EğİTİm ders notlari ismail can yunus Şengöz e. Vergi Başmüfettişi

İKİNCİ BÖLÜM

KAMU KESİMİNDE DENETİM VE DENETİM GÖREVLİLERİ

1.KAMU KESİMİNDE DENETİM

Anayasamızda erkler ayrılığı ilkesi benimsenerek yasama, yürütme ve yargı erkleri 7, 8 ve 9’uncu maddelerinde yer almıştır. Yasama, yürütme ve yargı organlarının denetimi de bu erkler ayrılığı ilkesine paralel olarak düzenlenmiştir.

Bu nedenle denetimi, erklere paralel olarak, “Yasama Denetimi”, “Yürütme Denetimi” ve “Yargı Denetimi” olmak üzere üç ayrı grupta değerlendirmek gerekmektedir.

1.1. YASAMA DENETİMİ

Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez (Anayasa, Md.7).

1.1.1. Türkiye Büyük Millet Meclisinde Denetim

Anayasa’nın “Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgi edinme ve denetim yolları” başlıklı 98’inci maddesi “Türkiye Büyük Millet Meclisi soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması yollarıyla denetleme yetkisini kullanır.

Soru, Bakanlar Kurulu adına, sözlü veya yazılı olarak cevaplandırılmak üzere Başbakan veya bakanlardan bilgi istemekten ibarettir.

Meclis araştırması, belli bir konuda bilgi edinilmek için yapılan incelemeden ibarettir.

Genel görüşme, toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda görüşülmesidir.
Soru, Meclis araştırması ve genel görüşme ile ilgili önergelerin verilme şekli, içeriği ve kapsamı ile cevaplandırılma, görüşme ve araştırma yöntemleri Meclis İçtüzüğü ile düzenlenir” hükmüne amirdir.
Buna göre, Milletvekilleri, soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması yollarıyla yasama denetimi yapmaktadırlar.
Yine, Anayasa’nın “Yasama dokunulmazlığı” başlıklı 83’üncü maddesinde; “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclis çalışmalarındaki oy ve sözlerinden, Mecliste ileri sürdükleri düşüncelerden, o oturumdaki Başkanlık Divanının teklifi üzerine Meclisce başka bir karar alınmadıkça bunları Meclis dışında tekrarlamak ve açığa vurmaktan sorumlu tutulamazlar.
Seçimden önce veya sonra bir suç işlediği ileri sürülen bir milletvekili, Meclisin kararı olmadıkça tutulamaz, sorguya çekilemez, tutuklanamaz ve yargılanamaz. Ağır cezayı gerektiren suçüstü hali ve seçimden önce soruşturmasına başlanılmış olmak kaydıyla Anayasanın 14 üncü maddesindeki durumlar bu hükmün dışındadır. Ancak, bu halde yetkili makam durumu hemen ve doğrudan doğruya Türkiye Büyük Millet Meclisine bildirmek zorundadır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyesi hakkında, seçiminden önce veya sonra verilmiş bir ceza hükmünün yerine getirilmesi, üyelik sıfatının sona ermesine bırakılır; üyelik süresince zamanaşımı işlemez.

Tekrar seçilen milletvekili hakkında soruşturma ve kovuşturma, Meclisin yeniden dokunulmazlığını kaldırmasına bağlıdır.

Türkiye Büyük Millet Meclisindeki siyasi parti gruplarınca, yasama dokunulmazlığı ile ilgili görüşme yapılamaz ve karar alınamaz.” hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre de, yasama denetimi de yapan Milletvekilleri yasama dokunulmazlığına sahiptirler.

1.1.2. Sayıştay Denetimi

Sayıştay, Anayasa’nın 160’ıncı maddesine göre; “merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.”

