelir grupları itibariyle bakıldığında 1980 den sonra toplam gelir içinde tarımın ve ücretlilerin payı azalırken faiz, kira ve kâr geliri elde edenlerin payı artmıştı. Üst gelir düzeylerindeki bu artış dolaysız vergilerle bütçeye aktarılamadı. Dolaysız vergilerin büyük kısmı ücretlilerden tahsil edildi. 1985 yılından itibaren Katma Değer Vergisi uygulamasına geçilmesi ile dolaylı vergiler geçmişin dağınıklığından kurtuldu. Vergi sisteminde dolaylı vergilere ağırlık verildi. Dolaylı vergiler ise, tersine artan oranlı vergileri temsil etmekte ve gelir vergilerine göre daha az sosyal adalete hizmet etmektedir.

Türkiye'de, 1960 sonrasında Gayri Safi Milli Hasıla cari ve sabit fiyatlarla artmış, iktisadi sektörler itibariyle vergi kapasitesi genişlemiş, gelir dağılımı bozulmuş olmasına rağmen vergi yükünde artış olmaması, aksine giderek düşmesi çok açık bir biçimde bu konudaki boşluğu ortaya koymaktadır. Vergi kapasitesi itibariyle Türkiye ekonomisi, Konsolide bütçe açıklarını kapayacak ve devlete iktisadi gelişme sürecinin gerektirdiği çeşitli hizmetleri finanse etmesini sağlayacak kadar büyük bir kapasiteyi içermektedir. Bu kapasitenin kullanımı vergi gayretine bağlıdır.

Vergi gayreti ülkenin vergi kapasitesini kullanma yetisi, çabasıdır. Vergi gayretinin sınırlarını vergi kapasitesi ve siyasi güç ilişkileri belirler. İradi vergi gayreti büyük ölçüde siyasi alana bağlıdır. Yukarda sözü edilen, 1960 ların başlarında yapılan vergi düzenlemelerinden sonra, Türk vergi sisteminde hemen hemen yirmi yıl kadar önemli bir düzenleme yapılmadı. 1980 lerin başlarında bir dizi değişiklikler yapılmış, bunlar da ülkenin vergi kapasitesini kapsayacak genişlikte düzenlemeler olmamıştı. Türkiye'de vergi yasaları siyasi alanda en zor oluşturulan ve parlamentodan en zor geçen yasalardır. Genellikle vergi düzenlemeleri askeri yönetimler döneminde yapıldı (Varcan,1987). Vergi gayretinin düşüklüğünde ana etmen, Türkiye'de siyasal iktidarların ulusal çıkarlar, sınıfsal çıkarlar ile partinin çıkarları arasında bir denge kuramamasıdır. Siyasal iktidarlar belirli kesimlerin çıkarlarını ulusal çıkarlarla özdeşleştirmiştir. Belirli kesimlerin çıkarları ile ulusal çıkarlar ise birbirine zıt düşebilir, çatışabilir. Bu gibi durumlarda, siyasal iktidarlar ulusal çıkarların gerektirdiği düzenlemeleri alabilmelidir. Ancak, bu şekilde bir ülkenin kalkınması mümkün olabilir. İç kaynakların kullanımı konusunda siyasal iradenin ortaya konmaması, vergi sisteminde sık sık yapılan keyfi düzenlemeler ve vergisel alanda sağlam bir yaklaşımın geliştirilmemiş olması kalkınma çabalarındaki yetersizliğin ana nedenidir.
Vergi Sisteminin Esnekliği

Esneklikler, vergi sisteminin ekonomideki gelişmeleri doğal izleme yeteneğini gösterir. GSMH daki yüzdesel değişmenin, vergi gelirlerinde meydana gelen yüzdesel değişmeye oranı, vergi sisteminin esnekliğini verir. Şekil 3 Türk vergi sisteminin esnekliğini 1969-2002 yılları aralığında göstermektedir. Ekonomideki var olan vergi oranları ve vergi kanunlarının niteliği sistemin esnekliğini belirler. Bu oranın birden büyük olması, vergi gelirlerinin GSMH daki artışlardan daha hızlı arttığını ve iktisadi gelişmeleri kavrayarak bütçeye gelir olarak aktardığını gösterir. Türk vergi sisteminin esnekliği Birinci Plan döneminde ortalama 1.46 iken, İkinci Plan döneminde azalarak 1.21 e inmiş, Üçüncü Plan döneminde 1.15 e, daha sonra ise 1 in altına düşmüştü. 1980-1984 yılları arasında esneklik ortalama 0.83 tü. 1985-1989 yılları arasında ise ortalama yıllık 1.1 dolayında bulunmaktaydı. Türk vergi sisteminin esnekliği enflasyonist sürece rağmen gerileme göstermiş, GSMH daki artışları izlemede yeterli olmamıştır. Esneklikler, özellikle 1978-1985 yılları arasında birin altında seyretti. Bu, Türk vergi sisteminin GSMH daki bir birimlik artışın çok altında bir miktarı bütçeye aktarılabildiğini, vergi sisteminin esnekliğinin düşük olduğunu gösterir. Esnekliğin düşük olması ise vergi sisteminin dar kapsamlı olduğunu göstermektedir.

