Dövlət büdcəsinin səmərəli idarə olunması imkanları: effektiv planlaşdırma və hesabatlılıq mexanizmləri Bakı 2014

Sxem 1

Büdcə və proqram fəaliyyətinin inteqrasiyasının məntiqi sxemi

Sxemdən göründüyü kimi, proqram əsaslı büdcələşmə mexanizmində əsas təməl elementlər rolunda strateji planlar, fəaliyyət proqramları və fəaliyyətin nəticələrinə dair hazırlana hesabatlar çıxış etməlidir.

Strateji planlar hökumət qurumlarının inkişaf proqramları, müvafiq qanunvericlik və funksiyalarına uyğun sahəyə aid təməl siyasət qaydaları çərçivəsində hazırlanır. Bu planlar əsasında gələcəyə uyğun missiya və baxış formalaşdırılır, strateji məqsədlər və ölçüləbilən hədəflər müəyyənləşdirilir, faəliyyətlərinin nəticələrini ölçmək və izləmək üçün öncədən qiymətləndirmə göstəriciləri işlənib hazırlanır.

Strateji planlaşdırma ilə büdcə planlaşdırmasının inteqrasiyaya dair yanaşmanı ilk dəfə 1963-cü ildə “Planlaşdırma-Proqramlaşdırma-Büdcələşdirmə” sistemi adı altında ABŞ Müdafiə Nazirliyi tətbiq etmişdi. Bundan sonrakı illərdə isə bütün dövlət hakimiyyət orqanları eyni sistemdən yararlanmağa başlamışdı³. Bu sistemə görə, bütün büdcə sifarişçiləri öz fəaliyyətlərinin dövlət siyasətilə uzlaşdırılmış uzunmüddətli məqsədlərini formalaşdırırdı, özləri üçün müəyyən etdikləri büdcə sifarişləri çərçivəsində məqsədə çatmağın bir neçə variantını təqdim edirdi. Məsələn, Təhsil Nazirliyinin timsalında bu prosesi aşağıdakı nümunəvi sxemdə olduğu kimi təsvir etmək olar:

Sxem 2

Beynəlxalq təcrübədə altproqramların özlərinin də elementləri tam detallaşdırılır və bir-birindən ayrlır. Məsələn, ümumi təhsil üzrə altproqramların əsas elementləri kimi orta məktəblərin maddi-texniki bazanın saxlanması, müəllimlərin ixtisas səviyyəsinin yüksəldilməsi, tədris prosesinin səmərəli təşkili kimi elementlər bir-birindən ayrılır.

Proqramların strukturlaşdırılması üçün zəruri məlumatların və materialların toplanması üçün aşağıdakı sənəd növlərindən istifadə edilə bilər:

• 
  Konkret proqram məqsədlərinin reallaşdırılması üçün planlar;
  
• 
  Proqramların konsepsiyaları;
  
• 
  Ayrı-ayrı problemlər üzrə analitik tədqiqatlar.
  

Proqram məqsədlərinin reallaşdırılması üçün tipik planlar özlərini ortamüddətli planlar kimi təqdim edir. Bu sənəddə nazirliklərin uzunmüddətli proqram məqsədləri kəmiyyət göstəriciləri olmadan əks etdirilir. Öz növbəsində qarşıya qoyulan məqsədə çatmaq üçün fəaliyyət və tədbirlər də bu tip planlarda sadalanır.

Beynəlxalq təcrübədə bir qayda olraq proqramlar hazırlanmazdan öncə onların konsepsiyaları işlənir. Həmin konsepsiyalarda sənədlərdə qarşıya qoyduqları məqsədlərə necə çatacaqlarını, məqsədlərə yetişməyin alternativ yollarını, tələb olunan xərcləri, proqramların tərkibini əks etdirməlidirlər. Hər bir təşkilatın proqramı mərkəzi hökumətin proqramına inteqrasiya olunmalıdır.

