Amparo en revisióN 1114/2000

TERCERO. El Juez Noveno de Distrito en el Estado de Tamaulipas, al que correspondió conocer del amparo por razón de turno, en auto que dictó el catorce de marzo del año dos mil, admitió la demanda de que se trata, la que se registro con el número 72/2000, y solicitó los informes justificados a las autoridades responsables. Se celebró la audiencia constitucional el nueve de abril de dicho año, dictándose la sentencia respectiva el veintisiete de los mismos mes y año, la que concluyó con los siguientes puntos resolutivos:
“PRIMERO. Se sobresee en el presente juicio de garantías promovido por INDUSTRIAS NEGROMEX, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, contra los actos que reclama al Director General de la Comisión Nacional del Agua, con residencia en México, Distrito Federal, como ha quedado especificado en el resultando segundo de esta sentencia.

SEGUNDO. Se niega el amparo y protección constitucional solicitado en el presente juicio de garantías, promovido por INDUSTRIAS NEGROMEX, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, contra los actos del Secretario de Gobernación; H. Congreso de la Unión y Presidente Constitucional de la República, con residencia en México, Distrito Federal en términos del considerando último de esta resolución.”

Dicha sentencia, en la parte que interesa, se apoya en las siguientes consideraciones:
“SEXTO. Son infundados los conceptos de violación vertidos por las siguientes consideraciones:

Del contexto de los conceptos de violación señalados en la demanda de garantías, con los números del uno al cuatro, se advierte una inter- relación entre los mismos, al grado que en uno y otro son reiterativos respecto a la misma problemática que se plantea, de modo que siendo ello así, debe considerarse que medularmente en los puntos aludidos, la quejosa manifiesta que es procedente que se le otorgue el amparo y protección de la Justicia de la Unión, en virtud de que los actos reclamados a las autoridades responsables violan el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que marca la Ley.

Continúa refiriendo que en el caso los actos que reclama de las autoridades responsables son en el sentido de que falta proporcionalidad y equidad en lo dispuesto por los artículo 231 y Quinto Transitorio de la Ley Federal de Derechos, debido a que no atienden en forma alguna a la capacidad contributiva de la impetrante del amparo, afirmando que el cambio de la zona de disponibilidad de agua, implica un incremento desproporcionado del pago de derechos por uso o aprovechamiento de las aguas de la Nación, particularmente las ubicadas en el Municipio de Altamira, Tamaulipas, ya que con el cambio de la zona de disponibilidad de agua número 8, a la zona 7, refiere que el incremento es de un 73%, tomando en cuenta el descuento a que se refiere el artículo Segundo Transitorio, que es del 60% de la cuota; de modo que, concluye que lo referido es violatorio de lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, constitucional en perjuicio de quien ocurre al amparo, al no tomarse en cuenta las condiciones económicas particulares de la propia quejosa para incrementar en ese porcentaje la cuota en comento. Reiterando que con motivo de la reclasificación de las zonas de disponibilidad no se toman en cuenta la capacidad contributiva de los particulares y las necesidades colectivas que deben satisfacerse, así como la redistribución de riqueza, la situación económica del país, etcétera.

Por cuestión de método, procede analizar primeramente lo relativo a lo afirmado por la quejosa en el sentido de que los artículos 231 y Quinto Transitorio de la Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y que entraron en vigor el primero de enero de dos mil, devienen violatorios del principio de equidad tributaria, establecido en el artículo 31, fracción IV, de nuestra Carta Magna, ya que como se apuntó en párrafos anteriores modifican la zona de disponibilidad para el efecto del pago de derechos por consumo de agua de las industrias ubicadas en el municipio de Altamira, Tamaulipas, mismo que a partir del primero de enero del dos mil se encuentra ubicado en la zona de disponibilidad 7, cuando éste se ubicaba en la zona de disponibilidad 8.

Ahora bien, en el caso es pertinente y necesario transcribir lo que en el caso interesa respecto al artículo 231, de la Ley Federal de Derechos:

‘ARTÍCULO 231. Las zonas de disponibilidad a que se refiere el artículo 223 de esta Ley son las siguientes: …

Estado de Tamaulipas: Aldama, Altamira, Antiguo Morelos, Bustamante, Casas, Gómez Farías, González, Hidalgo, Jaumave, Llera, Mante El, Miquihuana, Nuevo Morelos, Ocampos, Palmillas, Soto La Marina, Tampico y Tula, excepto los municipios comprendidos en las zonas 6 y 8 ………………………..’