Kaynak: Coşar ve Bildirici, a.g.e.

Şekil 3: Türk Vergi Sisteminin Esnekliği
Bir vergi sistemi içinde, gelir vergisinin artan oranlılığı ve kapsamı o vergi sisteminin ne ölçüde esnek bir yapıya sahip olacağını gösterir. Gelirden alınan vergilerin esnekliği, Birinci Plan döneminden sonra düşüş eğilimine girmiş, 1979 yılı sonrasında birin altına düşmüştü. Gelir vergisi tarifesi yeniden düzenlendikten sonra, esneklik bir miktar yükselse de bir civarında kalmıştı. Bu, vergiler içinde önemli bir yere sahip olan genel, ödeme gücü ilkesini en iyi temsil eden, artan oranlı yapısıyla birin çok üzerinde bir esneklik göstermesi gerektiği varsayılan gelir vergisinin doğasına aykırı bir gelişmedir. Türkiye'de iktisadi gelişme, kurumlaşma ile bu verginin daha etkin uygulanabilmesi için uygun bir ortam bulunmasına rağmen, gelir vergisi esnekliğinin artacağı yerde azalması, bu gelir kaynağının etkin kullanılamadığını göstermektedir. Tarife yapısının, 1974 yılı sonrasında tersine dönerek artan oranlılıktan uzaklaşması ile gelir vergisinin bir stopaj vergisi haline gelmesi, verginin esnekliğinin azalmasında ana etkendir. 1980 yılı sonrasında yapılan tarife değişiklikleri yeterli olmamış, uygulanan yaygın teşvik politikası ile getirilen geniş muafiyet ve istisnalarla verginin esnekliği birin altına düşmüştü. Bu durum artan oranlılığın işletilemediği dar, eşitsiz, esneksiz bir gelir vergisi yapısına ilişkin önemli bir göstergedir.

Gelir üzerinden alınan bir vergi olan Kurumlar vergisi tek oranlı bir vergidir ve artan kurumsallaşma verginin uygulanma alanını ve etkinliğini artırır. Kurumlar vergisinin esnekliği bir civarında iken 1980 yılı sonrasında vergi kapsamının istisna ve indirimlerle daraltılması, vergi oranlarındaki düzenlemeler verginin esnekliğini de etkiledi. Harcamalardan alınan vergilerin esnekliğinde Birinci Plan sonrasında düşüş görülmüş; 1.41 olan esneklik 1980 de 0.64 e kadar gerilemişti. Türkiye'de harcamalar üzerinden alınan vergilerin karmaşık ve dar kapsamlı bir yapıya sahip olması, Üçüncü Plan döneminden itibaren gider vergisinin gelişimini etkiledi. 1985 yılında Katma Değer Vergisine geçildiği halde, vergi istisna ve muafiyetlerinin genişliği verginin esnekliğinin düşük gerçekleşmesinde rol oynadı.

Türk Vergi sisteminin esnekliği düşüktür. Vergi sisteminin ekonomideki gelişmeleri izleme yeteneğindeki yükseklik siyasal alanda vergi reformlarını yapamayan ülkeler için bir avantaj olarak kabul edilebilir. Türkiye'de ise verimsiz, var olan vergilerin özgün yapı özelliklerini bile yansıtabilecek bir vergi sistemi olmadığı ve bu yoldan faydalanılamadığı esnekliklerden görülmektedir.
İç ve dış borçlanma

Devletin normal gelirleri olarak kabul edilen ve bütçe harcamalarının finansmanında kullanılabilecek güvenli ve adil bir araç olan vergilerin mali yönü bir tarafa itilince, özellikle harcamaların finansmanında iç ve dış borçlanmanın yoğun bir biçimde kullanılması, 1980 ve 1990 ların temel özelliği olarak ortaya çıkar. 1980 ler ve 1990 larda iç ve dış borçlanmalar hızla yükseldi. Dış borçlar, 1979 yılında 14.2 milyar Dolardan 1980 de 16.2, 1983 te 18.4, 1985 te 25.5, 1986 da 32.1, 1987 de 40.4, 1990 da 49.0, 1992 de 55.6, 1994 te 65.6 1995 te 73.8 milyar Dolara çıktı. Özellikle dış borçlar 1986 yılından itibaren hızla arttı. 1991 de biraz azalsa da daha sonra yükseliş devam etti.