Nəhayət, proqramların hazırlanması üçün zəruri olan analitik tədqiqatlar ayrı-ayrı nazirliklər və ya hökumətin sifarişi ilə müstəqil elmi-tədqiqat institutları apara bilər. Həmin tədqiqatda elan olunmuş məqsədə yetişmək üçün innovativ, yeni fəaliyyət növləri, alternativ yollar, problemləri aşkarlamaq üçün diaqnostik üsullar təklif olunmalı, hər bir alternativ üzrə gözlənilən nəticələrin proqnozlaşdırılması aparılmalıdır. Məqsədlər qeyri-real (məsələn, cinayətkarlığın tam aradan qaldırılması, xərçəng xəstəliyinin müalicəsinin tapılması və s.) və qeyri-müəyyən (ölkə iqtisadiyyatının dünyada ən rəqabətli iqtisadiyyatlardan birinə çevrilməsinə nail omaq) olmamalıdır. Eyni zamanda, hər bir nazirliyin məqsədi onun kompetensiyasının çərçivələrini aşmamalıdır.

Müxtəlif ölkələrin təcrübələri ümumiləşdirildikdə, proqram büdcələşməsinin effektiv fəaliyyəti üşün aşağıdakı mühüm təməl şərtlərin yaradılmasını qeyd etmək mümkündür⁴:

• 
  Bir proqram eyni vaxtda çoxlu sayda nazirlikləri əhatə etməməlidir;
  
• 
  Eyni siyasət məqsədlərinə xidmət edən bütün fəaliyyətlər bir proqram altında qruplaşdırılmalıdır.
  

Bu şərtlər ilk növbədə onu nəzərdə tutur ki, sektorlar üzrə proqram bir nazirlik (agentlik) üçün hazırlanmalı, amma orada başqa nazirliklərin (agentliklərin) iştirakına zərurət olursa, o halda kənar qurumların fəaliyyətləri üçün ayrıca subproqramlar tərtib edilməli və onların hər biri üzrə ayrıca büdcə təsdiqlənməidir. Proqramlar bir nazirliyin (agentliyin) səlahiyyətlərinin sərhədlərilə məhdudlaşdıqda, proqram strukturu sadələşir. Lakin 2 və ya daha çox nazirlikləri əhatə edən məqsəd və hədəfləri analiz və koordinasiya etmək baxımından hökumətin imkanlarını azaldır.

Yaxşı təcrübələrin araşdırılması göstərir ki, proqram əsaslı büdcə sisteminə keçid nəticəyə yönəlik büdcləşmə mexanizminin tətbiqi şəraitində effektiv nəticələr əldə etməyə imkan verir.

1.2. Nəticəyə yönəlik büdcə mexanizmlərinin tətbiqi
Ötən əsrin 80-ci illərindən başlayaraq Qərb ölkələrində dövlət idarəçiliyinə yeni yanaşma hakim mövqe qazanmağa başladı: yeni qaydalar vətəndaşların tələblərini diqqətə alan bürokratların formalaşmasını stimullaşdırmağa başladı (həmin dövrədək klassik idarəetmə daha çox bürokratiya qaydalarına bağlı idi). Elə həmin mərhələdə “perfomans” anlayışı inkişaf etmiş ölkələrin hökumətinin fəaliyyəti üçün mərkəzi anlayışa çevrildi. Bu, hökumətin öz fəaliyyətinin nəticələrinə görə hesabat verən, fəaliyyətin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinə əsaslanan bir sistemin yaradılmasını nəzərdə tuturdu.

Nəticəyə yönəlik büdcə - dövlət idarələrinin əsas funksiyalarına uyğun məqsəd və hədəfləri müəyyənləşdirən, sərəncamlarında olan resursların həmin məqsəd və hədəflər istiqamətində istifadə edilməsini təmin edən, fəaliyyətlərinin nəticələrini ölçüməklə qarşıya qoyulan məqsəd və hədəflərə nail olma səviyyəsini qiymətləndirən və nəticələri barədə hesabat verən büdcə tərtibi sistemidir. Problem heç də belə qoyulmayıb ki, nəticəyə yönəlik büdcə mexanizmləri tətbiq edilmədikdə dövlət orqanları öz vəzifələrinin öhdəsindən gələ bilmirlər. Əsas məsələ odur ki, nəticəyə yönəlik büdcənin tətbiqi dövlət təşkilatlarına və qurumlara malik olduqları resursları tələb olunan və nail olmaq istədikləri nəticələr əsasında bölüşdürmək içini asanlaşdırır. Hökumətin öz fəaliyyətini nəticələri ölçməyə imkan verən göstəricilər və meyarlar əsasında qurması mürəkkəb, amma mümkün məsələdir. Müasir dünyada bir çox ölkələrin uğurlu təcrübələri artıq bunu sübut edir.

