17 Cuprins Cuprins Lista acronimelor Lista tabelelor Lista figurilor 6
Yüklə 4,69 Mb.
|
2013 - 2014
Instrucțiuni ale Direcţiei Gestionare Program, Evaluare şi Aprobare Proiecte 2009 - 2013
Instrucțiuni ale Direcţiei Management Financiar 2010 - 2011
Instrucțiuni ale Direcţiei Monitorizare şi Implementare Proiecte 2009 - 2013
Instrucțiuni ale Direcţiei Antifraudă şi Stabilire Nereguli 2014
Toate instrucţiunile şi circularele/ghidurile emise la nivelul AM POS-T au fost publicate pe site-ul www.ampost.ro, fiind aduse și direct la cunoștința beneficiarilor, în conformitate cu prevederile contractelor de finanțare. Lista instrucțiunilor prezentată mai sus reflectă în mod corespunzător măsurile întreprinse de AM POS-T în vederea soluționării diverselor probleme survenite sau care au afectat implementarea corespunzătoare a programului. Este de remarcat, totodată, și faptul că de la Instrucțunile care tratau aspecte cu caracter formal/administrativ care predomină ca pondere în perioada inițială de implementare a Programului, s-a trecut gradual la instrucțiuni abordând teme mai complexe, inclusiv cazuri și spețe ținând de managementul contractelor de lucrări, aspect care reflectă atât ritmul specific de implementare al proiectelor, dar și acumularea continuă de expertiză a nivelul AM și eforturile de diseminare corespunzătoare a acesteia pe toate palierele administrative relevante. De asemenea, clarificarea prin instrucțiuni a unor situații specifice privind gestionarea contractelor de lucrări denotă o atitudine pro-activă în raport cu provocările concrete presupuse de implementarea proiectelor de infrastructură, AM implicându-se în mod activ inclusiv în problme de micro-management pentru a dinamiza execuția lucrărilor în teren. Nu în ultimul rând, ulterior expirării perioadei de eligibilitate pentru POS-T, instrucţiunile emise de AM POS-T au abordat şi aspectele de ordin tehnic, financiar şi legale presupuse de închierea Programului și a operațiunilor individuale finanțate în cadrul acestuia. d. Fazarea Proiectelor Primele clarificări privind posibilitatea implementării etapizate a proiectelor finanțate din POS-T în sensul prelungirii acestora în cadrul perioadei 2014 – 2020 au fost transmise de CE în anul 2012 (nota COCOF nr. 12-0047-02-EN), în condițiile în care executivul comunitar remarcarse deja acumularea de întârzieri (în unele cazuri semnificative) în calendarul de implemnetare al acestora. Astfel, nota COCOF mai sus menționată a definit drept condiție necesară pentru fazare, caracterul autonom/clar identificabil și funcționalitatea fiecăreia dintre etapele propuse. Această abordare a fost, de altfel, transpusă în Ghidul pentru închiderea Programelor Operaționale aprobat prin Decizia CE nr. 1573/20.03.2013. Având în vedere, însă, specificul și modalitatea concretă de implementare fizică a proiectelor de infrastructură de transport care devin operaționale, de regulă, de-abia la finalizarea tuturor sau celei mai mari părți din lucrările aferente precum și riscul ca toate sumele decontate pentru o operațiune să devină neeligibile ca urmare a imposibilității asigurării funcționalității acesteia în interiorul perioadei relevante pentru ciclul de programare 2007 – 2013, executivul comunitar a flexibilizat abordarea inițială. Astfel, prin Decizia CE nr. 2771/30.04.2015 de modificare a Ghidului de Închidere a Programelor Operaționale, a fost eliminată obligația de a asigura funcționalitatea primei etape a unui proiect fazat, condițiile necesare în acest sens devenind următoarele:
Discuțiile privind proiectele POS-T ce ar putea face obiectul fazării au început încă din anul 2013, când, cu prilejul reuniunii anuale din luna decembrie 2013, CE a solicitat autorităților naționale evaluarea portofoliului de proiecte majore finanțate în cadrul perioadei de programare 2007 – 2013 din perspectiva riscului de nefinalizare în interiorul perioadei relevante pentru Programele Operaționale în discuție, în vederea identificării mecanismelor de asigurare a finalizării proiectelor și a îndeplinirii indicatorilor de performanță asumați. O primă analiză în acest sens a fost realizată de autoritățile naționale cu sprijinul unei asistențe mobilizate de BEI, rezultatele preliminare ale acesteia fiind prezentate CE cu prilejul reuniunii Comitetului de Monitorizare din data de 05.06.2014. Astfel, pe baza datelor disponibile la momentul respectiv, se estima că 36 de proiecte (dintre care 13 majore) ar putea deveni obiect al fazării. Luând în considerare observațiile reprezentanților CE ce au privit, în principal, necesitatea estimării valorii fondurilor disponibilizate în cadrul Programului și măsurile alternative de minimizare a impactului asupra absorbției, necesitatea unei estimări a impactului asupra bugetului de stat, necesitatea asigurării finanțării tranzitorii a proiextelor fazate precum și monitorizarea proiectelor cu risc de nefinalizare, autoritățile naționale au definitivat analiza preliminară, rezultatele acesteia fiind aprobate de Gvernul României în data de 21.10.2014. Astfel, la momentul respectiv, se estima că 4 proiecte majore vor fi finalizate în anul 2016 cu finanțare din resurse naționale, alte 14 urmând să facă obiectul fazării. Impactul estimat asupra ratei de absorbție a programului era de 1.570.348,63 euro, reprezentând aproximativ 30% din valoarea alocării totale, impact pentru diminuarea căruia AM POS-T avea în vedere o serie de acțiuni complementare care vor fi descrise la punctul e. Exercițiu de fazare propriu-zis s-a realizat pentru fiecare proiect în parte pe baza analizelor extinse întreprinse de echipele comune MFE/AM POS-T/Beneficiari, fiind în continuă adaptare în funcție de evoluția propriu-zisă a lucrărilor în teren. În demersurile inițiate în acest scop, AM POS-T a beneficiat și de expertiza BEI și sprijinul CE, aceasta punând la dispoziția României echipe de lucru dedicate. Unul din aspectele care a îngreunat semnificativ procesul de fazare l-a reprezentat lipsa de acuratețe/realism a previziunilor de implementare fizică și financiară la nivel de contract, fapt care a făcut ca lista proiectelor să sufere continue modificări pe toată perioada în care s-a derulat acest exercițiu și, totodată, a condus la prelungirea acestuia până la finalul perioadei de eligibilitate pentru POS-T. Astfel, la momentul reuniunii CM POS-T din perioada 17 – 18 iunie 2015, AM POS-T avea în vedere un număr de 38 de proiecte ce ar fi urmat să facă obiectul fazării, în valoare totală de aproximativ 3 miliarde de euro. Lista transmisă CE în data de 01.07.2015 cuprindea 39 de proiecte, 19 dintre acestea fiind majore. La începutul lunii septembrie, numărul acestora se redusese la 34 (dintre care 17 majore), diferență survenită nu ca rezultat al vreunei accelerări în implementarea fizică ci, dimpotrivă, ca urmare a translatării integrale a unor proiecte în cadrul Programului Operațional Infrastructura Mare (2014 - 2020). La momentul reuniunii CM POS-T din data de 20.11.2015, din valoarea eligibilă totală a proiectelor POS-T fazate (aproximativ 4,4 miliarde euro), faza 1 reprezenta aproximativ 2,063 ml euro, iar faza a doua 2,306 mld euro. Lista finală a proiectelor fazate cuprinde un număr de 32 de operațiuni dintre care 16 majore. Lista proiectelor fazate împărțite pe Axe Prioritare și DMI-uri este prezentată în tabelul următor. Tabel 2 Proiecte fazate pe fiecare axă prioritară/DMI EURO
Sursa: Decizii de modificare a Deciziilor de Finanțare/Acte adiționale la Contracte de Finanțare semnate/Propuneri de fazare (în cazul proiectelor fazate în curs de contractare) Informațiile privind proiectele fazate necesar a fi transmise în conformitate cu prevederile Ghidului de Închidere al Programelor Operaționale sunt prezentate în anexele relevante la prezentul Raport. Din perspectiva ce face obiectul prezentei analize, fazarea a reprezentat un instrument foarte important de management al programului operațional, eforturile desfășurate în acest sens având în vedere eliminarea riscului ca întreaga asistență UE plătită în contul unei operațiuni să fie rambursată în condițiile în care nu se putea asigura funcționalitatea acesteia la finalul perioadei relevante pentru POS-T.