İç borçlanma, 1986 yılından itibaren nitelik değiştirdi. Daha önce, devlet tahvilleri ağırlıklı iç borçlanma yapılmakta ve bu araç sınırlı ölçüde kullanılmaktaydı. İç borçlanmada Hazine bonosuna ağırlık verilmesiyle bir yıldan kısa vadeli borçlanmalar ağırlık kazanmaya başlamış, vergiler yerine sürekli kullanılır olmuştu. Bunun sonucunda, iç borçlar 1979 yılında 455 milyar liradan 1980 de 813 milyar liraya, 1982 de 1.4 trilyona, 1984 te 4.2 trilyona 1986 da 9.9 trilyona çıkmış ve bu yıldan sonra hızla yükselerek 1990 da 56.1 trilyon, 1992 de 194.2 trilyon, 1994 te 799.3, 1995 te 1.2 katrilyona yükseldi. Tahvil ve bonodan oluşan iç borçlar dolar olarak, 1988 yılına kadar 4 milyar doların altında kalmış, 1995 yılı Ekim ayı itibarıyla ise 22 milyar dolara ulaşmıştı.

Devlet, başlangıçta sadece bankalara, borsa bankerlerine ve tüzel kişilere satış yaparken 1986 yılından sonra özel kişilere ve 1992 yılında doğrudan halka satış aşamasına geçti. Devletin mali piyasalara borç almak üzere girmesi faiz hadlerini yükselterek, giderek daha yüksek faiz hadleriyle ve daha kısa vadelerle borçlanmasına yol açtı. İç ve dış borç stokunun büyümesi Konsolide bütçe açıklarının ana etmenlerinden birisi haline geldi. Bütçe açıklarının büyümesi nedeniyle artan ek finansman gereksinimi, mali piyasalar üzerindeki baskıyı artırdı, devlet özel sektöre rakip oldu. Gerek iç borçlar, gerekse dış borçlarla finansman politikasının sınırına gelindi. Kamu maliyesinde sürdürülemez açıklar olarak nitelenen bu açıkları, önlemek üzere kesin önlemlerin alınması geciktirildi. Bütçe disiplininin sağlanması, bütçe fazlası verilerek konunun çözümlenmesi kaçınılmazdı. Bu, harcamalarda denetimi ve gelir kaynaklarının köklü bir biçimde artırılmasını kaçınılmaz kılmaktaydı.

Fonlar ve Uygulama Sonuçları

Fon uygulamaları, 1929 dünya krizi sonrasında hükümetlerin bütçe dışı hesaplarının artmasıyla ortaya çıktı. Bu doğrultuda, Fransa’da fon ve ABD de ivedi bütçe, Türkiye'de olağanüstü ödenek uygulaması, 1930 larda yaygınlaştı. Parlamento’nun denetiminden uzaklaşma, bütçenin birlik ve genellik ilkelerinin çiğnenmesi bu dönemde görüldü. Türkiye'de ilk fon 1941 yılında kuruldu. Fonlarda artış 1970 li yıllarda meydana geldi ve asıl büyük sıçramayı 1980 li yıllarda özellikle 1984-1987 yılları arasında yaptı. Fonların yaygınlaşmasının çok sayıda nedeni vardır.

Bütçe dışı fonlar, 1970 li yıllarda artış gösterdi, 1980 li yıllarda özellikle, 1984 sonrasında sayıları hızla arttı. Fonların rağbet görmesinin ardında Türk mali sistemine ve siyasi yapılanmasına ilişkin birçok nedenler vardır. Bunlar, Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun öngördüğü harcama sürecinin dışına çıkarak harcama yapma olanağının elde edilmesi, Devlet İhale Kanunu ve Sayıştay Kanununun ilgi alanı dışına çıkılmasıdır. Öte yandan, kaynakların yürütme tarafından denetime alınmak istenmesi, yürütmenin gücünü artırması Türkiye'de fon uygulamalarını yaygınlaştırdı. Bütçede, yıl içinde olabilecek bazı değişimler ve belirli amaçlar için örneğin personel giderleri fonu, yedek ödenek gibi hesaplar bulunmaktadır, bunların isimleri fon olsa da tamamıyla genel bütçenin bir parçasıydı. Söz konusu olan fonlar ise bütçe dışı fonlardır. Fon, belirli bir kaynağın belirli bir amacı gerçekleştirmek üzere tahsis edilmesidir. Yasal bir dayanağa bağlı olarak oluşturulan ve bir hesapta toplanan paralar, belirli bir amacı gerçekleştirmek üzere kolayca kullanılabilmektedir. Kamu kesiminde fon uygulamasını karar almayı hızlandırması, kolay ve az formalite ile harcama yapma olanağı vermesi, bazı hizmetler için daha etkin planlama yapılmasını ve belirli kaynakların belirli bir amaca tahsisini mümkün kılması çekici kılmaktaydı.

