Türkiye’de Kamu Maliyesi Üzerine Değerlendirmeler Prof. Dr. Nevin Coşar* Giriş

Tablo 6 : Vergi Gelirlerinin Gelişimi, Vergi Yükü ve Esneklikler

Dolaysız vergilerin büyük bir bölümünü oluşturan gelir üzerinden alınan vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payı 1950 yılında % 33 iken, 1959 yılında % 33.1 olmuştur. Buna karşılık, mal ve hizmetler üzerinden alınan vergilerde küçük bir düşüş meydana gelirken, korumacı politikaların etkisiyle dış ticaretten alınan vergilerin vergi gelirleri içindeki payı artmış 1950 yılında % 18.4’den 1959 yılında % 23.9’a yükselmişti. Gelir Vergisi, Kurumlar Vergisi, Esnaf Vergisi ve Vergi Usul Kanunu 1950 yılında yürürlüğe girdi. Vergiler 1951 yılında tahsil edilmeye başlandı. Gelir Vergisi mükellef sayısı 1951 yılında 53 661’den 1955 yılında 103 638’e çıkmıştı. Kurumlar Vergisi mükellef sayısı 1951 yılında 1651’den 1957 yılında 2214’e yükselmişti. Kişi başına GSMH yükselirken ve Gelir Vergisi mükellef sayısı 5 yıl içinde yüzde yüz artarken, tahsil edilen gelirin pek değişmemesi, vergi kanunlarının ülke şartlarını kavrayamadığını ve vergi idaresinin ise yetersiz kaldığını göstermektedir. Gelir Vergisi sisteminin istisna ve muafiyetlerle daraltılan tabanı ekonomideki gelir artışlarını bütçeye vergi olarak aktarılmasını olanaksız kıldı. 1955 yılı verileriyle bir hesaplamaya göre, ücret ve maaş geliri alanlar vergilenebilir gelirin % 29’unu kazanıp, dolaysız vergilerin % 40’ını öderken, vergilenebilir gelirin % 24’ünü kazanan zengin çiftçiler ve toprak sahipleri dolaysız vergilerin ancak % 2’sini ödemişlerdi (Singer, 1977). Göreli olarak kârlarda ücretler ve maaşlara göre daha büyük bir artış meydana gelmiş ve hükümet sermaye gelirlerine hoşgörü ile yaklaşmıştı. Vergi politikası bu yaklaşım biçiminden büyük ölçüde etkilendi. Büyüyen ekonomide artan gelirler vergilenmedi. Vergi yükünün dağılımında büyük eşitsizlikler ortaya çıktı; öyle ki, asgari geçim indirimi gerçeği yansıtacak düzeyde belirlenmemiş, gelir vergisi daha başlangıçta bir ücret vergisi niteliği kazanmıştı. Artan mükellef sayılarına rağmen beyannameli mükellef sayısının azlığı, küçük işletmelerin yaygınlığı gelir vergisi sisteminin adil bir vergi olmasını ve GSMH’daki artışları yakından izlemesini engelledi. Bu nedenle, vergi esneklikleri düşük kalarak, tutarsız bir seyir izledi. Tablo 6 da görüldüğü gibi, 1950 yılında 0.66 olarak hesaplanan esneklik, 1954 yılında 7.85, 1955 yılında 1.04, 1957 yılında ise 0.29 olarak hesaplandı. Özellikle, kriz dönemlerinde esnekliklerin düşük olmasının bütçenin finansman sorunlarını artırdığı söylenebilir.

Vergi idaresi, 1950’ler başında getirilen modern Kurumlar Vergisi ile Gelir Vergisi’ni uygulayacak yapıya sahip değildi. Ayrıca, bu vergiler gelişmiş ülkelerin iktisadi yapılarının bir ürünü olduğundan Türkiye ekonomisi şartlarına uyum için çeşitli istisna ve muafiyetlerle kapsamı daraltılmış, bu verginin genelliği ilkesini zedelediği gibi, sosyal adaleti sağlayıcı yönünü de baltalamıştı. Etkin bir denetim ve vergi toplama mekanizması oluşturulamaması Gelir ve Kurumlar Vergisi uygulamalarını etkiledi. Bina ve arazi vergilerinin matrahları ise enflasyon nedeniyle aşınmış, bu alanda vergiden kaçınma ve vergi kaçakçılığı giderek artmıştı. Bir keşmekeş içinde bulunan dolaylı vergiler alanında Muamele Vergisi’nin kapsamı daraltılarak sadece üretime yoğunlaştırıldı, bir İstihsal Vergisi’ne dönüştürüldü (1956). Yapılan düzenlemeler ve yetersiz vergi idaresinin sonucunda ortaya çıkan dar kapsamlı bir vergi sistemi ekonomideki gelişmeleri kavrayamadı, esneklikler düştü ve vergi yükü azaldı.