Nəticəyə yönəlik büdcələşmə təşkilatdaxili planlaşdırma üsuludur. Bu usulun tətbiqi şəraitində hər bir nazirlik, komitə və ya dövlət agentliyi öz fəaliyyətinin spesifikliyini, həmçinin əsasnamə (yaxud təlimatlarla) onlara həvalə olunmuş öhdəliklərin çərçivələrini nəzərə almaqla məqsəd və vəzifələrinin ierarxiyasını əsaslandırır, xərcləmələrə uyğun olaraq fəaliyyətlərinin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərini müəyyənləşdirir. Bu baxımdan bütün icra hakimiyyəti orqanları üçün vahid nəticəyə yönəlik büdcələşmə çərçivələrinin tətbiqi heç də məqsədəuyğun sayılmır. Belə büdcələşmə fəaliyyətin gözlənilən nəticələri haqda informasiyalardan istifadə etməklə sərf olunacaq vəsaitlə əldə ediləcək nəticə arasında əlaqə yaratmağa imkan verən mükəmməl bir mexanizmdir.

Bu ideyanı əsas götürsək, proqram büdcələşməsini aşağıdakı məntiqi sxemdə olduğu kimi təsvir etmək olar:

Sxem 3

Nəticəyə yönəlik büdcələşmənin məntiqi sxemi

Sxemdən göründüyü kimi, nəticəyə yönəlik büdcələşmədə əsas yanaşma belədir: hökumət hansı fəaliyyətləri planlaşdırdığını və bu fəaliyyətlərdən hansı nəticələri gözlədiyini bəyan edir. Yaxşı təcrübələrdən çıxış etsək, bu nəticələr isə aralıq və son nəticələr kimi təsnif oluna bilər. Nəticəyə yönəlik büdcələşmədə əldə olunacaq nəticələr üzrə hansı resursların xərclənəcəyi dəqiq müəyyən edilir.

Hökumətin büdcə fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi sisteminin tətbiqi üçün hökumət qurumlarının fəaliyyətinin effektivliyini və nəticəliliyini səciyyələndirən göstəricilər sisteminin işlənilməsi zəruridir. Buna görə də əvvəlcə burada istifadə olunacaq terminlərə və göstəricilərə aydınlıq gətirmək vacibdir.

İlk növbədə «büdcə xərclərinin effektivliyi» anlayışının izahına diqqət yetirək. İqtisadi ədəbiyyatda və təcrübədə “effektivlik” termininin 2 mənası (anlamı) geniş yayılıb:

1. 
   nəticəlilik ( effectiveness) – planlaşdırılan (nəzərdə tutulan) nəticəyə nail olunma dərəcəsi. Nəzəri yanaşmalarda «nəticəlilik» anlayışı «sosial effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur⁵. Məsələn, səhiyyədə sağlam insanların sayının hər 100 nəfər hesabı ilə 45‐dən 78‐ə, orta məktəbi bitirən hər 100 məzun hesabı ilə ali məktəblərə qəbul olanların sayının 50‐dən 75‐ə yüksəlməsi «nəticəlilik» anlayışını ifadə edir;
   
2. 
   Səmərəlilik (efficiency) ‐ istehsal olunan məhsul (xidmət) vahidinə xərclərin (məsrəflərin) minimumlaşdırılmasını nəzərdə tutur. Nəzəri yanaşmalarda «səmərəlilik» anlayışı «iqtisadi effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur. Məsələn, səhiyyədə 1 çarpayı gününə məsrəflərin azaldılması, hər 1 km hesabı ilə yol tikintisinin dəyərinin aşağı düşməsi səmərəlilik anlayışını ifadə edir (daha sadə dillə deyilsə, minimum xərclə maksimum nəticə). Qarşıya qoyulmuş məqsədin (məsələn, ailələrin mənzil təminatı səviyyəsinin yaxşılaşdırılması) və əldə olunmuş nəticələrin (məsələn, il ərzində yeni tikilmiş mənzillər hesabına mənzillə təmin olunmuş ailələrin sayının 20 faiz artması) müqayisəsi fəaliyyətin nəticəliliyini ( effectiveness), başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticəni səciyyələndirir. Büdcə xidmətlərinin göstərilməsi üzrə nəzərdə tutulan fəaliyyətlə (məsələn, büdcədən ayrılmış 5 milyon manat vəsaitlə 12 min kv.metr mənzil sahəsinin tikilməsi) həmin fəaliyyətin yerinə yetirilməsi səviyyəsinin (məsələn, 5 milyon manatlıq büdcə vəsaiti hesabına 8 min kv.metr mənzil sahəsinin tikilməsi) müqayisəsi isə fəaliyyətin səmərəliliyini yaxud istehsalın effektivliyini ( efficiency) xarakterizə edir.
   