Türkiye'de fonlar, kendi özel mevzuatlarına göre harcama yapmaktaydı. Başlangıçta fonlar kuruluş kanunlarında belirtilen kendi çıkardıkları ihale yönetmeliklerine göre harcama yaparken, daha sonra fonlar için ayrı bir ihale yönetmeliği çıkarıldı. Fonlar, uzun süre Meclis denetimi ve Sayıştay denetimi dışında kaldı. Özellikle, 1988 yılı ve sonrasında fonları Meclis denetimine almak, sayıları hızla artan fonları izlemek, fon mevzuatı karmaşasını önlemek üzere çalışmalar yapıldı. 1988 yılından itibaren fonların denetimi konusundaki karışıklık giderilerek Meclis denetimine alındı.

Türkiye'de, uzun süredir arayışı süren mali düzeni değiştirme, yeniden düzenleme çabalarının yetersiz kalması fonların gelişmesi için uygun bir ortam yarattı. Fonlarla bütçe sisteminde delikler açıldı. Program bütçe ve idari reformun gerçekleştirilememesi, hükümetleri kamu mali düzeninde yeni arayışlara itti. Fonların siyasi açıdan vurgulanması gereken bir yönü, hükümetin kamu kesimini küçültme çabaları ile fonların geliştirilmesi arasındaki çelişkidir. Hükümet, 1980 lerde kamu harcamalarındaki artışı fonlar aracılığıyla gerçekleştirdi, bu bir yönden hükümete Uluslararası Para Fonu'nun denetiminden kaçma olanağı verdi. Siyaset yapma biçimi fonlara olan rağbeti artırdı. Özellikle, Yürütme-Yasama arasındaki güç çekişmesinde fonların geliştirilmesi, yürütmenin gücünü artırması anlamına geliyordu. Fonlarla bütçe etkisizleştiriliyor, yürütme yasamanın önüne geçiyor, kolay ve hesapsız, denetimsiz harcama olanağı elde ediliyordu. 1980 lerde meydana gelen önemli bir gelişmelerden birisi, vergi kanunlarına konulan maddelerle, kanun hükmünde kararnamelerle vergi düzenlemeleri yapma, vergi oranlarını belirleme yetkisinin yürütmeye verilmesiydi. Fonların dağılımına bakıldığında kaynakların % 73 ü üzerinde (Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Başbakanlık fonlarının %90 ını içerir) Başbakanlığın söz sahibi olması bir tesadüf değildi. 1980 sonrasında Başbakan ve yürütme gücünü artırdı. Fonlar ise bütçe kaynaklarının öznel olarak ve siyasal amaçlarla kullanılabilmesine olanak hazırladı.
Globalleşme ve Devlet Maliyesi

Globalleşme, küreselleşme diye adlandırılan akım evrensel düzeyde serbest piyasa ekonomisini egemen kılmayı, bütün ülkelerin dünya pazarlarıyla bütünleşmesini hedefler ve geniş anlamıyla mal, hizmet ve sermaye hareketlerinin tam serbestleştirilmesidir. Bu nedenle, dış ticarette korumacı politikalar izleyen ülkelerin serbest dış ticaret politikasına geçmesi, ülkeye sermayenin serbestçe giriş ve çıkışlarının sağlanması, iç piyasada devletin küçültülerek serbest piyasanın alanının genişletilmesini öngörür. 1980 lerden sonra tüm dünyada bu süreç hızla yayılarak, tüm gelişmekte olan ve geri kalmış ülkeleri içine çekti. Türkiye'de, 1980 sonrasında uygulanan iktisat politikasının temel felsefesi bu yaklaşım çerçevesinde oluştu. Bu yaklaşımın kamu maliyesine etkisi, yukarda değinildiği gibi, önce devletin küçültülmesi biçiminde ortaya çıktı. Bir yanda, devletin doğrudan işlettiği Kamu İktisadi Teşebbüsleri'nin özelleştirilmesi, öte yanda kamu harcamalarının sınırlandırılması, sosyal harcamaların azaltılması yoluna gidildi. Özel sektörün ve serbest piyasanın çalışmasını önleyen hususlar vergi sisteminden ayıklanarak, vergi oranları düşürüldü.