Por su parte el artículo Quinto Transitorio del cuerpo de leyes mencionado en el párrafo que antecede, establece lo siguiente:

‘Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223 de esta Ley, el pago del derecho por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales utilizadas en los municipios del territorio mexicano, durante los años 2000 a 2004, se efectuará de conformidad con las zonas de disponibilidad de agua a que se refiere el artículo 231 de la Ley Federal de Derechos, como a continuación se indican:

AÑO 2000 .………………………………………………….

ZONA 7 ……………………………………………………..

Estado de Tamaulipas; Altamira, Ciudad Madero, Mante El (sic) y Tampico………………………………….’

Bajo este contexto, el artículo 231 de la Ley Federal de Derechos, es el que determina cuales municipios son los que comprende cada una de las zonas de disponibilidad, según el desglose que aparece en el mismo, esto lo origina el hecho de que la propiedad originaria de las aguas en los casos señalados, corresponde a la Nación, en términos del artículo 27 constitucional, en consecuencia, el hecho de que la tarifa sea considerablemente que la inferior (sic), no significa que el derecho sea desproporcionado, toda vez que tal situación es originada por diversos factores, como lo son la abundancia del agua, la necesidad de racionalizar su uso o la de evitar el agotamiento de los mantos acuíferos, etcétera, lo que hace variar considerablemente de una zona a otra las tarifas correspondientes, sin que esto infrinja el principio de proporcionalidad tributaria, esto al tomar en cuenta que el interés general y nacional está por encima del particular, de modo que en estos casos no necesariamente debe existir correspondencia entre el costo que para el Estado representa el permitir el uso o aprovechamiento del agua y la cuota que paga el particular.

Dicho en otras palabras, una tarifa aplicable para determinada zona puede superar en mucho a la que se aplica en otra zona, sin que ello sea violatorio del principio de proporcionalidad, puesto que en la determinación de tales tarifas, como ya se apuntó son múltiples los factores que se deben tomar en cuenta.

En otro entorno, y con relación a lo esgrimido por la quejosa en sus conceptos de violación en el sentido de que los multicitados artículos 231 y Quinto Transitorio de la Ley Federal de Derechos resultan violatorios del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo que respecta a la proporcionalidad de los tributos; es pertinente dejar en claro que las contribuciones establecidas en el primero de los cuerpos legales en cita, consisten en contribuciones por concepto de uso o explotación de aguas nacionales, y tienen el carácter de derechos, toda vez que tal tipo de contribuciones no solamente se actualiza cuando el Estado preste un servicio al particular a cambio de una contraprestación en dinero, pues por una parte, no puede hablarse de equivalencia estricta entre el monto del derecho y el beneficio obtenido, y por la otra, esta clase de contribuciones comprende aquellos casos en que se usan o aprovechan los bienes del dominio público y de la Nación, como son las aguas nacionales.

En este orden de ideas, debe precisarse que el principio de proporcionalidad a que se refiere el artículo 31, fracción IV, constitucional, se aplica en el caso que nos ocupa, de manera diversa a los impuestos, ya que si bien es verdad, que por cuanto a los relacionados impuestos la potestad estatal para ajustarse al principio de proporcionalidad debe ejercerse en relación con la capacidad contributiva de los causantes, también es cierto que en el supuesto de los derechos por la prestación de un servicio público, la proporcionalidad en principio se basa en la relación del costo del servicio y la tarifa de su prestación; y que, tratándose de los derechos por la utilización o aprovechamiento de bienes del dominio público el principio en cuestión se aplica sobre elementos diversos de los considerados. De donde se sigue, que contrario a lo afirmado por la empresa que hoy ocurre al amparo, la utilización o aprovechamiento de los bienes en cuestión, no puede considerarse una prestación administrativa, sino un acto de permisión del Estado por el cual los particulares llevan a cabo tales usos privativos o aprovechamientos. Por tanto, el establecimiento o variación de la cuotas referentes a esta clase de derechos, con motivo de la reclasificación de las zonas de disponibilidad de aguas nacionales, en relación con el principio de proporcionalidad, se vincula con el grado del aprovechamiento por los usuarios de bienes del dominio público, medido según unidades de consumo o utilización, conforme a la naturaleza de tales bienes y al beneficio obtenido. De acuerdo a lo anterior, los artículo 231 y Quinto Transitorio de la Ley Federal de Derechos, devienen ajustados al mencionado principio de proporcionalidad, toda vez que los mismos determinan lo necesario atendiendo al volumen del agua aprovechada y a la mayor o menor disponibilidad de ese recurso, lo cual se traduce en diferentes cuotas acordes con los ajustes relacionados.