DP döneminde kişi başına gelir yükseldiği ve iktisadi yapı vergilendirilmeye daha elverişli bir nitelik kazandığı halde, vergi gayretinde 1950’lerin sonuna kadar önemli bir değişiklik meydana gelmedi; aksine düşüş görüldü. Kişi başına reel gelir 1938 yılında 88.4 $ iken, 1950 yılında 158.8$, 1959’ da 583.4 $’a yükselmişti (DİE, 1994). Tarım kesiminin GSMH içindeki payı, 1927’de % 67 iken 1950 yılında % 44.5 olarak gerçekleşmiş, 1959 yılında % 40.6’ya inmişti. Tarım ekonomide egemen sektör olmaya devam etse de ticaret, inşaat ve sanayi kesimlerinin GSMH’daki payları büyümüştü. Sanayi kesiminin GSMH içindeki payı 1950 yılında % 10.7’den 1959 yılında % 16.2’ye yükselmiş; ticaret kesiminin payı ise % 7.5’ten % 9.8’e çıkmıştı. Para ekonomisinin sınırları genişlemiş ve tarım dışı kesimlerde işletmeler büyüdüğünden vergilemeye daha elverişli bir kurumsal yapı meydana gelmişti. Vergi kapasitesini artırıcı nitelikteki bu gelişmelere rağmen, Tablo 6 da de görüldüğü gibi, 1950 yılında vergi gelirlerinin Gayri Safi Milli Hasıla’ya oranı % 12,8 iken 1959 yılında 12,3%, 1960’da ise % 11,9’a inmişti. Devlet ekonomik gelişmeyi besleyecek olan rantları devlet fiyatları, enflasyon, gümrük himayeciliği gibi yollardan devamlı yarattığı halde, bunları vergi yoluyla massetmesini bilemedi. Artan vergi kapasitesine rağmen vergi gelirlerinin artmamasında idari, teknik etmenler de etkili oldu. Ancak, asıl neden siyasi olarak vergilemenin çeşitli güçlükleri içinde taşıması ve iktisadi liberalizm anlayışına dayanan hükümetin özel teşebbüsün olanaklarını sınırlamama amacını ön planda tutmasıydı. Devletin bu tutumu, ana gelir kaynağı olan vergileri göz ardı ederek para politikası kaynaklarına yönelmesine yol açtı. Burada, temel yaklaşım özverinin tüm kesimleri kapsaması ve buna uygun bir vergi sisteminin kurulması yerine, konjonktürel faktörlerin etkisiyle geçici yöntemlerle hızla sanayileşme hedefini sağlama isteğiydi. Bu da beraberinde birçok sorunu getirdi (Coşar, 2005).