Hökumət qurumlarının büdcə fəaliyyətinin (büdcə vəsaitlərinin istifadəsinin) nəticələrinin qiymətləndirilməsi zamanı prosesə daxil edilən resurslar, həyata keçirilən fəaliyyət və tədbirlər, bunların bilavasitə nəticələri və son nəticələri terminləri fərqləndirilməli və bunların hər biri dəqiq müəyyənləşdirilməlidir.

Məsrəflər (xərclər) və resurslar – proqram icrasına yönəldilən pul vəsaitləri və digər resurslardır. Məsələn, pul məsrəfləri, işçilər və onların iş vaxtı, könüllülər sərf etdiyi zaman, avadanlıq, texnika, binalar, material (o cümlədən yanacaq, enerji və s.) məsrəfləri və s.;

Fəaliyyətlər – proqramın məqsədinə nail olmağına yönəldilmiş və proqram üçün ayrılmış resurslar hesabına həyata keçirilən tədbirlərdir. Fəaliyyətlərə proqramın icrasının metodologi-yasında nəzərdə tutulmuş bütün addımlar – strategiyanın işlənilməsi, xidmətlərin göstərilməsi, proseslərin reallaşdrılması və s. – daxildir.

Birbaşa (yaxud “aralıq”) nəticələr (output) – proqram üzrə həyata keçirilən fəaliyyətdən bilavasitə yaranan məhsullardır. Məsələn, Azəbaycanda 1 ildə 500 yeni məktəb tikilib, 800 məktəb yenidən qurulub, 1000 km magistral yollar rekonstruksiya edilib, 10 diaqnostika mərkəzi tikilib, aqrar sektora 1000 yeni taxılyığan kombayn alınıb və s. Bütün bunlar hökumətin büdcə vəsaitləri hesabına göstərdiyi xidmətlərin (gördüyü işlərin) həcmini (kəmiyyətini) ifadə edir.

Sosial əhəmiyyətli son nəticələr – proqramın həyata keçirilməsindən cəmiyyətin (insanların) rifahında baş verən dəyişikliklərdir. Son nəticələr kimi:

• 
  insan inkişafı ilə bağlı proqramlar üçün ‐ proqramın iştirakçılarının (benefisiarların) yaşam və fəaliyyət şərtlərində, davranışlarında, bilik və bacarıqlarında, dünyagörüşlərində və mənəvi dəyərlərində baş vermiş dəyişikliklər,
  
• 
  səhiyyə proqramları üçün ‐ əhalinin sağlamlığında baş vermiş yaxşılaşmalar,
  
• 
  ətraf mühitin mühafizəsi proqramları üçün ‐ ətraf mühitin xarakteristikasında baş vermiş dəyişikliklər,
  
• 
  nəqliyyat proqramları üçün – insanların və əmtəələrin yerdəyişməsi (daşınması) üsullarında baş vermiş dəyişikliklər;
  
• 
  iqtisadi inkişaf proqramları üçün – bu və ya digər ərazinin iqtisadi vəziyyətində baş vermiş dəyişikliklər çıxış edir.
  

Son nəticələrin başlıca təyinatı proqramın icrasından əldə edilmiş dəyişiklikləri əks etdirmək, cəmiyyətin rifahının yüksəlməsinə onun töhfəsini göstərməkdir. Başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticələr müəyyən proqram çərçivəsində həyata keçirilmiş proses və fəaliyyətlərin proqramda bəyan edilmiş məqsəd(lər)in nail olunmasına imkan vermə (təsir) səviyyəsini səciyyələndirir. Bunlar hökumət qurumlarının (yəni büdcə vəsaitləri sərəncamçılarının) konkret dövr ərzindəki fəaliyyətindən cəmiyyətin (yaxud ayrı‐ayrı sosial qrupların) əldə etdiyi effekti, yəni rifah səviyyəsindəki dəyişikliyi qiymətləndirməyə imkan verir. Deməli, son nəticələr mahiyyətcə əldə edilmiş faktiki nəticələrin məcmusunu və bunların cəmiyyətin durumunda əks olunan təsirini xarakterizə edir.