Serbest piyasanın çalışması için gerekli düzenlemeleri yapacak, oyunun kurallarını koyan ve denetleyen küçük ve etkin bir devlet liberal ideolojinin temelidir. Türkiye'de devlet güçlü ve etkin kılınmadan, piyasa mekanizması için gerekli kurumsal ve yasal düzenlemeler yapılmadan, küçültülmeye kalkışıldı. Bunun sonuçları ise, eğitim, sağlık, yatırım harcamalarının azalması, sanayileşmenin durması, devletin serbest mali piyasaların gelişmesini hızlandıracak parasal kesimi destekleyecek politikalara yönelmesi oldu. Hukuksal alanda ortaya çıkan boşluklar mali piyasalarda önemli sorunlara yol açtı ( banker skandalı, banka yolsuzlukları). Bu politikalar ise tüm toplum açısından fayda sağlamadı, sadece belirli kesimlerin çıkarlarına hizmet etti. Devletin ulusal bir ekonomi oluşturmadaki öncü rolünün bittiği, yeni süreçte devletin kontrolünün giderek azaldığı ileri sürülerek dış piyasaların uzantısı bir ekonomi kurmak hedefi öncelik kazandı.

Kamu maliyesi açısından temel değişikliklerden biri 1989 yılında 32 sayılı Kararname ile yaşandı. Bu kararname mali serbestleşme sağlıyor, 1989 yılı sonunda kamu maliyesinde meydana gelen tıkanma dışa açılarak çözülmeye çalışılıyordu. Kararname ile kambiyo kontrol rejimi terk ediliyor, Türkiye'den dışarıya, dışarıdan içeriye sermaye hareketleri üzerindeki tüm sınırlamaları ve engelleri kaldırıyordu (Oyan, 1989 ve Şimşek, 2007). 1986 sonrasında kamu harcamalarının artışı sonucunda giderek büyüyen bütçe açıklarının finansmanı kısa vadeli sermaye hareketleri ile aşılmaya çalışıldı. Faizler yüksek, dolar kuru düşük tutularak sıcak para girişi sağlandı. Ancak, devlet giderek daha yüksek faizlerle borçlanıyordu. Bu sürecin sonucunda kamu yatırımları giderek düşüyor, devlet bütçesinin büyük kısmı borç ödemelerine ayrılıyordu. 1994 başlarında yaşanan kriz faiz-döviz-borsa üçgeninde bu sıcak para hareketlerinden kaynaklandı. Bunun üzerine, 5 Nisan 1994 İstikrar Önlemleri yürürlüğe konuldu. Sonuç olarak, mali liberalizasyon devletin bütçe açığı problemini çözmede kullanılmak istendi, ancak giderek büyüyen bütçe açıkları ile iç ve dış borç yükü kamu maliyesini büyük bir kısır döngü içine soktu. Kamu sektörü Borçlanma Gereği 1985 yılından itibaren artarak, 4.6 dan 2001 yılında 16.4 e ulaştı. Bunun yarattığı mali bunalımın çözümlenmesi ise uzun yıllar sürdü.

Globalleşmenin, devlet maliyesi açısından Türkiye üzerindeki etkisi olumsuzdur. Hükümetlerin bütçeyi kontrol etme alanları daraldı. Dolayısıyla, On dokuzuncu yüzyılda ulusal devletlerde siyasal egemenliğin önemli bir göstergesi olan bütçenin önemi değişti. Serbestleşme süreci içinde gelişmişlik derecelerine paralel olarak ülkelerin bütçelerini belirleme haklarının sınırlandığı ve dışarıdan gelen sermaye akımlarından etkilendikleri görüldü. Türkiye, maliye idaresinin "kötü yönetilmesinin" yanında, finansal serbestleştirme sürecine hazırlıksız girmesinin ve her türlü denetimden uzak mali piyasaların spekülatif davranışlarının yarattığı başı bozuk davranışların getirdiği çok yüksek maliyetler sonucu 1990 larda istikrarsızlık içine itildi. Bu istikrarsız yapı altında devlet bütçesi artık sosyal hizmet üreticisi amacını tamamen terk ederek, kamunun kaynakları doğrudan doğruya finansal sistemin spekülatif çıkar hesaplarının denetimine terk edildi (Yeldan, 2001). Konsolide bütçe içinde çok önem taşıyan iki değişkenin(borç faiz ödemeleri ile vergi gelirleri) 1990 ile 2003 yılları arasında seyri Şekil 4’te görülmektedir. Bu iki verinin birbirine oranı tahmin ve gerçekleşme olarak artmakta, bu durum maliye politikasının artık sadece faiz ödemelerini planlamaktan ibaret hale geldiğini açıkça göstermektedir.