Menderes, krediyi bir ülkeyi süratle geliştirecek ve kalkındıracak bir araç olarak gördü. Ona göre İngiltere ve Fransa kredi sayesinde bugünkü seviyelerine yükselmişti. Dış politika ile dış kredi arasında yakın ilişki kurdu. 1952 yılında Avrupa İktisadi İşbirliği Teşkilatı (OEEC) Dışişleri Bakanlığı’na bağlandı ve dış iktisadi ilişkileri Dışişleri Bakanlığı yürütmeye başladı, 6 Temmuz 1960 tarihinde bu görev Maliye Bakanlığı’na verildi. Türkiye’ye yapılan yardımın artırılmasını kayıtsız şartsız Amerika Birleşik Devletleri’nin(ABD) politikalarını destekleyerek bekledi.² Ancak, 1955 yılına gelindiğinde ABD Türkiye’nin kalkınma programını kısmasını, bütçesini denkleştirmesini ve ihraç mallarının rekabet gücünü artırmasını Menderes hükümetine tavsiye ederek, istenilen krediyi vermedi (Behramoğlu, 1973).³ Amerika Birleşik Devletleri’nin politikalarındaki değişikliklerin yanı sıra, yatırımların kötü dağılımı, para arzı artışına dayanan yanlış büyüme politikası ve bunun doğurduğu şiddetli enflasyon Türkiye’ye yapılan dış yardımlar üzerinde olumsuz etkide bulundu. Demokrat Parti döneminde, dış borçlanma olağan ve sürekli ana finansman yöntemi olarak kabul edilmişti, öyle ki üretim dış borçlara bağımlı hale geldiğinden, dış borç bulunması istikrarın en önemli faktörü olmuştu. 1950’lerin ortalarında borcu borçla ödeme dönemine girilmiş, dış kaynaklardan borç ödemeleri yapıldıktan sonra arta kalan kısımla ithalat yapılabilmiş, bu durum üretimi olumsuz etkilemişti. Dış kaynakların büyük kısmı A.B.D. kökenliydi. Savaş sonrası dönemde iç borçlarda uzun dönemli borçlar ile kısa dönemli(dalgalı) borçlar arasında kurulan denge yeniden bozuldu. 1949 yılında % 46 ve 54 olan denge, 1955 yılında % 37 ve 63 şeklinde dalgalı borçlar lehine değişti. 1950-60 yılları arasında özellikle dış borçlanmaya ve emisyona sınırları zorlayacak genişlikte yer verilmesi, Cumhuriyetin ilk yıllarından beri savunulan dış itibar, mali saygınlık gibi ilkelerin zedelenmesine yol açtı. Dış ödeme güçlükleri, enflasyon ve belirsizliklerin artması sonucunda, Demokrat Parti 1954 ve 1956 yıllarında ertelediği devalüasyonu daha yüksek oranda 1958 yılında yapmak, IMF’in önerdiği istikrar tedbirlerini kabul etmek zorunda kaldı. Bu çerçevede para arzı kısıldı, kamu harcamaları azaltıldı ve denk bütçe yapıldı. Ağustos ayında alınan tedbirler sonrasında ödemeler dengesindeki sorunlar giderildi, kredi hacmi daraltıldı. Ancak, DP hükümeti 1959 yılında yeni yatırımlara girişince para arzı artışı devam etti. 1958 sonrasında borç ödemek için borç alınmaya başlandı. IMF’in sağladığı geçici rahatlamalara dayanıp kamu harcamalarına israfçı bir ivme vermek, IMF ile anlaşmaya çok geç ve dolayısıyla en olumsuz koşullarda varmak, alınan önlemleri çok geç ve yetersiz uygulamak, durum biraz düzelir gibi olunca eski hesapsız ve disiplinsiz uygulamalara dönmek (Sönmez, 1999) bu tarihten sonra Türkiye’de iktisat politikası uygulamalarının ve IMF ile ilişkilerin çerçevesini çizdi.
Planlı Dönem Maliyesi

1950 ile 1960 yılları arasında uygulanan ekonomi politikası sonucunda tarım kesimi hızlı makineleşme ve ürün fiyatlarının desteklenmesi ve yeni alanların üretime açılmasıyla köklü değişime uğradı, kırsal kesim pazara açıldı ve kentleşme süreci hızlandı. Sanayide temel tüketim mallarının yerli üretimi sürecine özel sektör de katıldı. Asıl gelişme ulaşım (karayolları) ve diğer hizmet kesimlerinde oldu. Ancak, artan kapasitelerden devlete gelir akmadı. Üretim arttı, ancak vergi yükü değişmedi: 1950 yılında vergi gelirlerinin Gayri Safi Milli Hasılaya oranı % 12.8 iken 1959 yılında % 12.3’e indi.⁴ Dış borçlanma ve emisyon önemli finansman kaynakları haline gelirken olumsuz sonuçları ortaya çıkmakta gecikmedi. Kısa sürede etkisini gösteren enflasyon, dış ödeme güçlükleri, karaborsa ve vurgunculuğu teşvik etti. Hükümet, dış kredi bulmakta zorlandı, dış ticaret açıkları arttı ve siyasi bağımsızlık konusunda kaygılar ortaya çıkmaya başladı. Siyasi istikrarsızlık, sert politika yapma biçimi, bir önceki döneme tepki ile bakılması, iktisadi alanda başarısızlık, bu başarısızlığın faturasının bir önceki döneme çıkartılmak istenmesi, bürokrasiye karşı tutum, adaletsiz vergi düzeni, büyümenin enflasyonist bir yaklaşım içinde finanse edilmesi ve dış kaynaklara bağımlı büyüme Demokrat Parti iktidarının sonunu hazırladı. 27 Mayıs 1960 tarihinde yapılan askeri bir müdahaleyle iktidardan uzaklaştırıldı.