Specificul POS-T care s-a adresat într-o proporție covârșitoare unor beneficiari pre-definiți a făcut ca rolul și implicarea AM în managementul portofoliului de proiecte încă dinainte ca acestea să fi făcut subiectul unei cereri de finanțare să fie cu mult mai pregnant decât în cazul altor programe. Astfel, pe tot parcursul implementării POS-T, AM a asigurat atât monitorizarea proiectelor aflate în implementare cât și a stadiului de pregătire/maturității proiectelor ce vizau obținerea finanțării în cadrul Programului, cu obiectivul declarat de a asigura utilizarea în proporție de 100% a alocărilor financiare atât la nivelul angajărilor (rata de contractare) cât și la nivelul plăților efective. Întârzierile majore înregistrate în procesul de pregătire al portofoliului de proiecte pentru Fondul de Coeziune (ruier și feroviar) a făcut ca AM să întreprindă primele măsuri active de extindere al portofoliului de proiecte considerat inițial încă din prima fază a elaborării Programului, prin includerea în acest sens a două secțiuni de autostradă finanțate în completare prin credit BEI și care erau mai avansate din punct de vedere al maturității. Demararea extrem de lentă a Programului a făcut ca, în anii următori, eforturile AM să se concentreze asupra creșterii în cât mai mare măsură a ratei de contractare, riscurile de implementare respectiv posibilitatea ca un proiect cu finanțarea aprobată în cadrul Programului să nu asigure consumarea în integralitate a sumelor angajate fiind lăsate în plan secund. Pe măsură, însă, ce POS-T a evoluat spre zona de implementare, posibilitatea pierderii unor sume însemnate alocate în cadrul Programului a început să fie resimțită tot mai acut în condițiile în care:
În acest context, un prim set de măsuri concrete adoptate începând cu sfârșitul anului 2013 a constat atât în identificarea și promovarea unor proiecte „de rezervă” menite să asigure atât contribuția la atingerea obiectivelor Programului cât și la utilizarea în cât mai mare grad a alocării financiare aferente acestuia cât și în inițierea unor modificări la POS-T care să permită extinderea ariei de eligibilitate a unor priorități/DMI-uri. Cu privire la aceste aspecte, o mențiune particulară o merită promovarea a două noi proiecte majore de autostradă precum și modificările nr. 2 și 4 la decizia de aprobare a POS-T prin care s-a asigurat eligibilitatea proiectelor de metrou în cadrul Programului. Totodată, în cursul aceluiași an, au fost inițiate primele demersuri în vederea rambursării în cadrul POS-T a unor cheltuieli efectuate în cadrul unor proiecte finanțate prin credite IFI, problema fiind discutată la nivel tehnic și politic cu reprezentanții Comisiei Europene. Răspunsul pozitiv al părții comunitare a permis la momentul respectiv solicitarea de rambursare a unor sume considerabile plătite în contul celor două proiecte de autostradă co-finanțate de IFI (Arad – Timișoara și Cernavodă – Constanța) precum și promovarea în cadrul POS-T – cu sprijinul JASPERS - a mai multor proiecte de reabilitare drumuri naționale din portofoliul BEI/BERD. De asemenea, în paralel cu exercițiul de identificare a proiectelor care urmau să fie supuse fazării, autoritățile naționale au inițiat și demersuri pentru minimizarea riscurilor pe care acest proces îl presupunea în raport cu gradul de utilizare al alocărilor POS-T. Astfel la începutul anului 2014 a fost realizată o analiză extinsă în ceea ce privește posibilitățile de cheltuire a sumelor din Fondul de Coeziune disponibile pentru proiectele de autostrăzi, rezultatul acesteia evidențiind un risc major de neutilizare pentru aprox. 435 milioane de euro (în scenariul optimist) respectiv 555 milioane euro (în scenariul pesimist) din nivelul alocărilor. Soluția alternativă de absorbție identificată în vederea pre-întâmpinării riscului respectiv viza inițierea în cel mai scurt timp a unor noi proiecte de autostradă prin care să se asigure atât utilizarea sumelor disponibile în cadrul POS-T până la finalul anului 2015 (în primă fază) dar și un portofoliu solid în perspectiva implementării POIM (faza a doua). Implementarea acestei soluții nu a produs, însă, rezultatele scontate în condițiile în care:
Pe cale de consecință, pe măsură ce AM a căpătat o viziune mai clară asupra riscului de neutilizare a unei părți însemnate din alocarea POS-T, s-a luat decizia promovării în cadrul POS-T a mai multor proiecte implementate inițial pe baza unor alte aranjamente financiare („proiecte retrospective”), Odată clarificate condițiile necesar a fi îndeplinite în acest sens, AM și principalii beneficiari ai Programului au analizat toate proiectele susceptibile a primi finanțare în cadrul Programului, o deosebită atenție fiind acordată următoarelor aspecte:
Astfel, după o selecție riguroasă dintr-o listă ce a numărat inițial 40 de proiecte, AM era în poziția de a prezenta la momentul reuniunii CM din perioada 17 – 18 iunie 2015 o listă scurtă de 14 proiecte ale căror cheltuieli potențial eligibile însumau 634 milioane de euro. Lista finală a proiectelor cu caracter retrospectiv promovate de AM este prezentată în continuare. Tabel 2 Proiecte retrospective promovate spre finanțare în cadrul POS-T EURO
Sursa: Contracte de Finanțare, SMIS Note: 1. Valoarea contractată reflectă valoarea în euro din ultimul act adițional la contractele de finanțare. În cazul operațiunii „Reabilitare DN1C Dej – Baia Mare, km 61+500 - km 147+990” care nu a fost încă contractată, valoarea eligibilă a fost stabilită pe baza draft-ului de contract de finanțare. 2. Sumele certificate în cadrul proiectelor se referă la cheltuieli certificate CE înainte de aplicarea de către ACP a corecției forfetare de 20% potrivit prevederilor HG nr. 1200/2012 privind aplicarea corecțiilor financiare solicitate de CE asupra cheltuielilor finanțate din POS-T (sursa: SMIS) După cum rezultă din datele de mai sus, acțiunile inițiate de AM în sensul extinderii portofoliului de proiecte al POS-T au avut drept rezultat certificarea de cheltuieli eligibile în valoare totală de 1.279.006.266,39 EURO, reprezentând nu mai puțin de 34,48% din totalul cheltuielilor certificate pe parcursul implementării Programului (3.709.574.096,59 EURO – la data de 27.03.2017). Trebuie subliniat, totodată, și faptul că suma de mai sus nu a fost plătită în integralitatea sa din alte surse anterior includerii proiectelor în portofoliul POS-T, în condițiile în care stadiul implementării proiectelor din lista de mai sus în momentul în care acestea au făcut obiectul unei cereri de finanțare a variat considerabil. Astfel, cuantumul cheltuielilor plătite din alte surse decât sumele alocate în cadrul titlului 56 din bugetul Ministerului Transportului (rezervat conform clasificațiilor bugetare proiectelor „cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare”) și autorizate de AM se ridică la valoarea de 826.923.575,35 EURO, diferența față de totalul cheltuielilor certificate aferente proiectelor retrospective provenind din faptul că, din momentul includerii în portofoliul POS-T, sumele necesare implementării proiectelor respective au fost bugetate pe titlul 56. În stabilirea caracterului retrospectiv al unei operațiuni o relevanță aparte o au atât prevederile notei COCOF nr. 12-0050-01 potrivit căreia în această categorie se înscriu proiectele cu cheltuieli deja efectuate la data acordării