Sosial əhəmiyyəli son nəticələrin qiymətləndirilməsi zamanı müəyyən çətinliklər də ortaya çıxır. Belə ki, əksər hallarda sosial‐iqtisadi proqramların icrasından heç də yeganə bir son nəticə deyil, bir sıra son nəticələr alınır ki, bunlar bir‐birilərini ardıcıl tamamlayaraq (biri digərindən yaranaraq) proqramın məqsədlərinin reallaşmasına aparıb çıxarır. Buna görə də əksər hallarda proqramların icrasından əldə olunmuş son nəticələrin bir‐birini qarşılıqlı tamamlayan ardıcıl bir neçə səviyyəsi fərqləndirilir. Ayrı‐ayrı mənbələrdə (ədəbiyyatlarda) son nəticələr üzrə səviyyələrin sayı və izahları ilə bağlı fərqli yanaşmalar olsa da, əksər hallarda 3 səviyyə fərqləndirir:

• 
  Son nəticələrin ilkin səviyyəsi (outcome) ‐ bunlar öz‐özlüyündə proqramın qarşısında duran son nəticə hesab olunmur, lakin qarşıya qoyulmuş məqsədə çatmaq yolunda zəruri oriyentir rolunda çıxış edir;
  
• 
  Son nəticələrin aralıq səviyyəsi (short‐term impact) – ilkin səviyyə nəticələri ilə uzunmüddətli son nəticələr arasında əlaqəni təmin edir.
  

Son və aralıq nəticə göstəriciləri üzrə dövlət orqanlarının fəaliyyətinin yekunlarının qiymətləndirilməsi ilə bağlı icbari xarakterli hüquqi mexanizmlərin işlənməsinin bir neçə baxımdan əhəmiyyəti var:

• 
  Proqramların sosial effektini yüksəldir,
  
• 
  Hökumətin proqramların nəticələrinə görə məsuliyyətini gücləndirir
  
• 
  Proqramların sosial və iqtisadi nəticələrinin ölçülməsi üçün göstəricilər sistemini təkmilləşdirməyi stimullaşdırır.
  

Uzun illər hətta inkişaf etmiş ölkələrdə proqramların effekti ilə bağlı məlumat və göstəricilərin toplanması, bəzi hallarda siyasi hakimiyyət daxilində maraqlar toqquşmasının bu sistemin tətbiqinə sonadək imkan verməməsi nəticəyə yönəlik büdcə sisteminin formalaşmasına maneələr yaradırdı. Lakin artıq 1993-cü ildə ilk dəfə olaraq ABŞ-da “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt” qəbul edildikdən sonra problemlər aradan qalxmağa başladı. Artıq effektivlik və nəticəlilik göstəricilərilə bağlı məlumatların toplanması və büdcə planlaşdırmasında nəzərə alınması icbari hüquqi norma xarakteri aldı. Yeni akta görə, büdcə xərcləmələrinin yönəldiyi dövlət siyasətinin hər biri istiqaməti üzrı dəqiq və ölçülə bilən məqsədlər müəyyən edilməli, həmin məqsədə çatmaq üçün yollar və bəyan olunmuş nəticələrə nail olmanı ölçməyə imkan verən kəmiyyət göstəriciləri formalaşdırılmalı idi. Yeni qanun həmçinin növbəti il üzrə illik və qarşıdakı dövr üzrə orta və uzunmüddətli strateji planlaşdırmanın prosedurlarını, dövlət orqanlarının öz missiyalarını reallaşdırması ilə bağlı hesabatlılıq mexanizmlərini müəyyənləşdirdi.

