Cuprins Sumar executiv IV Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă 11

33. Coordonarea între donatori

Context

Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) este principalul document de planificare strategică pe termen mediu care defineşte obiectivele de dezvoltare şi care va ghida procesul bugetar în perioada anilor 2008-2011. SND a fost adoptată de către Parlamentul Republicii Moldova în luna decembrie 2007. Documentul a fost discutat de către consiliile Băncii Mondiale şi Fondului Monetar Internaţional împreună cu Evaluarea Comună a Personalului Băncii Mondiale şi Fonului Monetar Internaţional în luna martie 2008.

Moldova colaborează tot mai mult cu instituţiile europene şi primeşte ajutor de la un număr larg de donatori. În conformitate cu SND, Guvernul va încerca să prioritizeze mai bine politicile sale şi să stabilească un mecanism clar de finanţare atât din surse interne cât şi din surse externe, integrarea europeană fiind un obiectiv central. Guvernul şi partenerii săi de dezvoltare au exprimat interesul de a avea o abordare comună în asistenţa Moldovei, utilizând SND proaspăt elaborată ca un cadru de lucru în acest proces.

Un angajament eficace al donatorilor presupune un efort de coordonare puternic şi armonizare cu alte eforturi de dezvoltare întreprinse în ţară. Moldova a lucrat împreună cu donatorii pentru armonizarea eforturilor de dezvoltare şi a înregistrat unele progrese începând cu anul 2006 (Caseta 9). Procesul de armonizare a fost realizat printr-un Cadru de Parteneriat pentru Dezvoltare elaborat în scopul implementării Declaraţiei de la Paris privind Eficacitatea Asistenţei Externe. Acest document de cadru denumit "Coordonarea şi Armonizarea Practicilor Guvernului şi Donatorilor pentru un Ajutor Extern Eficace în Republica Moldova” a fost semnat de către Guvern, Banca Mondială, Olanda, Marea Britanie, Suedia, ONU, FMI şi UE la Chişinău pe data de 29 mai 2006. Prin acest Cadru de Parteneriat părţile se angajează să organizeze examinări comune, să armonizeze indicatorii, precum şi să sincronizeze ciclurile bugetare pentru a reduce costurile de tranzacţie în procesul de asistenţă a ţării. Acest document conţine de asemenea indicatori de performanţă atât pentru guvern cât şi pentru partenerii externi în scopul evaluării progresului în creşterea eficienţei ajutorului extern.

Caseta 9. Etapele coordonării şi armonizării între donatori Moldova semnează Declaraţia de la Paris privind Armonizarea Ajutorului Extern în anul 2005. Semnarea Cadrului de Parteneriat pentru Dezvoltare între Guvern şi donatorii majori în luna mai 2006. Reuniunea Grupului Consultativ de la Bruxelles găzduită de către CE şi Banca Mondială în luna decembrie 2006 a generat angajamente în sumă de 1,2 miliarde dolari SUA. Strategia Naţională de Dezvoltare a fost aliniată pe deplin aliniat cu Planul de Acţiuni în cadrul PEV. Donatorii şi Guvernul elaborează noi mecanisme de coordonare, inclusiv se efectuează un exerciţiu de cartografiere pentru o abordarea comună a SND pentru a oferi o privire utilă şi de ansamblu a sprijinului ODA pentru SND nou elaborată şi pentru alinierea proiectelor/programelor la rezultatele preconizate în SND pentru a asigura coordonarea, evita dublarea şi asigura că asistenţa pentru dezvoltare este mai eficientă şi eficace.