finanțării dar și definița din legislația națională relevantă, respectiv OUG nr. 64/2009 (proiect retrospectiv – „proiect aflat în stadiu de execuţie sau finalizat, care a fost realizat cu surse de finanţare de la bugetul de stat, împrumuturi de la instituţii financiare internaţionale sau bănci de dezvoltare/cooperare internaţională, care pot face obiectul rambursării de la Comisia Europeană, toate aceste surse reprezentând efortul bugetului de stat pentru prefinanţarea respectivului proiect”). Pe de altă parte, trebuie subliniat faptul că, pentru beneficiarii finanțați de la bugetul de stat (aceștia fiind responsabili de cea mai mare parte din valoarea alocărilor disponibile în cadrul programului), demararea implementării fizice a proiectelor avute în vedere pentru POS-T nu a fost condiționată de finalizarea etapelor administrative de evaluare și aprobare a finanțării, sumele aferente valorii totale a proiectelor avute în vedere pentru promovarea în cadrul POS-T fiind cuprinse integral în bugetul MT respectiv al ordonatorului de credite relevant. În acest sens, chiar dacă un proiect a fost în situația de a înregistra cheltuieli efective înainatea datei propriu-zise acordării finanțării, acest fapt nu îl califică automat ca având un caracter retrospectiv în sensul ce face obiectul prezentei analize (respectiv extinderea portofoliului de proiecte al POS-T), în condițiile în care acesta a fost pregătit de la bun început pentru a obține finanțare în cadrul programului. În acest context, pentru a pune în evidență modul de exercitare și rezultatele funcției de management de program, caracterul retrospectiv al unui proiect se va stabili în raport cu intențiile inițiale ale promotorului în raport cu posibilitatea rambursării cheltuielilor aferente acestuia în cadrul POS-T, un indicator esențial în acest sens fiind sursa de finanțare a acestora, respectiv:
Din perspectiva managementului anvelopei financiare a Programului, acțiunile inițiate de AM în sensul promovării acestor proiecte au contribuit nu doar la diminuarea nivelului sumelor neutilizate în cadrul POS-T ci și la atingerea obiectivelor Programului în ansamblul său. Pe de altă parte, toate demersurile întreprinse de AM POS-T în sensul unui management adecvat al portofoliului de proiecte au fost îngreunate considerabil de următoarele aspecte:
f. Concluzii generale privind exercitarea funcției de management a Programului Operațional Privind retrospectiv, implementarea POS-T nu poate fi calificată drept un succes, o contribuție majoră la cifrele finale de absorbție având-o posibilitatea implementării fazate a operațiunilor nefinalizate precum și extinderea portofoliului de proiecte. Această stare de fapt este rezultatul unui cumul de factori explicați în detaliu la secțiunea 2.3, cea mai importantă pondere având-o capacitatea limitată de implementare a proiectelor de la nivelul principalilor beneficiari ai programului, problemă care nu se limitează doar la proiectele cu finanţare europeană. De asemenea, în toată această perioadă, AM POS-T a întreprins măsuri active pentru a securiza în cât mai mare măsură atingerea obiectivelor Programului, atât din punct de vedere financiar cât și al indicatorilor asumați. Autoritatea de management pentru Programul Operațional Sectorial Transport a fost înființată în cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, atingând un număr maxim de 120 angajați. Cu o medie de 100 de angajați, AM POS-T a gestionat alocarea de 4.288.134.779 euro (FC + FEDR), rezultatul implementării fizice a operațiunilor fiind rambursarea de către Comisia Europeană (CE) a 3.200.095.644,03 EURO (fără plata finală), respectiv a unui procent de 74,63%.