Sayıştay’ın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, Başkan ve üyelerinin teminatı 03.12.2010 tarih ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile düzenlenmiştir.
Anılan Kanunun 3’üncü maddesine göre; “Sayıştay; bu Kanun ve diğer kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama işlerini yaparken işlevsel ve kurumsal bağımsızlığı olan bir kurumdur.”
Anayasa uyarınca, vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır. Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun genel gerekçesine göre, Sayıştay “işleyiş ve fonksiyonel açıdan bağımsız” olacaktır. Yine, 3’üncü maddesinin gerekçesinde de, “Sayıştayın, anayasal konumuna da uygun olarak Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine ilişkin Türkiye Ulusal Programında açıkça belirtilen ve Lima Deklarasyonu ve INTOSAI Denetim Standartlarında belirtildiği gibi işlevsel ve kurumsal bağımsızlığı açık bir şekilde vurgulanmıştır.”

1.1.3. Kamu Denetçiliği Kurumu

28.09.2006 tarih ve 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu¹⁰⁶, Anayasa Mahkemesi’nin 25/12/2008 tarih ve E:2006/140, K:2008/185 sayılı Kararı¹⁰⁷ ile Anayasa’nın 6, 87 ve 123 üncü maddelerine aykırılığı nedeniyle iptal edilmiştir.

Ancak, Anayasa’nın 74’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye paralel olarak, 29.06.2012 tarih ve 28338 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 14.06.2012 tarih ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu yeniden düzenlenmiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu, kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmak üzere kurulmuştur.
Bu bağlamda, idarenin işlem ve eylemleri, denetim görevlilerince yapılan yürütme (idari) denetim ve yargı organlarınca yapılan yargı denetimi yanında, birde yasama organına bağlı kamu denetçileri tarafından denetlenecektir.

1.2. YARGI DENETİMİ

Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır (Anayasa, Md.9).

Anayasa’nın “Adalet hizmetlerinin denetimi” başlıklı 144’üncü maddesine göre; “Adalet hizmetleri ile savcıların idarî görevleri yönünden Adalet Bakanlığınca denetimi, adalet müfettişleri ile hâkim ve savcı mesleğinden olan iç denetçiler; araştırma, inceleme ve soruşturma işlemleri ise adalet müfettişleri eliyle yapılır. Buna ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir.”
Anayasa’nın “Mahkemelerin bağımsızlığı” başlıklı 138’inci maddesine göre; “Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanı kanaatlerine göre hüküm verirler.
Anayasa’nın “Hakimlik ve savcılık mesleği” başlıklı 140’ıncı maddesine göre; “Hakimler ve savcılar adli ve idari yargı hakim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hakim ve savcılar eliyle yürütülür.
Hakimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre görev ifa ederler.

Hakimler ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar.

Hakim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idari görevlerde çalışanlar, hakimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tabidirler. Bunlar, hakimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve derecelendirilirler, hakimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan yararlanırlar.”
Buna göre, adalet hizmetleri ile Savcılar idarî görevleri yönünden Adalet Müfettişlerinin denetimine tabidir.
Hakimler de mahkemeler vasıtasıyla yasaların Anayasaya, idarî düzenleyici işlemlerin yasalara, bireylerin ve idarenin işlem ve eylemlerinin yasalara ve idari düzenleyici işlemlere uygunluğunu denetlemekte, yani yargı denetimi yapmaktadırlar.
Zira, Anayasamıza göre seçimler, yargı organlarının denetimi altında yapılır (Mad.79/1), Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şuranın kararları yargı denetimi dışındadır (Md.125/2), memurların disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz (Md. 129/3), Askeri Yüksek İdare Mahkemesi, askeri olmayan makamlarca tesis edilmiş olsa bile, asker kişileri ilgilendiren ve askeri hizmete ilişkin idari işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıkların yargı denetimini yapan ilk ve son derece mahkemesidir (Md.157/1).

1.3. YÜRÜTME DENETİMİ

1.3.1.Genel Olarak Yürütme Denetiminin Kapsamı

Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir (Anayasa, Md.8).