Provocările principale

Declaraţia de la Paris privind Eficacitatea Asistenţei Externe are în continuare o importanţă critică, dar este nevoie de progrese mai importante în implementarea obiectivelor de armonizare a politicilor donatorilor şi alinierii lor la priorităţile Guvernului. Întreg exerciţiu se bazează pe principiile de proprietate, aliniere şi armonizare, iar ancheta din 2008 a indicat deficienţe în următoarele domenii:

Consolidarea capacităţii prin acordarea unui suport coordonat. Evaluările comune au confirmat faptul că în anul 2007 a fost menţinută în continuare o abordare fragmentată cu privire la eforturile de consolidare a capacităţii. Unele programe naţionale includ componente pentru dezvoltarea de capacităţi, altele nu. Nu există nici un fel de strategie naţională cuprinzătoare pentru dezvoltarea capacităţilor naţionale. În timp ce s-au înregistrat progrese în domeniile gestionării finanţelor publice, reformei administraţiei publice centrale, reformei sistemului social şi fondului de investiţii sociale, procentul asistenţei tehnice coordonate este în continuare foarte mic în cadrul general de asistenţă tehnică externă. Pe de altă parte, multe ministere de resort, cum ar fi Ministerul Educaţiei şi Ministerul Justiţiei duc lipsă de capacitate pentru coordonarea mai bună a ajutorului extern în sectoarele respective. Abordările sectoriale sunt încă într-o fază incipientă, iar programe existente nu au fost lansate ca nişte programe sectoriale în adevăratul sens al cuvântului. Donatorii continuă să aplice procedurile proprii în gestionarea ajutorului extern în afara sistemelor naţionale.

Previzibilitatea sporită a asistenţei externe. Guvernul nu are la dispoziţie informaţii suficiente privind asistenţa externă planificată pentru a putea pregăti suficient cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). Nu toate sursele externe de finanţare sunt reflectate în bugetul de stat. În mod specific, în timp ce unele împrumuturi şi granturi sunt reflectate în buget, asistenţa tehnică nu este reflectată în mare parte datorită faptului că Guvernul nu deţine informaţii cu privire la angajamentele partenerilor externi şi defalcările estimate anual. CCTM şi o coordonare mai bună între guvern şi partenerii externi vor asigura reflectarea întregii asistenţe externe în bugetul de stat.

Cadru comun. Principala constrângere la canalizarea asistenţei pentru dezvoltare în abordări bazate pe programe este lipsa angajamentului partenerilor pentru un suport coordonat atât a donatorilor, cât şi a autorităţilor publice. Acest sprijin coordonat ar trebui să se bazeze pe cooperare în implementarea programelor naţionale de dezvoltare, strategiilor, programelor de sector, etc. În practică, chiar şi în cazul în care asistenţa furnizată de către donator vine să sprijine unul sau alt program naţional, sistemele bugetare, de raportare, management financiar şi de achiziţii sunt individuale pentru fiecare donator. Guvernul încurajează creşterea volumelor de sprijin bugetar direct şi prin urmare utilizarea sistemelor de contabilitate, raportare şi achiziţii ale ţării ce ar reduce costurile de tranzacţie. Cadrul de Parteneriat pentru Dezvoltare cheamă la promovarea aranjamentelor şi procedurilor comune, inclusiv abordările sectoriale, grupări de finanţare şi parteneriate silenţioase.

Diviziunea muncii. O abordare pragmatică faţă de diviziunea muncii la nivel de ţară este unul din angajamentele Declaraţiei de la Paris. Atât pentru donatori, cât şi pentru guvern diviziunea muncii are implicaţii enorme. Selectivitatea asistenţei externe şi complementaritatea au o importanţă critică odată cu creşterea necesităţilor şi reducerea resurselor, în special în contextul crizei economice în desfăşurare. În acest sens, UE şi DFID au lansat un exerciţiu de cartografiere a diviziunii muncii pentru: (i) a oferi o imagine utilă de ansamblu a asistenţei oficiale pentru dezvoltare în sprijinul noii SND a Moldovei şi (ii) a cartografia şi alinia proiectele/programele existente la rezultatelor prevăzute în cadrul Strategiei Naţionale de Dezvoltare pentru a asigura o mai bună coordonare, pentru a evita dublarea şi în cele din urmă pentru a asigura eficacitatea şi eficienţa sporită a asistenţei externe.