İstikrar içinde kalkınma hedefi doğrultusunda Devlet Planlama Teşkilatı kuruldu. 15 yıllık uzun vadeli plan stratejisi hazırlandı. Strateji’deki hedefleri gerçekleştirmek üzere 1963 yılından başlamak üzere 3 adet beşer yıllık kalkınma planı yapılması öngörüldü. Her planın harcama planları yapıldı ancak bu harcamaların nasıl finanse edileceği ciddi politik ve bürokratik sorunlara yol açtı (Erder, Karaosmanoğlu, Çilingiroğlu ve Sönmez, 2003 ve Günçe, 1981).

Askeri müdahale sonrası oluşturulan Milli Birlik Hükümeti, devlet bütçesinde gerçek ve samimi bütçe denkliğini sağlamayı ve bütçe giderlerini karşılamada emisyonun kullanılmasına son verilmesini amaçladı. KİT'lerin Merkez Bankası kaynaklarını kullanmasına son verilmesini, paranın iç ve dış değerinin korunmasını, dış borçların düzenli ödenmesini hedefledi. Daha sonra kurulan, İsmet İnönü hükümetinin programında yatırımların bir plana bağlanması, mali kaynakların sağlıklı kaynaklardan sağlanması üzerinde durularak, kalkınmanın istikrarlı bir mali siyasetle mümkün olacağı ifade ediliyor; mevcut vergi sisteminin ıslah edilerek uygulama kolaylığı sağlayan, sosyal adalet ve verim artırıcı tedbirler alınması öngörülüyordu. 1960’ların başlarında vergi sistemi yeterince mali kaynak sağlamadığı gibi vergi yükünün dağılımı da adaletsizdi. Öte yandan, vergilerin iktisadi fonksiyonunu yerine getiremediği konusunda eleştiriler yapılmaktaydı. Bu amaçla, vergi sisteminde ilk düzenleme Gelir Vergisi, Kurumlar Vergisi ile Vergi Usûl kanunlarında yapıldı, bina ve arazi vergilerinin oranları arttırılarak kapsamları genişletildi. Tarım kesimi Gelir Vergisi kapsamına alındı, vergi kaçakçılığını önlemek üzere bir güvenlik önlemi olarak Servet Beyanı kurumu oluşturuldu, ayrıca Gelir Vergisi Kanunu'nda ortalama kar hadleri ve Gider Beyanı gibi kurumlar geliştirildi. Bu düzenlemeler büyük bir tepki görünce Maliye Bakanlığı, Bakanlık temsilcileri, bilim adamları, özel sektör temsilcilerinin yer aldığı bir Vergi Reform Komisyonu kurdu.

Vergi Reform Komisyonu'nun (1969) amacı, Türkiye'nin izleyeceği vergi politikasının sınırlarını ortaya koymaktı. Özel sektör ve Maliye Bakanlığı vergilerin yatırımları teşvik edici; Devlet Planlama Teşkilatı ise vergi politikasının toplam tasarrufları artırıcı yönüne önem verilmesini istiyordu. ⁵ Vergi Reform Komisyonu vergilerin kaynak sağlama yönünden çok kaynak dağılımını etkileme yönü üzerinde durdu. Bu konuda vergi gelirlerinde azalmaya yol açacak önlemleri önermekten çekinmedi. Bunların en önemlileri yatırım indirimi, hızlandırılmış amortisman ve ihracatta vergi iadesi idi. Maliye Bakanlığı’nın görüşü vergi politikasının belirlenmesinde etkili oldu ve vergilerin kaynak dağılımını etkileyici yönü ön plana alındı. 1960 yılında vergilerde getirilen düzenlemeler değiştirildi: Tarıma konan verginin kapsamı daraltıldı, gelir vergisinde tarife hafifletilerek küçük çiftçi muaflığının sınırları genişletildi. Böylece, gelir vergisinin kapsamı daraltılarak ücret vergisi olma süreci hızlandırılmış oldu. Bu yaklaşım biçimi kalkınma planlarının finansmanı konusunda hükümet ve Devlet Planlama Teşkilatı arasında anlaşmazlık yarattı ve kalkınma planlarının finansmanını belirsiz bıraktı (Eren, 1966).