O provocare importantă pentru personalul AM POS-T a fost reprezentată de proiectele retrospective, având în vedere faptul că aceste obiective de investiții au fost implementate de Beneficiari în baza reglementărilor naționale și a celor impuse de finanțatorii inițiali (BEI, BERD, JBIC), ulterior fiind incluse în portofoliul POS Transport. Acest aspect a implicat un volum de muncă ridicat pentru analiza conformității cheltuielilor efectuate cu reglementările europene în materie, într-un scurt interval de timp. Astfel, numai în perioada 2015-2016 aproximativ 10% din valoarea eligibilă a POS-T a fost reprezentată de proiecte retrospective. Pe lângă provocările legate de evaluarea propriu-zisa a proiectelor, un blocaj semnificativ a fost reprezentat de reticența beneficiarilor de a pune la dispoziție documentele necesare în condițiile în care, odată solicitate la rambursare, cheltuielile din cadrul proiectelor menționate ar fi fost supuse controalelor și auditurilor instituțiilor abilitate. Eforturile personalului AM POS-T în cazul proiectelor retrospective s-au concretizat prin autorizarea pentru rambursare a peste 800 milioane euro EURO plătiți din alte surse, reprezentând nu mai puțin de 17% din totalul valorii FEN a programului si 19% din totalul plăților autorizate de AM POS-T pe tot parcursul implementării acestuia. De asemenea, după cum s-a arătat la punctul e de mai sus, suma totală a cheltuielilor certificate în cadrul proiectelor având un caracter retrospectiv a fost de 1.279.006.266,39 EURO. Rezultatele obținute reprezintă eficiența și determinarea eforturilor depuse de personalul AM POS-T, în condițiile în care această structură a suferit mai multe modificări instituționale, inclusiv preluarea în cadrul altor ministere și relocări de sedii. Toate aceste măsuri s-au concretizat într-o cifră finală de absorbție care depășește capacitatea reală de implementare a principalilor beneficiari din cadrul programului și care a fost atinsă prin eforturile constante ale autorităților naționale și în strâns parteneriat cu CE, măsurile inițiate de partea comunitară având, de asemenea, o contribuție majoră în acest sens. Pe de altă parte, chiar și în condițiile date, se poate presupune că rezultatele obținute ar fi putut fi mai bune, dacă și în măsura în care:
II.1.6.4 Costul total al atingerii rezultatelor obținute în urma implementării Programului O imagine completă asupra magnitudinii reale a POS-T și a efortului presupus de implementarea acestuia impune corelarea cifrelor finale privind utilizarea sumelor nerambursabile și a co-finanțării eligibile alocate în cadrul programului cu volumul cheltuielilor suplimentare suportate de Statul Membru pe parcursul derulării operațiunilor individuale, cheltuieli în lipsa cărora indicatorii programului nu ar fi putut fi atinși. Astfel, pe lângă sumele eligibile pentru rambursare în cadrul POS-T, implementarea fiecărei operațiuni a presupus costuri suplimentare, încadrabile în următoarele categorii principale:
Cuantificarea efortului financiar total presupus de implementarea POS-T a fost realizată la nivelul lunii septembrie 2016 având ca principal indicator plățile efective realizate/care urmează să fie realizate de beneficiari în contul fiecărei operațiuni individuale. Centralizararea datelor privind plățile totale aferente operațiunilor finanțate prin POS-T se regăsește în tabelul următor: Tabel 2 Plăți efectuate/prognozate în contul operațiunilor individuale finanțate în cadrul POS-T EURO
Yüklə 4,69 Mb. Dostları ilə paylaş:
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||