Cadrul de rezultate. În majoritatea cazurilor, evaluările programelor finanţate de donatori sunt realizate de donatorii individuali în conformitate cu sistemele lor interne de monitorizare şi evaluare. Aceste evaluări adeseori nu contribuie la identificarea şi abordarea deficienţelor majore în implementarea programelor finanţate de donatori şi nu evaluează contribuţia întregii comunităţi donatoare la implementarea strategiilor naţionale de dezvoltare. Este nevoie de un efort intens pentru consolidarea cerinţelor de raportare integrarea diferitor sisteme de monitorizare şi evaluare în scopul implementării cadrului de rezultate la nivel de ţară.

Sugestii în aspect de politici

Trebuie de întreprins măsuri suplimentare pentru îmbunătăţirea coordonării între donatori în Moldova. Primul pas ar fi conlucrarea Guvernului cu donatorii în vederea reînnoirii Principiilor Parteneriatului pentru Dezvoltare din 2006 ce ar lua în considerare evoluţiile noi, inclusiv rezultatele întrevederii de Armonizare din Accra din anul 2008, Strategia Naţională de Dezvoltare şi de asemenea problema modului de abordare a regiunii transnistrene, etc. Principiile parteneriatului reînnoit trebuie să includă aşa aspecte cum ar fi: stabilirea unui schimb de informaţii periodic între donatori şi guvern, promovarea unei diviziuni pragmatice a muncii, consolidarea sistemelor de ţară şi accentuarea îmbunătăţirii monitorizării rezultatelor.

Schimb periodic de informaţii

Guvernul trebuie să continue practica organizării unor întrevederi semi-anuale ale donatorilor la nivel înalt conduse de prim-ministru. Organizarea unui astfel de for la începutul activităţii noului Guvern ar trimite un semnal potrivit privind angajamentul Guvernului pentru un efort reînnoit de cooperare şi coordonare cu donatorii. Acest for reprezintă o oportunitate pentru Guvern de a discuta priorităţile sale în susţinerea acordată de către donatori şi de a efectua un schimb de informaţii cu privire la aspectele cheie ale relaţiilor cu donatorii.

Pentru a facilita o coordonare mai bună la nivel de sector şi pentru a avansa utilizarea abordării sectoriale bazate pe programe, miniştrii din sectoare urmează să petreacă întâlniri lunare sau bi-lunare cu donatorii cheie care activează în sectorul respectiv. Această practică este în prezent în curs de implementare în sectorul de asistenţă socială şi s-a dovedit a fi un mecanism eficient pentru: a) asigurarea alinierii priorităţilor donatorilor cu cele ale guvernului, b) facilitarea coordonării şi schimbului de informaţii între donatori şi între donatori şi guvern; c) discutarea priorităţilor sectoriale şi alocaţiilor bugetare potrivite; şi d) convenirea asupra diviziunii de muncă în cadrul sectorului.

Diviziunea muncii

Următorul guvern ar trebui să conlucreze cu donatorii pentru a asigura o utilizare mai eficace a ajutorului extern. Pentru a ajuta în acest proces, donatorii urmează să efectueze un exerciţiu de cartografiere a principalelor domenii de intervenţie pentru a asigura o utilizare cât mai eficientă şi eficace a resurselor de dezvoltare şi de a asigura un nivel optim de complementaritate. Exerciţiul urmează a fi desfăşurat pe baza principiilor de selectivitate şi avantaj comparativ/colaborativ. Donatorii urmează să se consulte cu Guvernul privind constatările acestui exerciţiu şi să solicite sfaturi şi orientări din partea Guvernului.

Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să intensifice eforturile în vederea reducerii numărului misiunilor necoordonate. Donatorii trebuie să încurajeze politici care să reducă numărul total de vizite în ţară şi să promoveze misiuni comune.