Vergilerin mali fonksiyonu ihmal edildi. Planlı dönemde yapılan vergi düzenlemeleri bu nedenle sınırlı kaldı. Vergi sisteminde yapılan düzenlemeler mevcut vergilere yapılan zamlardan öteye gidemedi. Birinci Planın(1963-1967) finansmanı dolaylı vergilere ve harçlara yapılan zamlarla karşılandı. Akaryakıt ve bir kısım tüketim malları üzerindeki vergiler ve damga vergisi artırıldı. Dış Seyahat Harcamaları Vergisi, ithalat damga resmi, motorlu kara taşıtları vergisi getirildi. 1970 yılında Finansman Kanunu ile, bazı malların satışından ve hizmet işletmelerinin cirosundan alınacak işletme vergisi, taşıt alım vergisi, bir kısım spekülasyon kazançlarını vergilemeyi amaçlayan Gayrimenkul Kıymet Artışı Vergisi ve Bina İnşaat Vergisi, Spor-Toto Vergisi getirildi. Ayrıca, Emlak Vergisi Kanunu çıkarıldı, Veraset ve İntikal Vergisinde değişiklik yapıldı. Ancak, yapılan bu değişiklikler sınırlı ve mikro düzeyde kaldı. Vergi sistemi, kalkınma planlarının kamu kesimine verdiği görevlerin yapılabilmesini sağlayacak mali kaynakları sağlayamadığı gibi büyüyen iktisadi faaliyetleri de izleyemedi. Bu nedenle, İkinci(1968-1972) ve Üçüncü planın(1973-1977) finansmanında dış kaynaklar ve emisyon kullanıldı.

Üçüncü Plan, vergiler alanında çok iddialı önlemleri içerse de, bunların uygulamaya geçmesi mümkün olmadı. Örneğin, Katma Değer Vergisi’ne geçilmesi, Gelir ve Kurumlar vergilerinde peşin ödeme sisteminin getirilmesi, stopajın yaygınlaşması gibi. 1978 yılında kriz içinde yeni bir vergi tasarısı hazırlanarak, Dördüncü Beş Yıllık Plan'ın yürürlüğe gireceği 1979 yılında yasalaşması planlandı, ancak iktisadi kriz nedeniyle kalkınma planı uygulanamadığı gibi, vergiler alanında da herhangi bir düzenleme yapılamadı.

1965-79 yılları arasında uygulanan dış borçlanmaya ve emisyona dayalı finansman politikası ve planlamaya rağmen gelişigüzel bir yönelişe sahip olan ithal ikamesi politikası dışa bağımlı bir sanayi ve mali yapıyı beraberinde getirerek ekonomik krize neden oldu. 1960’ların başlarında öngörülen vergi reformu, kamu kesimi reformu, tarım ve toprak reformu için siyasi irade gösterilmedi. 1970’li yılların son iki yılında kriz doruk noktasına ulaştı, dış ticaret açıkları, bütçe açıkları, enflasyon, karaborsa nedeniyle ekonomi tıkandı, sanayide kapasite kullanım oranları düştü, Türkiye dış borçlarını geri ödeyemez, gerekli ara mallarını ithal edemez hale geldi. Dönem iktisadi bunalımın siyasi bunalımla birleşmesi sonucunda 24 Ocak 1980 İstikrar Önlemleri ve 12 Eylül 1980 askeri darbesiyle bitti.