Nəticəyə yönəlik büdcələşmə mexanizminin verdiyi töhfələrin nəticəsidir ki, bu mexanizmin müəəlifi hesab olunan ölkələr belə müntəzəm olaraq sistemin təkmilləşdirilməsi istiqamətində axtarışlar edir, yeni təşəbbüslər gerçəkləşdirir. Məsələn, 2011-ci ilin yanvarında ABŞ prezidenti Barak Obama “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt”a əlavələr və dəyişikliklər edilməsilə bağlı qətnamə imzalayıb. Sənədə görə, bütün nazirlik və agentliklər hər rüb özlərinin prioritetlərini nəzərdən keçirməli, strateji və cari planlarında dəyişikliklər olduqda internet səhifələrində yerləşdirməlidirlər⁶.

1.3. Orta müddətli xərc çərçivələrinin hazırlanması
Perspektiv büdcə planlaşdırması üçün istifadə olunan mexanizmlərdən biri də orta müddətli xərc çərçivələrinin tətbiqidir. Orta müddətli xərc çərçivələrinin tərtibinə əsaslana büdcə işinin təşkili (Medium Term Expenditure Framework – MTEF) sektorlar üzrə sərt büdcə məhdudiyyətləri şəraitində xərclərin kompleks orta müddətli planlaşdırmasını nəzərdə tutur və əhatəli MTEF-in hazırlanması aşağıdakı fazalardan keçir:

• 
  makroiqtisadi və fiskal çərçivənin hazırlanması;
  
• 
  sektoral proqramların hazırlanması;
  
• 
  sektoral xərclərin çərçivələrinin hazırlanması;
  
• 
  sektoral xərclərin illər üzrə dəqiq məbləğlərinin müəyyən edilməsi;
  
• 
  sektoral büdcələrin hazırlanması;
  
• 
  yekun siyasi qərar qəbuletmə prosesi⁷.
  

MTEF orta illik büdcə planlaşdırması ilə cari büdcə tsiklinin inteqrasiyasını təmin edir. Məhz büdcə sifarişçilərinin öz xərc ehtiyaclarını nəticə göstəriciləri və məqsədlər əsasında tərtibi sərt büdcə məhdudiyyətlərinə MTEF-ə təminat verir. Ona görə də Dünya Bankı ekspertləri ROMTEF (Result oriented medium term expenditure framework) - sektorlar üzrə sərt büdcə məhdudiyyətləri çərçivəsində nəticəyə yönəlik ortamüddətli xərc planlaşdırması (yaxud qısaca olaraq nəticəyə yönəlik ortamüddətli planlaşdırma) anlayışından istifadə edir⁸.

MTEF spesifik mexanizm olaraq peşəkar proqnozlaşdırma əsasında resursların proqramlar üzrə daha effktiv istifadəinə şərait yaratmaqla büdcə xərclərinin cəmiyyətin prioritet ehtiyaclarına uyğun yönəldilməsinə təminat verir. Xüsusilə Azərbaycan kimi təbii resurslardan asılı olan və dövlət maliyyəsinin iqtisadiyyatda aparıcı rolunun yüksək olduğu ölkələrdə büdcə prioritetləri ilə ümumi iqtisadi prioritetləri əlaqələndirmək mühüm vəzifəyə çevrilir. Bu əlaqələndirməni həyata keçirmək üçün bir çox ölkələr məhz “Ortamüddətli Dövrdə Xərclərin Çərçivə Sənədi”ni (Medium Term Expenditure Framework) tətbiq edir. Dünya Bankının verdiyi dəqiq definisiyaya görə “MTEF bir tərəfdən büdcə xərclərini ölkənin ümumi inkişaf prioritetləri ilə əlaqələndirmək, digər tərəfdən isə büdcə xərclərinin real icrası zamanı maliyyə intizamına nail olmaq üçün tətbiq edilən çərçivə sənədidir”⁹.

Sxem 4

MTEF-ə ümumi baxış

Bir qayda olaraq uğurlu təcrübələrdə proqram büdcələşməsi, MTEF və nəticələrin idarə edilməsi mexanizmləri islahat paketinin tərkib elementləri olaraq eyni vaxtda tətbiq edilməyə başlanır ki, bu da daha uğurlu nəticələrə gətirib çıxarır. Məsələn, 2004-2010-cu illərdə Cənubi Koreyada bu sistem işləyib. Koreya təcrübəsində MTEF bütün islahatlar üçün çətir rolunu oynayıb. Yəni hökumət MTEF mexanizminin işlənməsini islahatların ana xətti kimi elan etdikdən sonra proqram büdcələşməsini, nəticəyə yönəlik büdcələşməni MTEF-in reallaşdırma mexanizmləri kimi tətbiq etməyə başlayıb¹⁰.