Al efecto tiene aplicación el criterio sustentado por el Pleno del más Alto Tribunal del país, en su Jurisprudencia P./J. 81/97, visible en la página ciento setenta y uno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, correspondiente al mes de Octubre de 1997, Novena Época, que se lee:

‘AGUAS NACIONALES. EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS QUE ESTABLECE LOS CAUSADOS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS, RESPETA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACION VIGENTE A PARTIR DEL 1° DE ENERO DE 1996). El apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, establece que por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará un derecho cuya cuota varía según la cantidad de líquido utilizado y la zona de disponibilidad en que se efectúe su extracción. La diversificación de estas cuotas cumple con el principio de proporcionalidad tributaria, puesto que el legislador las establece en relación directa con el grado de aprovechamiento o uso del bien, con el beneficio obtenido por el gobernado y con la zona de disponibilidad de la que se deduce el valor de dicho bien, tomando en cuenta su abundancia o escasez, el demérito que sufre con su uso y la importancia que el mismo representa para el desarrollo de la Nación.’

Por otra parte, en lo referente a que se viola el principio de equidad que establece el artículo 31, fracción IV, constitucional, tampoco podemos decir que el cambio de la zona 8 a la 7, el cual determina un incremento a las tarifas, establezca que éstas sean inequitativas, pues para ello se tendría que haber acreditado que todos los contribuyentes que hacen uso del agua en las diversas zonas de disponibilidad que contempla el precepto relacionado, se encuentran en idéntica situación; es decir, que existe la misma abundancia o escasez de agua, el mismo problema de sobrepoblación, etcétera, lo que en el caso no ocurre, pues el hecho de que la determinación de las zonas de disponibilidad tengan diversas tarifas se debe precisamente a que en determinados lugares existe mayor o menor escasez de agua, o bien mayor o menor sobrepoblación, de modo que, esa sola circunstancia no demuestra violación al principio de igualdad tributaria.

En consecuencia, por lo que respecta al artículo Quinto de la Ley Federal de Derechos, es evidente que con base a los razonamientos vertidos con anterioridad, dicho dispositivo legal no deviene violatorio del artículo 31, fracción IV, constitucional, toda vez que éste se limita a determinar lo relativo al pago del derecho por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, de conformidad con las zonas de disponibilidad a que se refiere el artículo 231 del mismo cuerpo de leyes, de cuyo análisis se determinó la equidad del mismo, por ser una norma que otorga igual trato a situaciones análogas, o uno desigual a personas que están en situaciones dispares, en función a los diversos factores que determinen la abundancia o escasez de agua en los distintos municipios de nuestro país y de igual forma, atendiendo a la problemática de la sobrepoblación imperante en determinados lugares, de modo que los dispositivos legales que refiere la parte quejosa como inconstitucionales, no transgreden la recta interpretación del artículo 31, fracción IV, constitucional.

Es aplicable al efecto, el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su jurisprudencia P.XXIII/95, visible en la página treinta y dos, del Tomo I, correspondiente al mes de Junio de 1995, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que se lee:

‘AGUAS NACIONALES. LAS FRACCIONES II A IV DEL APARTADO "A" DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS EN CUANTO ESTABLECEN LAS CUOTAS DIFERENCIALES QUE SE DEBERÁN PAGAR POR EL USO Y APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA (TEXTO VIGENTE PARA LOS AÑOS DE 1990 Y 1991). Tratándose del uso y aprovechamiento referido, no puede afirmarse que todos los contribuyentes que se encuentran en el supuesto general de causación del tributo se ubican en situaciones de igualdad, lo que exigiría que ese bien existiera en idénticas condiciones en todo el territorio nacional y que el uso y aprovechamiento del mismo tuviera las mismas consecuencias. Es un hecho notorio que en algunos lugares existe abundancia de agua mientras que en otros escasea; que en unos es de fácil obtención mientras en otros se requieren de grandes inversiones para utilizarla con facilidad; que en unos su uso y aprovechamiento no produce ningún daño, mientras que en otros se dan consecuencias perjudiciales a corto y largo plazo. También es notorio que el empleo del agua varía notablemente entre los consumidores. Todo lo anterior no sólo explica sino justifica que el legislador al determinar los derechos que deban cubrirse establezca cuotas diferenciales que, en principio, deben encontrarse respaldadas en esos hechos notorios. Por consiguiente, las fracciones que se mencionan no pueden considerarse violatorias del principio de equidad tributaria a menos que llegara a demostrarse que todos los contribuyentes a los que se refieren se encuentren en idéntica situación, considerando todos estos elementos.’

De igual forma, también tiene aplicación el criterio vertido por el más Alto Tribunal del país, en su Jurisprudencia P./J.82/97, visible en la página ciento treinta y ocho, del Tomo VI, correspondiente al mes de Octubre de 1997, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que determina lo siguiente:

‘AGUAS NACIONALES. EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS QUE ESTABLECE DIVERSAS CUOTAS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS, RESPETA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACION VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE ENERO DE 1996). El apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, establece que por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará un derecho sobre agua cuya cuota varía según la zona de disponibilidad en que se efectúe su extracción. Ahora bien, tratándose del uso o aprovechamiento referido no puede sostenerse que todos los contribuyentes que realicen el hecho generador se ubican en situación de igualdad, lo que exigiría que aquel bien existiera en idénticas condiciones en todo el territorio nacional y que su uso y aprovechamiento tuviera las mismas consecuencias; por lo que debe estimarse que al establecer el legislador cuotas diferenciales atendiendo a la zona de disponibilidad en que se efectúa la extracción del agua, respeta el principio de equidad tributaria, ya que dicho tratamiento se justifica, objetivamente, por ser un hecho notorio que en algunos lugares existe abundancia de agua mientras que en otros escasea, que en unos es de fácil obtención mientras que en otros se requiere de grandes inversiones para utilizarla y que en determinadas regiones su uso no produce daño alguno en tanto que en otras se dan consecuencias perjudiciales a corto o largo plazo, sin que sea óbice a lo anterior, el que no se haya considerado, para establecer las respectivas zonas de disponibilidad, el criterio adoptado en la Ley de Aguas Nacionales de dividir el país en zonas de veda o de reserva y zonas de libre alumbramiento, pues debe observarse que una recta interpretación del artículo 31, fracción IV, constitucional, no implica que toda legislación del país se unifique en cierto sentido, sino que sea el legislador quien decida el contenido de sus normas siempre que al hacerlo se desempeñe dentro de los cauces o límites fijados en la Norma Fundamental’.

De lo anterior, se advierte con claridad que los dispositivos legales impugnados, como consecuencia de lo anteriormente razonado, tampoco resultan violatorios de los principios de legalidad y seguridad jurídica que establecen los artículos 14 y 16 constitucionales, por lo que procede negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitado por la quejosa.”
CUARTO. Inconforme con la sentencia de mérito, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, y por resolución de fecha veintidós de mayo del año dos mil, se ordenó remitir dichos autos al Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito en turno, para la substanciación del recurso interpuesto.
QUINTO. Mediante acuerdo de diez de agosto del año dos mil, recibido en esta Suprema Corte el dieciocho de septiembre de dicho año, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito estimó que la competencia originaria para conocer del presente recurso de revisión, corresponde a esta Suprema Corte, por lo que ordenó remitir a ésta los agravios y autos del juicio de amparo respectivo.
SEXTO. Recibidos los autos en este Alto Tribunal, su Presidente, en auto que dictó el veinticinco de septiembre del año dos mil, admitió el recurso de revisión.
El Agente del Ministerio Público de la adscripción formuló pedimento No. III 143/2000, en el que solicitó se confirme la sentencia recurrida.
Por acuerdo de dieciocho de octubre del año dos mil, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en el artículo 14, fracción II, primer párrafo de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ordenó turnar el asunto al Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, para la formulación del proyecto de resolución respectivo.
Previo acuerdo del Ministro Ponente el presente asunto quedó radicado en esta Segunda Sala.
C O N S I D E R A N D O