Program Bütçe

Kamu sektörü için emredici olan kalkınma planlarında, kamuya ait iktisadi kuruluşlarla plan arasında, yasalarca öngörülen doğrudan bir ilişki kuruldu. Kamu harcamalarının ve devlet bütçesinin Kalkınma Planı çerçevesinde hazırlanan yıllık programlara uyum göstermesi zorunlu idi. Hükümetlerin hazırladığı Konsolide bütçenin yıllık programlarda yer alan harcama ve gelir hedeflerine uygun olarak hazırlanması gerekmekteydi. Plan-Program-Bütçe ilişkisi kurularak planlar uygulamaya geçirildi. Bu yönüyle Konsolide bütçe kalkınma planlarının önemli bir uygulama aracı oldu. Devlet hizmetlerinin toplumun hangi kesimlerine yöneldiği, hangi iktisadi hedeflerin ve nasıl gerçekleştirilmek istendiği Konsolide devlet bütçesinde belirginleşmekteydi. Siyasi iktidar ve bürokrat ilişkisi burada önem kazandı ve finansman konusu bu ilişkinin yönelimini belirledi. Plan ile bütçe arasında ilişki kurmak klasik bütçe sistemi içinde birçok zorluklar ortaya çıkarıyordu. Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı'nın uygulandığı dönemde Bütçe alanındaki araştırmalar başlamış, 1968 yılında bir Bütçe Reform Grubu oluşturulmuştu. Örnek bir program bütçe hazırlanarak öncelikle dört bakanlık pilot uygulama alanı olarak seçilmiş, bu bakanlıkların hizmet programları çıkartılarak hizmet maliyet ilişkisi kurulmuştu. Daha sonra tüm idareler için hizmet programları hazırlanmış, mali yapıda gerekli değişiklikler yapılmıştı. Program bütçe uygulamasına 1973 yılında Üçüncü Beş Yıllık Planla başlandı. Planlama-Programlama-Bütçeleme sistemi içinde, program bütçe ile hizmet esaslı bütçeler hazırlanarak, hem plan ve programlar ile ilişki kurulmak isteniyor, hem de klasik bütçe sistemi içinde idareler arasında kurulamayan eşgüdüm sağlanmaya çalışılıyordu. Klasik bütçe sistemi içinde ödenek hizmet ilişkisi kurulamaz, ödenek harcama kalemleri arasında dağıtılır, bu ödenek bir hizmet programının gerçekleştirilmesine değil, sadece belirli mal ve hizmetlerin satın alınmasına tahsis edilir. Hangi hizmetin yapılacağı, hizmetin amacının ne olduğu belli olmadığı gibi yapılan denetim etkinlik denetimi değil, sadece yapılan işlemlerin kanunlara uygun olup olmadığını denetleyen kanuni bir denetimdir. Program bütçe, pazarlık yöntemi yerine hizmet ve hizmetlerin nesnel olarak değerlendirildiği bir bütçe sistemi olarak gelişti.

Planlama-Programlama-Bütçeleme sisteminde ilk etapta amaçlar saptanır, bu amaçlara ulaşmak üzere programlar seçilir, daha sonra programlar bütçe aracılığıyla uygulamaya geçirilir. Bütçeleme kaynakların planlanmış amaçlara ulaşmak üzere, programlar arasında mali olanaklar içinde dağıtılmasıdır. Uygulama, büyük ölçüde mali kaynaklara bağlıdır. Bütçe ile plan ve programların uygulanması için gerekli kaynaklar sağlanarak, bunlar arasında bir denge kurulur. Bütçe ile programlara kaynak tahsisi yapılırken, en az maliyet ile en çok faydanın sağlanmasına çalışılır. Bu durumda, bütçe belirli bir amaca yönelik kararların bir göstergesi olur. Klasik bütçe sisteminde bir yıllık olan bütçe, Planlama-Programlama-Bütçeleme sistemi içinde bir hizmetin tüm gerçekleştirilme sürecini kapsar. Bu nedenle uzun dönemli iktisadi amaçlara yönelik olarak kullanılabilir.