Kaynak:Yeldan,E.,(2001)

Şekil 4: Faiz Ödemeleri / Vergi Gelirleri (%)
Hükümetler, kamu finansman politikasını dış borçlanmanın kıskacından kurtaramadı. Vergi gelirleri üzerinde faiz ödemelerinin vesayeti devam etti. 1990 ların ikinci yarısında Hükümet çok hassas bir noktada bulunuyordu. Bu noktada, gelir yetersizliğini önlemek üzere vergiden kaçınmayı ve vergi kaçakçılığını önleyecek, vergi gelirlerini artıracak düzenlemelere yöneldi. Meclis kayıt dışı kazançları vergileyecek ve kayıt altına alacak bir vergi kanununu 29 Temmuz 1998 tarihinde çıkardı. 4369 sayılı vergi kanunu ile gelirin tanımlanmasında kaynak teorisinden net artış teorisine geçildi ve hükümetin borçlanmasına sınır getirildi. Gelirin tanımlanmasında net artış teorisine geçildiğinden kişilerin servet artışlarının bir dönem baz alınarak belirlenebilmesi için Mali Milat ilan edildi. 30 Eylül 1998 tarihi ‘Mali Milat’ olarak belirlendi. Bu tarihe kadar elde edilen gelir ve servetlerin en az bir gün süre ile Türkiye’de kurulmuş mevduat kabulüne yetkili bankalara yatırılması istendi. Böylece gelir ve servetler belirlenecek daha geniş kapsamlı ve gerçekçi bir vergilendirme mümkün olabilecekti. Ayrıca, bu kanun ile götürü usul kaldırılarak kayıt dışı ekonominin kontrol altına alınması ve belge düzeninin yaygınlaştırılması hedeflendi. Vergi cezalarında değişikliğe gidildi, aile reisi beyanı, asgari zirai kazanç esası ve hayat standardı esası kaldırıldı. Ancak, bu kanun ciddi bir tepki ile karşılaştı; 4444 sayılı kanunla uygulaması 2002 yılı sonuna kadar ertelendi, daha sonra 7 Ocak 2003’te ise iptal edildi. Bu kanun güçlü baskı gruplarının büyük direnciyle karşılaşmış, siyasal iktidarlar bu kanunu uygulayarak zor ancak uzun vadeli istikrar için gerekli düzenlemeleri bir kenara itmiş kısa vadeli, dış destekli çözümler üzerinde durmuştu. Bu noktada IMF ile anlaşmalar devreye girdi.

Bu şartlarda, borçlanmanın sürdürülmesi ve ödemelerin aksatılmaması ekonominin istikrarı açısından ilk sıraya geçmişti. 1999 yılının sonunda imzalanan 17 inci Stand-by anlaşmasında IMF vergi reformunu zorunlu kılmış ve ekonomiyi yakın izlemeye almıştı. 2000 yılında vergi teşvik politikaları vergi gelirlerini azaltmış bütçe açığı artmış (Tablo 9), Kamu İktisadi Teşebbüsleri istenilen ölçüde küçülmemiş, taban fiyat uygulaması sürdürülmüş, kamu bankaları aracılığıyla desteklemeler devam etmişti. 2000 yılının son aylarında beş kara delik olarak nitelendirilen açıklar Türkiye ekonomisini sarstı. Bütçe açıkları arttı, fonların harcamaları, Tarım Satış Kooperatiflerinin açıkları, Yerel Yönetimlerin açıkları, Kamu İktisadi Teşebbüslerinin açıkları ve Bankacılık sektöründeki yolsuzluklar istikrar programı uygulamasındaki aksaklıkları artırdı. Türkiye şiddetli bir finansal kriz yaşadı. 2001 ve 2002 yıllarında IMF’nin ekonomi ve maliye üzerindeki baskısı arttı. Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ile yapısal sorunları çözecek, ekonominin dışa açılmasını kolaylaştıracak 15 Kanun kabul edildi. Türk Telekom, Tütün, Şeker, Kamu İhale Kanunu, Kamulaştırma, Sivil Havacılık, Petrol, KİT lerin görev zararları, kredi karşılıkları, Merkez Bankası, Fonlar, Bankalar kanunu yeniden düzenlendi. Ek bütçe yapıldı. Konsolide Bütçe Dengesi yerine Kamu Sektörü Genel Dengesi kavramı geliştirildi. Merkezi Bütçe, Bütçe dışı Fonlar, Yerel Yönetimler, Finans sektörü dışında faaliyette bulunan KİT ler, Merkez Bankası ve kamu bankalarının zararları Kamu Sektörü Genel Dengesi içine dahil edildi.