Anayasa’nın 125’inci maddesine göre; “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. Kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların milli veya milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülebilir. Milletlerarası tahkime ancak yabancılık unsuru taşıyan uyuşmazlıklar için gidilebilir.”
“Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şuranın kararları yargı denetimi dışındadır. Ancak, Yüksek Askerî Şûranın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma hariç her türlü ilişik kesme kararlarına karşı yargı yolu açıktır.”
“Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.”

  

Günümüzde denetimde rehberlik, eğitim ve danışmanlık yaklaşımı öne çıkarılmaktadır. Böylece kamu yönetiminde hataları bulmak değil, onları ortaya çıkmadan önlemek, iyi uygulamaları yaygınlaştırarak kamu yönetiminin sistem ve süreçlerinin geliştirilmesini sağlamak ve çalışanları geliştirmek suretiyle performanslarını artırmak mümkün olacaktır.¹⁰⁸

Ayrıca, kamu yönetiminde sadece iş yapma süreçleri veya çalışanların eylem ve işlemlerinin mevzuata uygunluğu değil; aynı zamanda kurumun stratejilerine dayalı olarak geliştirilen kurumsal ve kişisel amaç ve hedeflere, hizmetin kalite standartlarına, kısaca faaliyet sonuçlarına göre değerlendirme hususu da öne çıkmaktadır. Böylece, hem kurum ve kuruluşlar, hem yöneticiler, hem de çalışanlar sadece mevzuata uygunluk değil, aynı zamanda performanslarına göre de değerlendirmeye tâbi tutulacaklardır. Böylece, kişileri denetleme anlayışından işi geliştirme sürecine geçilmesi amaçlanmaktadır.
Yine, yönetimin önceden belirleyeceği başarı ölçütleri ile faaliyet sonuçlarının mukayese edilerek düzeltici tedbirlerin alınması esası getirilmektedir. Bu amaçla, periyodik olarak faaliyet raporlarının hazırlanması, saydamlık ilkesine uygun olarak ilgililere ulaştırılması gerekmektedir. Böylece, yöneticilerin ve yargı organlarının yapacağı denetimin yanında kamuoyunun denetimine de işlerlik kazandırılmış olacaktır. Ayrıca, kurum ve kuruluşların bütçelerinin oluşturulması ve kaynak tahsisi de performanslarına ve rasyonel esaslara bağlanacaktır.
Yeni denetim anlayışı ile, kişilerin denetlenmesi yerine iş, süreç ve sonuçların denetlenmesine dayanmaktadır. Denetim sistemi performans esaslı ve iç denetim boyutu güçlendirilmiş hale getirilmeye çalışılmaktadır.
  Yürütme Denetimi, “İdarî denetim”, “Malî denetim” ve “Performans Denetimi” olarak ayrılabilir.

Buna göre, denetim nedenleri itibariyle aşağıdaki gibi gruplandırılabilir:

1)İdarenin işlem ve eylemlerinin yasalara ve idari düzenleyici işlemelere uygunluğunun denetlenmesi: Kısaca idari denetim olarak ifade edilir ve teftiş, soruşturma ve inceleme şeklinde yerine getirilir.
2)Bireylerin Devlete karşı ödevlerinin yasalara ve idari düzenleyici işlemlere uygunluğunun denetlenmesi: Anayasanın 73, 167, 49 ve 42’nci maddeleri çerçevesinde yapılan denetimlerdir.Bunlar;

1. 
   Vergi Ödevi
   

-Anayasa’nın “Vergi ödevi” başlıklı 73’üncü maddesinin birinci fıkrasına göre; “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.”

- Anayasa’nın “Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi” başlıklı 167’nci maddesine göre de; “Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler.

Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir.

b)Çalışma hakkı ve ödevi
Anayasa’nın “Çalışma hakkı ve ödevi” başlıklı 49’uncu maddesine göre; “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.
“Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır.”
c)Eğitim ve öğrenim hakkı ve ödevi

Anayasa’nın “Eğitim ve öğrenim hakkı ve ödevi” başlıklı 42’nci maddesinin 1,2 ve 3’üncü fıkrasına göre; “Kimse, eğitim ve öğrenim hakkından yoksun bırakılamaz.