Planlı dönemde kamu harcamaları politikası plan hedeflerine uygun olarak kamu harcamalarının miktar ve bileşiminde gerekli ayarlamaları yapmayı amaçladı. Konsolide bütçe harcamaları üç plan döneminde de hem cari hem de sabit fiyatlarla arttı. Birinci Plan döneminde cari harcamalar toplam bütçe harcamalarının %52.2 sini, yatırım harcamaları %26 sını, transferler %21 ini oluşturmuş, İkinci Plan döneminde cari ve yatırım harcamalarının payı düşerken transfer harcamaları yükselmeye başlamıştır. Üçüncü Plan döneminde transfer harcamalarındaki artış sürdü. İktisadi sınıflandırmaya göre, bütçe harcamalarının gelişimi iktisadi gelişme hedefleri doğrultusunda gelişim göstermedi. Cari harcamalar kontrol edilemedi, cari-yatırım dengesi kurulamadı. Transfer harcamalarının artması ise kamusal kaynakların etkinlikten uzak kullanıldığını ve kamu harcamalarının planlanamadığını gösterdi. Harcama artış hızında 1978 yılında gerileme görülmüş, 1979 yılında ise ufak bir artış meydana gelmişti. Cari harcamaların payı %42 ye, yatırımlar %20 e gerilerken, transferlerin payı %39 a çıkmıştı. Toplam harcamalar azalırken, transferlerin toplam içindeki payının artması, kamu finansman politikasının bir sonucuydu. Dış ve iç borçlanmaya dayalı finansman politikası özellikle 1970 sonrasında transfer harcamalarının artmasına yol açtı. Konsolide bütçe harcamalarının Gayri Safi Milli Hasıla içindeki payı planlı dönemde %17.6 dan % 21.8 e yükseldi. 1977 yılında ortalamanın üzerinde artarak %27 olarak gerçekleşti. Plan uygulaması kamu kesimine ekonomi içinde payını genişletme olanağı verdi.

Birinci Plan döneminde, kamu gelirleri Konsolide bütçe harcamalarının ve Gayri Safi Milli Hasıla’nın artış hızından fazla arttı. İkinci ve Üçüncü Plan döneminde bütçe gelirleri artış hızı harcama artış hızının gerisinde kaldı. Konsolide bütçe gelirlerinin en önemli kalemini oluşturan vergi gelirleri Birinci Plan döneminde Konsolide bütçe harcamalarının %73.3 ünü karşılamaktaydı, İkinci Plan döneminde %74.5, Üçüncü Plan döneminin ilk dört yılında %83.6 olan bu oran, 1977 yılında %71.7 e, 1979 yılında ise %69 a düştü. Vergi gelirlerinin bütçe harcamalarını karşılama oranı 1976 sonrasında azaldı. Vergi gelirlerinin Konsolide bütçe harcamalarını karşılamada yetersiz kalması, bütçe açıklarının ortaya çıkmasında ve süreklilik kazanmasında önemli bir rol oynadı. Tablo 7 Planlı dönemde Konsolide Devlet Bütçesi giderleri, gelirleri ve açıklarının gelişimini göstermektedir.
Harcama Gelirler Bütçe Açıkları

Yıllar Ödenek Harcama Tahmin Tahsil. Tahmin Gerçekleşme.

1960 7 637.8 7 789.0 7 636.1 7 749.0 -1.7 -40

1961 9 036.4 11 865.8 9 022.2 11 632.6 -14.2 -233.2

1962 10 476.5 9 744.8 10 505.7 9 844.6 29.2 99.8

1963 12 563.5 12 441.7 12 641.9 12 609.0 78.4 167.3

1964 14 021.0 14 303.0 13 950.0 13 690.0 -71.0 -613.0

1965 15 195.4 15 419.7 14 880.4 14 803.1 -315.0 -616.6

1966 17 660.0 18 225.9 16 981.4 18 135.9 -678.6 -90.0

1967 19 786.4 21 552.1 19 351.4 21 784.9 -435.0 -232.8

1968 22 580.1 23 262.0 21 758.4 22 669.1 -821.7 -592.9

1969 26 669.7 26 715.2 25 596.6 25 115.1 -1 073 -1 600

1970 29 893.2 34 708.1 29 318.4 34 918.9 -574.8 210.8

1971 38 472.0 49 079.7 37 672.0 42 738.0 -800.0 -6 342

1972 51 968.4 54 373.0 51 968.4 54 010.7 - -362.3

1973 62 268.2 67 524.5 58 268.2 65 308.5 -4 000 -2 216

1974 83 091.9 82 274.9 77 091.9 78 366.0 -6 000 -3 909

1975 108 444.8 120 364 99 444.8 119 155.4 -9 000 -1 209

1976 154 041.5 162 357 142 241 158 402.5 -11800 -3 955

1977 225 752.2 248 906 206 252 208 556.4 -19500 -40 350

1978 266 358.6 361 555 250 858 337 685.6 -15500 -23 870

1979 406 986.9 633 207 381 986 573 040.6 -25000 -60 167

-----------------------------------------------------------

Kaynak: Maliye Bakanlığı a.g.e.