Consolidarea sistemelor de ţară

Sistemele de ţară urmează a fi utilizate tot mai frecvent şi consolidate pentru ca ţara să poată asuma rolul de lider în efortul său de dezvoltare. Responsabilitatea pentru modul în care se utilizează resursele de dezvoltare poate fi consolidată prin implementarea recomandărilor din studiul cheltuielilor publice şi responsabilităţii financiare actualizat recent. Consolidarea sistemelor interne de responsabilitate va facilita responsabilitate internă pentru modul utilizării resurselor de dezvoltare, precum şi responsabilitatea reciprocă între ţară şi donatori.

Axarea asupra rezultatelor, monitorizării şi evaluării (M&E)

Guvernul urmează să continue să-şi consolideze sistemele de monitorizare şi evaluare pentru a urmări progresul realizării SND. Donatorii trebuie să continue să sprijine consolidarea acestor sisteme şi să evite crearea unor sisteme de monitorizare şi evaluare paralele. Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să-şi alinieze propriile programe la rezultatele scontate din SND. Moldova a început să pună tot mai mult accentul pe rezultate în planificarea strategică, gestionarea cheltuielilor, precum şi crearea capacităţii naţionale de monitorizare şi evaluare pe bază de rezultate. Eficacitatea angajamentelor din viitor ale donatorilor în susţinerea eforturilor de dezvoltare ale Republicii Moldova ar putea beneficia în urma axării pe gestionarea pe bază de rezultate ce ar permite urmărirea progresului, întreprinderea unor acţiuni corective şi unui dialog bun cu Guvernul şi alte părţi interesate.

1^ Băncile din Moldova au menţinut tradiţional o RAC care era considerabil mai mare decât minimul prescris de 12 la sută. La finele lunii martie 2009, la finele lunii martie 2009 RAC medie din sistemul bancar a constituit 32,83 la sută (32,23 la sută la finele anului 2008). Similar, majoritatea băncilor continuă să menţină rate de lichiditate ce sunt considerabil mai mari decât nivelul minim stabilit prin reglementările BNM (20 la sută).

2^ Această notă este scrisă pe baza documentului “Opţiunile de Politică pentru Reforma Continuă a Sistemului de Pensii în Republica Moldova” pregătită de către Zoran Anusic, economist superior, ECSHD şi Ljiljana Marusic, consultant.

3^ Percepţiile şi experienţa reprezentanţilor gospodăriilor şi oamenilor de afaceri cu privire la corupţie în Republica Moldova, TI, USAID, GRM, Chişinău, 2009TI

4^ Biroul Naţional de Statistică. Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. (Pe baza datelor colectate în modulul Anchetei Forţei de Muncă în cel de-al doilea trimestru al anului 2008, aprilie 2009.

5^ Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007.

6^ Biroul Naţional de Statistică, Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. Aprilie 2009.

7^ Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007.

8^ Pentru remitenţe, sursa este Banca Naţională a Moldovei; pentru PIB sursa este Biroul Naţional de Statistică.

9^ Banca Mondială. Actualizarea Studiului de Sărăcie. 2006. Estimarea pentru anul 2006 se bazează pe interpolarea datelor din 2005 şi 2006 efectuată de către un consultant al Băncii Mondiale. Informaţia despre sărăcie pentru anul 2007 provine de la Ministerul Economiei şi Comerţului.

10^ Transferurile veniturilor salariale provenite de la munca sezonieră în străinătate nu sunt considerate formal ca remitenţele lucrătorilor. Cu toate acestea, ele sunt tratate în calitate de remitenţe în balanţa de plăţi din cauza dificultăţii de distingere a originii transferurilor.

11^ Delip Ratha şi Sanket Mohapatra, web blog, 23 martie 2009. URL: https: / / peoplemove.worldbank.org/en/content/remittances-expected-to-fall-by-5-to-8-percent-in-2009

12^ Studiul OIM "Migraţia forţei de muncă şi remitenţele în Moldova: A luat sfârşit bum-ul? Tendinţe şi constatări preliminare din sondajul gospodăriilor casnice pentru anii 2006-2008 efectuat de către OIM CBSAXA.