Öğrenim hakkının kapsamı kanunla tespit edilir ve düzenlenir.

Eğitim ve öğretim, Atatürk ilkeleri ve inkılapları doğrultusunda, çağdaş bilim ve eğitim esaslarına göre, Devletin gözetim ve denetimi altında yapılır. Bu esaslara aykırı eğitim ve öğretim yerleri açılamaz. “

3)Bireylerin kamu hizmetinden yararlanmaları karşılığı yükümlülüklerinin yasalara ve idari düzenleyici işlemlere uygunluğunun denetlenmesi: Örneğin, yargı hizmeti alınması.
4)Bireylerin kamu hizmetlerinin ifasını üstlenmelerinden doğan yükümlülüklerinin yasalara, idari düzenleyici işlemlere ve sözleşmelere uygunluğunun denetlenmesi: Örneğin, ihale alınması.

1.3.2.Yürütme Denetiminin Fonksiyonları

Yürütme denetiminin erkler itibariyle fonksiyonlarını aşağıdaki gibi belirlemek mümkündür:

a-Yasama Organına Yardımcılık
Müfettişler;

1) Kanun tasarıları hakkında görüş bildirmek,

2) Kanunlardaki yorum, yasal boşluk ve hukuk kuralı konulmasında görüş ve öneride bulunmak,

3) Yasama organındaki muhtelif komisyonlarda “bilirkişi” konumunda çalışmak,

Ve benzeri şekilde görev yürütmek suretiyle yasama organına yardımcı olmakta, başka bir ifadeyle bir nevi yasama denetimi yapmaktadırlar.
b-Yürütme Denetimi

Müfettişler, idarenin işlem ve eylemlerinin yasalara ve idari düzenleyici işlemlere uygunluğunun denetlemek suretiyle yönetime yön verirler ve danışmanlık yaparlar.

c-Yargı Organına Yardımcılık
Müfettişler;

1) 12.11.2011 tarih ve 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanuna (Md.266-285) göre bilirkişilik yapmak,

2) 04.12.2004 tarih ve 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanununa (Md.62-72) göre bilirkişilik yapmak,

3) 02.12.1999 tarih ve 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna (Md.5,6) göre ön inceleme yapmak,

4) 19.04.1990 tarih ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzlukla Mücadele Kanununa göre soruşturma yapmak,

4) 04.01.1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununa (Md.359, 364, 367) göre vergi suçu soruşturması yapmak,

5) 11.10.2006 tarih ve 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanuna ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununa (Md.289) göre karapara / suç gelirini aklama suçu araştırma ve incelemesi yapmak,

6) 04.01.1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre, vergi incelemesine istinaden tarh edilen vergi, resim ve harçları, yargıya intikal etmeden önce, tarhiyat öncesi uzlaşma yoluyla çözümlemek suretiyle tahsil ederek, yargıya intikal etmesini önlemek,

7)01.06.1989 tarih ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanununa göre bilirkişilik yapmak (Md.10),

8) 29.06.2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununa göre kamu adına soruşturma ve kovuşturmayı gerektiren bir suçun işlendiğini, suçu, fail veya failleri, suçun unsurları ve kanıtları tespit etmek suretiyle, yetkili makamlara bildirmek (Md.279),

Ve benzeri şekilde görev yürütmektedirler.
Kamu idare ve kurumlarının ve görevlilerinin idari işlemleri ve eylemlerine ilişkin hukuki ihtilafları yargıya intikal etmeden önce müfettişlerce denetlenerek, ihtilafların önlenmesi, çözümü veya çözümü sağlayacak önerilerde bulunulması suretiyle yargının yükü azaltılmaktadır.
Müfettişler, yürüttükleri bu görevleri nedeniyle yargı organlarına yardımcı olmakta, başka bir ifadeyle dolaylı bir şekilde yargısal denetim yapmaktadırlar.