4 Şubat 2002’de imzalanan 18 inci Stand-by anlaşmasında kamu maliyesi büyük bir öneme sahipti. Kamu maliyesinde faiz dışı fazla elde edilmesine dayalı daraltıcı bütçe/maliye politikaları mali disiplin temelinde katılaştırılarak sürdürüldü. Bu politikada Konsolide bütçe kilit bir role sahipti. İç borçlanmanın sürdürülmesi için faiz ödemelerinin aksatılmadan yürütülmesi şarttı. Bu nedenle harcamaların reel olarak azaltılması gerekliydi. % 6.5 lik faiz dışı fazla, mali disiplin ve denk bütçe önem kazandı. Serbestleşme, de-regülasyon, özelleştirme yapısal reformlar ile ekonomide köklü değişikliklere gidilmesi hedeflendi. Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) bu anlaşmayı sahiplenerek uygulamayı sürdürdü. Bu politika ile kamu hizmeti anlayışı bir kenara bırakılarak, reel harcamalar kısıldı toplumsal ihtiyaçların giderilmesine duyarsız bütçeler hazırlandı (Bağımsız Sosyal Bilimciler, 2007) Dolaylı vergiler artırıldı. Faiz dışı fazla yaratılarak borçlanma imkânı sağlandı. Bütçe açıklarının finanse edilme biçimi ve kamu harcamaları IMF tarafından yakından izlendi, kamu harcamalarında bir artış yapılacaksa bu artışın kaynağının da gösterilmesi şart koşuldu. Bütçeler borç ödeme bütçeleri haline geldi, iktisadi kalkınmayı gerçekleştirme, sosyal devlet gibi kavramlar tamamen unutuldu. Konsolide bütçe içinde 1995 yılında %37.5 olan cari harcamaların payı 2002 yılında %26.9 a indi, yatırım harcamaları % 6 dan %5.2 e geriledi. Transfer harcamaları ise %56.6 dan % 67.2 e yükseldi.

Efektif bir vergi politikasının şeffaflık ve güven çerçevesinde oluşturulması hedeflenmiş olsa da dar kapsamlı vergiler ve yüksek vergi oranları vergi yükünün eşitsiz dağılımına yol açıyordu. Vergi kimlik numaraları yaygınlaştırılarak vergi denetimleri artırılsa da, vergi düzenlemelerinin yetersiz kaldığı görüldü. Vergi yükünün dengesiz dağılımı ve dar vergi tabanı, kayıt dışı ekonomiye toleranslı yaklaşım biçimi dolaylı vergilerin önemini daha da artırdı. Vergiler kaynakta kesilen vergiler(stopaj) ve dolaylı vergilerden elde edildi. 2005 yılında gelir vergisinin %94.5 i kaynakta kesilen vergilerden sağlandı, beyan gelirleri ise sadece gelir vergisinin %6.1 ini oluşturmaktaydı. Katma Değer Vergisinin vergi gelirleri içindeki payı %24.8 den 2002 yılında %34.2 ye yükseldi (www.maliye.gov.tr). Gelir vergisinin payı ise %33.7 den %22 e indi. Kurumlar Vergisi %14.9 dan %9.3 e geriledi. Kayıtdışı ekonominin genişlemesi, vergi idaresindeki yetersizlikler hükümetleri dolaylı vergilere yöneltti. Vergi yapısı gelir dağılımını daha da bozan bir unsur oldu. Yüksek gelir grupları milli gelirin yarısını alırken, vergilerin %1 ini ödedi. Toplam vergi gelirlerinin %3.5 beyan edilen gelirlerden ve kurumlardan alındı, %16 sı stopaj ile tahsil edildi (Vural, 2004). Sabit ücretliler milli gelirin %20 sini alırken toplam vergilerin % 50 den fazlasını ödedi (Temizel, 2003).

Vergi gelirlerinin GSMH içindeki payı 2000 yılında % 21.1 den 2003 yılında %23.6 ya çıktı, 2004 ve 2005 yıllarında % 21 düzeyinde gerçekleştikten sonra 2008 yılında %24.4 oldu. Vergi gelirlerinin Konsolide bütçe harcamaların karşılama oranı 2000 yılında %56 iken 2008 de %76 ya çıktı. Dolaylı vergilerin vergi gelirleri içindeki payı 2000 yılında %59 dan 2008 de % 67 e yükseldi. Bu oranlar 1970 li yıllarla karşılaştırıldığında devlet maliyesinin hangi noktada bulunduğu görülebilir. Bütçe açıkları 2000 yılı sonlarında ortaya çıkan yeni bir krizle birlikte artmaya başladı, 2000 yılında 13.2 katrilyon olan açık, 2002 ve 2003 yıllarında 40 katrilyon civarında gerçekleşmiş, açığın GSMH daki payı %14.2 ve %11.4 olmuştu. 2004 yılından itibaren İstikrar önlemlerinin etkisiyle açıklar azalmış 2005 yılında 8.1 katrilyona inerek GSMH daki payı %1.6 olarak gerçekleşti.⁶ 2007 yılından itibaren bütçe açıkları yeniden artmaya başladı. Bütçe açıklarının ana nedeni artık borç ödemeleriydi.