Tablo 7: Konsolide Devlet Bütçesi Harcamaları Gelirleri ve Açıklarının Gelişimi (Milyon TL)
Bütçe açıkları İkinci Dünya Savaşı yıllarında ortaya çıkmış, savaş sonrası dönemde ve Demokrat parti yıllarında devam etmişti. Bütçe açıkları planlı dönemde artarak devam etti. 1970 lere kadar küçük miktarlarda olan açıklar, giderek büyüdü. Bütçe açıkları cari ve sabit fiyatlarla arttı, bu artış, 1976 sonrasında hızlandı. Bütçe açıklarının büyük bir artış gösterdiği ve süreklilik kazandığı yıl 1977 yılıydı. 1977 yılı devletin mali krizinin belirginleştiği, içe dönük ithal ikameci iktisat politikasının darboğazlarının arttığı bir yıldı. Bir kırılma noktasıydı. Bütçe açıklarının Gayri Safi Milli Hasıla içindeki payı, Birinci Plan döneminde %1.9 İkinci Plan döneminde %2, Üçüncü Plan döneminin ilk dört yılında %1.2 idi. Bu oran 1977 yılında %5.4 e çıktı. 1980 li yıllarda bütçe açıkları ortalama %4 civarında gerçekleşti ve Türkiye ekonomisi üzerindeki etkileri arttı.

Vergi gelirlerinin artan kamu harcamalarını karşılamak üzere hem harcama artış hızından hem de Gayri Safi Milli Hasıladan daha hızlı artması gereklidir. Birinci beş yıllık plan döneminde vergi gelirlerinin artış hızı harcama artış hızı ve GSMH artış hızından yüksekti. İkinci Plan döneminde vergiler sabit fiyatlarla harcama artış hızının gerisinde kalmaya başladı, GSMH daki artışa hemen hemen denk bir artış gösterdi. Üçüncü Plan döneminde hem cari hem de sabit fiyatlarla vergi gelirleri artış hızı harcama artış hızının gerisinde kaldı, GSMH dan ise fazla arttı. 1978 ve 1979 yıllarında her iki kriter bakımından da vergi gelirleri artış hızı düşük gerçekleşti. Vergilerin, Birinci Plan’ın uygulanmasından sonra bütçe harcamalarının gerisinde kalması vergi sisteminin yeterince gelir sağlayamadığını göstermektedir. Vergilerin GSMH içindeki payı, vergi yükü 1960 yılında 1930 lardaki değerindedir. Bu oran 1977 yılına kadar yükselerek %19.3 e ulaşmış, daha sonra düşüş göstermişti. Tablo 8 dolaylı ve dolaysız vergilerin gelişimini ve vergi yükünü göstermektedir.

Yıllar Toplam Dolaylı(%) Dolaysız(%) Vergi Yükü(%)

1960 5 541.0 60.8 39.2 11.7

1961 6 563.8 60.0 40.0 13.3

1962 6 934.2 66.4 33.6 12.0

1963 8 424.0 67.4 32.6 12.6

1964 9 292.0 67.3 32.7 13.0

1965 10 294.6 66.9 33.1 13.4

1966 12 464.1 66.3 33.7 13.6

1967 14 882.4 65.9 34.1 14.7

1968 16 239.5 64.9 35.1 14.4

1969 19 114.0 64.5 35.5 15.3

1970 23 002.9 62.5 37.5 15.6

1971 31 424.5 62.5 37.5 16.3

1972 39 013.0 61.4 38.6 16.2

1973 51 957.9 57.6 42.4 16.8

1974 65 156.5 53.8 46.2 15.3

1975 95 017.2 53.3 46.7 17.7

1976 127 055.2 52.5 47.5 18.8

1977 168 248.8 46.8 53.2 19.3

1978 246 419.7 42.5 57.5 19.1

1979 405 484.0 41.8 58.2 18.4

Kaynak: Maliye Bakanlığı, a.g.e.