13^ În raionul Căuşeni, numărul mediu de elevi în clasă este 19,5; în Rîşcani numărul mediu al acestora este 17. În alte şcoli selecte din aceste raioane numărul mediu al acestora variază între 5,3 şi 22,7 elevi. Proiectul de studiu “Situaţia curentă în învăţământul secundar general din raioanele optimizate pilot Căuşeni şi Rîşcani”, MET, 2009.

14^ Potrivit datelor oferite de Ministerul Finanţelor, 47,2 la sută din bugetul alocat educaţiei în anul 2007 a fost cheltuit pentru cadrele didactice şi 17,9 la sută – pentru cadrele nedidactice.

15^ În instituţiile şcolare din Căuşeni doar 62,5 la sută din spaţiu este valorificat, iar în Rîşcani – doar 52,5 la sută, potrivit studiului menţionat în referinţa 1.

16^ Studiul iniţial asupra educaţiei de bază din perspectiva şcolilor prietenoase copiilor, Ministerul Educaţiei şi Tineretului şi UNICEF, Chişinău, 2008.

17^ Analiză finală a constrângerilor pentru creşterea economică, Republica Moldova, V.Bozu, D.Caragia, I.Gotisan.

18^ TIMSS 2003

19^ The Ministry of Education and Youth was unable to provide data at the country level but these two rayons for which data is available are the pilot rayons for school optimization.

20^ Centrele comunitare au fost oficial incluse în noul Cod al Învăţământului ca un gen de educaţie preşcolară, de rând cu creşele şi grădiniţele.

21^ Sursa: MET, 2009

22^ Contribuţiile din bugetul de stat la CNAM acoperă anumite categorii populaţionale, inclusiv studenţii, copiii, gravidele, şomerii, pensionarii neangrenaţi în câmpul muncii şi persoanele cu dizabilităţi.

23^ Raportul asupra sărăciei copiilor, BNS, 2008.

24^ Studiul bugetelor gospodăriilor casnice, 2007.

25^ După cum este raportat în “Stabilirea instituţiilor medicale responsabile în Moldova”, Ostaf, Burlacu, Menon, 2007.

26^ Multe din limitările sectorului agro-alimentar sunt prezente şi în alte sectoare private şi este important să recunoaştem că sectorul agricol din Moldova va beneficia semnificativ în rezultatul îmbunătăţirii mediului de afaceri în întregul sector privat. Deci, recomandările privind politicile din Capitolul IV pentru Dezvoltarea sectorului privat în general se aplică sectorului agro-alimentar.

27^ Deşi sunt foarte costisitoare, cercetările privind sistemele de rachete anti-grindină şi tunurile anti-grindină arată că acestea au un impact efectiv foarte mic (Vezi de exemplu, Wieringa, J. şi Holleman, I, “If Cannons cannot fight hail, what else can?” (Dacă tunurile nu pot combate grindina, ce altceva poate?), Meterologischke Zeitschrift, 15, ediţia a treia, iunie 2006). O alternativă mai bună sunt sistemele de asigurare contra grindinii pentru producătorii de culturi, care este de asemenea cel mai răspândit instrument utilizat pe plan internaţional.

28^ Alte obiecte de infrastructură rurală, aşa ca drumurile, aprovizionarea cu apă şi telecomunicaţiile sunt strâns legate.

29^ Savcor Indufor Oy. 2005b. Ensuring Sustainability of Forests and Livelihoods through Improved Governance and Control of Illegal Logging for Economies in Transition (Asigurarea durabilităţii pădurilor şi surselor de venit prin îmbunătăţirea gestionării şi controlului tăierilor ilegale pentru ţările în curs de tranziţie). Raport de ţară - Albania. Pregătit de Banca Mondială. Helsinki.

30^ Banca Mondială. Europa şi Asia Centrală. Dezvoltarea durabilă din punct de vedere ecologic şi social. Serbia şi Muntenegru. Analiza ecologică de ţară 2003.

31^ OCED. The Good Practices of Public Environmental Expenditure Management 2003 (Bunele practici de management al cheltuielilor publice pentru mediu 2003);