Beynəlxalq təcrübədə MTEF bir-birilə sıx qarşılıqlı əlaqədə olan aşağıdakı 5 prosesdən ibarətdir:

• 
  Hökumətin gəlirlər, xərclər və büdcə kəsiri (profisiti) də əhatə olunmaqla perspektiv makroiqtisadi proqnozlarının işlənməsi;
  
• 
  Hökumətin ortamüddətli siyasətlər və prioritetlər dəstini əhatə edən fiskal idarəetmə planının hazırlanması;
  
• 
  Hökumətin makroiqtisadi proqnozları və fiskal idarəetmə planı ilə xərclərin ən yuxarı həddinin inteqrasiyasını təmin edən spesifik “yuxarıdan-aşağıya” büdcələşmə mexanizminin tətbiqi və nazirliklər (agentliklər) üçün bələdçinin işlənməsi;
  
• 
  Gələcəkdə əldə olunacaq nəticələrə yönəlik hədəfləri əks etdirən nəticənin idarə edilməsi sisteminin qurulması;
  
• 
  Növbəti il üzrə dövlət büdcəsinin detallarının və xərc planının hazırlanması.
  

Əgər büdcə siyasətinin formalaşması, planlaşdırma və büdcələşdirmə arasında əlaqəsizlik varsa, bu halda vəziyyətdən yeganə çıxış yolu MTEF tətbiq etməkdir. Bu çərçivə sənədi ənənəvi büdcə prosesinə qədər hazırlanır və dövlət maliyyə islahatlarının ən mühüm elementi kimi çıxış edir.

Büdcə prioritetləri adətən sosial qruplar arasında kompromisin gostəricisidir. Lakin bu kompromisin təşkilatçısı bütün sosial qrupların effektiv təmsilcisi olan Parlamentdir. Bu baxımdan Parlament real siyasi iradəyə sahib olmadıqda büdcə kompromisin gostəricisi olmur və nəinki nəzarət mərhələsində, hətta büdcənin müzakirəsi, icrası və qəbulu mərhələsində də bu boşluq özünü göstərir. Budcə prioritetləri də tədricən elastikləşir. Bunun baş verməməsi üçün MTEF-in işlənib hazırlanması zəruridir. Bu həm beynəlxalq büdcə praktikasının tələbidir, həm də optimal xərc siyasəti istiqamətlərinin nədən ibarət olması barədə cəmiyyətin məlumatlandırılmasını nəzərdə tutur¹¹.

Beynəlxalq Valyuta Fondu ekspertlərinin yanaşmasına görə¹², orta müddətli xərclər çərçivəsinin tətbiqindən öncə aşağıdakı ilkin şərtlər təmin edilməlidir:

• 
  Sabit iqtisadi şəraitdə maliyyə hədəflərinə bağlı etibarlı makroiqtisadi layihələr;
  
• 
  Qanedici büdcə təsnifatı, dəqiq və vaxtında maliyələşmə;
  
• 
  Texniki vəziyyət və büdcə intizamı daxil olmaqla qaydalara uyğun qərar qəbulu;
  
• 
  Maliyyə menecementi üçün siyasi intizam.
  

Prosedur qayda olaraq BVF Maliyyə Şəffaflığı Məcəlləsini OMXÇ-nə geniş şəkildə tətbiq edir. Həmin Məcəllədə qeyd olunur ki, çoxillik büdcə real və makroqitisadi müddət və maliyyə siyasəti çərçivəsində hazırlanıb təqdim edilə bilən olmalıdır.

Bölmə 2. Azərbaycanda büdcə idarəçiliyinin mövcud sistemi

Azərbaycanda büdcə sisteminin fəaliyyətini tənzimləyən əsas qanunverici akt 2 iyul 2002-ci ildən qüvvədə olan “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununudur. Büdcə idarəçiliyinin və onun əsas elementi kimi perspektiv büdcə planlaşdırmasının hüquqi əsasları da məhz bu qanunda əksini tapıb. Adıçəkilən qanunun 11.4-cü maddəsində qeyd olunur ki, cari maliyyə ilində mart ayının 31-dən gec olmayaraq ortamüddətli sosial-iqtisadi inkişaf proqnozları əsasında növbəti il və sonrakı üç il üçün dövlət büdcəsinin ortamüddətli proqnozları tərtib olunmalıdır. Həmin proqnozların dövlət büdcəsinin gəlirləri və xərcləri, büdcə kəsri və kəsirin maliyyələşmə mənbələri ilə bağlı göstəriciləri əhatə etməsi nəzərdə tutulur.