Güçlü Ekonomiye Geçiş programı ile devletin ekonomideki rolü küçültülmüş, üretim, tüketim, finans, ticaret globalleşme sürecinin ihtiyaçlarına göre IMF gözetiminde yeniden biçimlendirilmişti. Bu kez IMF sıkı davranmış programı çok ayrıntılı düzenleyerek, hükümetin hareket alanını yakından kontrol etmiş, harcama artışlarına olanak verecek delikler(fonlar gibi) bırakmamıştı. Hükümet, 2008 yılına kadar IMF ile Yakın İzleme Antlaşması ile istikrar programını yürütmeye devam etti. Mali disiplini sağlayıcı programlar, dünya ekonomisindeki canlanma, ülkeye kısa vadeli sermayenin yanı sıra uzun vadeli sermaye girişlerini de artırınca özelleştirme süreci hızlandı. Büyüme hızları bu sürede dünya ekonomisindeki gelişmelere paralel olarak arttı.

2000 li yıllarda kamu maliyesi yeniden yapılandırılmaya başlandı. Uygulanan IMF istikrar tedbirleri ile birlikte Denk Bütçe temel ilke haline gelirken; şeffaflık, açıklık esas oldu, yıllık bütçe yerine çok yıllı bütçe anlayışı getirildi. Uluslar arası standartlara ve Avrupa Birliği kriterlerine uygun olarak Ulusal Program ve Politika Belgesi çerçevesinde 10 Aralık 2003 tarihinde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarıldı. 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kaldırıldı. Mali yönetimin yapısı ve kapsamı değişti. Konsolide bütçe uygulaması kalktı yerine Merkezi Yönetim Bütçesi getirildi. Kamu kurumları üç cetvel altında sıralanarak, katma bütçe uygulamasına son verildi (Falay, 2006). Bu düzenlemeyle aynı zamanda yeni bir idari yapılandırmaya gidildiği, bir usul kanunun idari yapılanmada değişikliğe gitmesinin doğru olmadığı ifade edildi(Bayar, 2008). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hazine birliği ilkesi temelinde tek vezne uygulamasını getirirken, saymanlık kaldırıldı. Tahakkuk memurları harcama yetkilisi adını aldı; üst yöneticiler ita amiri olurken, hesap yargısı ve sorumluluk kavramları getirildi. Kanun ile Program bütçe sistemi kaldırılarak yerine Performans esaslı Bütçeleme Sistemi getirildi (Demircan, 2006). Çok yıllı bütçeleme yapılması, Stratejik Plan hazırlanması, yönetim sorumluluğu çerçevesinde iç kontrol ve iç kontrol faaliyetlerinin yürütülmesi, nakit esaslı muhasebe sistemine geçiş, bağımsız dış denetimin getirilmesi, denetimin mevzuata uygunluk ve performans denetimi olarak yapılması, Orta Vadeli Program(3 yıllık) hazırlanması Plan bütçe ilişkisinin güçlendirilmesi gibi konular 5018 sayılı kanunla düzenlendi. Bütün bunlar mali disiplini kurmaya yönelik köklü bir değişimi göstermekte, uygulamada yeni düzenlemeye uyum çalışmaları halen sürmektedir. Bütçeler stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın tahminleriyle birlikte görüşülmekte, bütçenin Meclis’e sunulması sırasında ek bilgiler ve kaynaklar arttırılarak Meclis’in etkinliği genişletilmektedir. Ancak, yukardan aşağıya yapılacak bütçeleme, aşağıdan yukarıya taleplerin dikkate alınmasına olanak vermez. Dolayısıyla bir önceki Program Bütçe uygulamasından daha iyimser bir sonuca yol açması beklenmemelidir. Ayrıca, Orta Vadeli Program ile uyumlu üç yıllık teklif tavanlarının Maliye Bakanlığınca hazırlanması ve Yüksek Planlama Kurulu tarafından onanması, genel sürece aykırıdır ve Bakanlar Kurulu’nca uygulama şansı sınırlıdır (Falay, 2006).

Kanunun uygulanmasına 2006 yılında Merkezi Yönetim Bütçesi hazırlanarak başlandı. Mayıs ayında 2007-2009 dönemi Orta Vadeli Programı kabul edildi. 2006 yılı ile birlikte Konsolide bütçe uygulamasından merkezi yönetim bütçe uygulamasına geçilmesi nedeniyle 2006 yılından itibaren aylık ve altı aylık bütçe uygulama sonuçları yayımlanmaya başladı(Maliye Bakanlığı, 2007 yılı Bütçe Gerekçesi). 2009 yılında 2010-2012 Orta Vadeli Programı kabul edilerek kamu harcamaları planlandı.