Lakin ortamüddətli büdcələrin hazırlanması və tətbiqi sahəsində təcrübəsi olan bir çox ölkələrlər müqayisədə Azərbaycanda ortamüddətli büdcə göstəricilərinin hesablanması tamamilə formal xarakter daşıyır. Belə ki, həmin təcrübələrdən fərqli olaraq Azərbaycanda ortamüddətli büdcə sənədi qanun halında parlamentdə təsdiqlənmir, yalnız bir ilin – növbəti il üzrə büdcə göstəricilərinin əks olunduğu layihə qanun statusu alır. Elə “Büdcə sistemi haqqında” Qanunun 12-ci maddəsi də müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən Milli Məclisinə təqdim edilməli olan sənədlərin siyahısında 3 illik büdcə sənədi layihəsinin deyil, məhz növbəti büdcə ili üzrə qanun layihəsinin təqdim edilməsini nəzərdə tutur. Qanuna görə parlamentə qarşıdakı üç ilin sosial- iqtisadi inkişaf konsepsiyasının və proqnoz göstəriciləri göndərilməlidir. Bir də növbəti il, habelə sonrakı üç il üzrə mühüm investisiya layihələrini özündə əks etdirən dövlət investisiya proqramının layihəsi verilməlidir.

Hazırda Azərbaycanda bütövlükdə ortamüddətli və ya uzunmüddətli büdcə planlaşdırmasını təmin edən spesifik metodoloji bazanın və hüquqi mexanizmlərin mövcud olmadığını söyləyə bilərik. Maliyyə Nazirliyinin 10 may 2012-ci il tarixli qərarı ilə təsdiqlənən “Dövlət gəlirlərinin proqnozlaşdırıl-ması və modelləşdirilməsi metodologiyası” adlı həmin sənəddə qeyd olunur ki, büdcə gəlirləri hər bir vergi növü üzrə hesablanmış vergi bazalarına effektiv vergi dərəcələri tətbiq edilməklə proqnozlaşdırılır. Effektiv vergi dərəcələrindən istifadə etməklə proqnozlaşmaya əlavə olaraq, hər bir tədiyyə növü üzrə müvafiq ekonometrik modellərdən istifadə etməklə dövlət büdcəsinin gəlirlərinin proqnozu hesablanılır. Ekonometrik modellər iqtisadiyyatda baş verən dəyişikliklər nəticəsində vergi gəlirlərini dəqiq əmsallar vasitəsilə hesablamaqla yanaşı, vergi və iqtisadi dəyişənlər arasında münasibətlərin müəyyən edilməsi üstünlüyünə malikdir. Həmin modellər iqtisadiyyat və dövlət büdcəsinin gəlirləri arasında təsirləri, habelə bu münasibətlərdəki dəyişiklikləri əks etdirmək baxımından çox təfərrüatlı nəticələri müəyyən edir.

Lakin problem ondadır ki, bu metodologiya əsasında da büdcə gəlirlərinin orta və uzunmüddətli deyil, məhz növbəti 1 il üzrə proqnozlaşdırılması aparılır. Belə ki, sənəddə təqdim olunan bütün düstur nümunələrində məhz cari ilin müxtəlif dəyişənləri əsasında növbəti ilin vergi gəlirlərinin proqnozu hesablanır, daha uzun müddətə gəlir planlaşdırılması, bu cür proznozlaşdırmada mümkün risklər və oların nəzərə alınması üçün metodoloji yanaşmalar təqdim edilmir.

Son 5 ildə parlamentə hökumət tərəfindən təqdim edilmiş büdcə zərfi üzrə sənədlərin araşdırılması da göstərir ki, büdcə gəlirləri üzrə ortamüddətli proqnozların ciddi metodologiyaya və hesablamalara əsaslandğına şübhələr mövcuddur.