I- etat des lieux et positions en présence / Current

L'aboutissement provisoire d'un long processus

L'initiative PPTE sous sa forme actuelle est l'aboutissement provisoire d'un processus continu d'amélioration des conditions de traitement de la dette publique et garantie des pays les plus pauvres, en particulier au sein du Club de Paris : améliorations des conditions de rééchelonnement (taux d'intérêt, durée du rééchelonnement et de la période de différé), annulations, selon les "termes" successifs désignés par les lieux de réunion du G7 : Toronto (juin 1998), Londres (décembre 1991), Naples (décembre 1994), puis Lyon (septembre 1996) et Cologne (septembre 1999), après l'initiative PPTE.
Parallèlement, les modalités d'intervention des institutions financières internationale, FMI et Banque mondiale, notamment au titre de l'ajustement structurel, ont évolué dans le sens d'une concessionnalité accrue. Une vingtaine de pays, pour la plupart de futurs PPTE, ont bénéficié du programme "Cinquième dimension" destiné à refinancer les intérêts non-concessionnels dus à la Banque mondiale par des crédits de l'IDA.
Le traitement de la dette envers les banques commerciales, d'abord limité à des rééchelonnements en Club de Londres, a pris une ampleur et des formes nouvelles, avec la reconnaissance de décotes substantielles sur le marché secondaire, avec la mise en œuvre du plan Brady, au printemps 1989, et d'opérations de rachat de dettes par les Etats, soutenus par Facilité de réduction de la dette de l'IDA.
Une dizaine de futurs PPTE ont bénéficié de cette facilité à des prix de rachat généralement compris entre 10 et 20 % de la valeur nominale de la dette, significatifs de l'appréciation portée sur la probabilité de remboursement de la dette de ces pays par les opérateurs privés.
Ce processus reflète lui-même le reconnaissance progressive du fait qu'une large part de la dette de nombreux pays du Tiers-Monde ne peut pas (voire ne doit pas, du fait de sa légitimité discutable et de la responsabilité des banques et gouvernement du Nord dans la constitution d'encours douteux) être remboursée.
Si l'on doit se réjouir des améliorations successives apportées au traitement de la dette publique et garantie des pays les plus pauvres, on ne peut que constater que la lenteur du processus reflète les résistances persistantes des pays développés et des institutions financières internationales à un traitement significatif de la dette du Tiers-Monde.
Pour les pays concernés, il s'est agi d'un processus continu et épuisant de négociations avec les institutions de Bretton Woods et les bailleurs de fonds bilatéraux, de mise en œuvre de difficiles réformes, souvent perçues comme imposées de l'extérieur, entrecoupées de périodes d'incertitudes, de sanctions, de crises politiques et sociales.
Une sortie définitive du processus continu et déstabilisateur de rééchelonnement et d'ajustement a été reconnue comme indispensable. L'initiative PPTE est-elle de nature à la permettre ?

La prise en compte de la dette multilatérale, seule véritable innovation de l'initiative

Par rapport à ces améliorations successives, dont l'amélioration des termes de Naples associée au lancement de l'initiative, permettant des réductions de dette pouvant atteindre 80 % en valeur actualisée, l'innovation réelle de l'initiative PPTE réside dans la prise en compte de la dette multilatérale, contractée auprès du FMI, de la Banque mondiale ou des banques de développement régionales, jusqu'alors considérée comme intangible.
L'encours des créances des institutions multilatérales s'est considérablement accru au cours des vingt dernières années, passant de 49 milliards de dollars fin 1980 à 208 milliards de dollars fin 1990 et à près de 350 milliards de dollars fin 1999. L'encours de la Banque mondiale est passé de 34 milliards de dollars fin 1980 à 141 milliards de dollars fin 1990 et 210 milliards de dollars (dont 120 milliards de dollars pour les pays à faibles revenus) fin 1999 ⁾⁽³.
A fin 1993, selon les données de l'édition 1994-1995 des tableaux de la dette, la part de la dette multilatérale s'élevait à 29 % de la dette à long terme des pays d'Afrique subsaharienne, à 27 % de la dette à long terme des pays à faibles revenus et à 28 % de la dette à long terme des PPTE. Le "rapport sur le financement du développement mondial" de 2001 évoque même une part de 40 % de dette multilatérale à fin 1997.
A fin 1993, elle constituait une part très importante pour certains de ces pays, dépassant 40 % pour vingt d'entre eux et dépassant même 80 % pour le Rwanda et le Burundi, conséquence des annulations de dettes bilatérales dans de nombreux pays.
Elle dépassait 1 milliard de dollars dans 19 pays, dont trois importants pays de la Zone Franc : la Côte d'Ivoire (2,8 milliards de dollars), le Sénégal (1,7 milliard de dollars), le Cameroun (1,4 milliard de dollars).
Hors de la Zone Franc, on relevait les cas du Kenya (dette à long terme de 2,7 milliards de dollars, à 47 % multilatérale), du Ghana (dette de 2,4 milliards de dollars, à 71 % multilatérale), de la Bolivie (dette de 2 milliards de dollars, à 53 % multilatérale), du Honduras (dette de 2 milliards de dollars, à 55 % multilatérale) et de l'Ouganda (dette de 1,7 milliards de dollars, à 66 % multilatérale). Deux de ces PPTE, la Bolivie et l'Ouganda avaient pratiquement annulé leur dette privée grâce à la Facilité de réduction de la dette de l'IDA.
L'initiative PPTE avait pour objectif majeur d'anticiper sur une crise élargie de la dette multilatérale, en premier lieu de la Banque mondiale, qui serait restée sans incidence financière majeure pour cette institution, mais qui n'aurait pas manqué de mettre en cause l'adéquation des interventions des institutions financières internationales en faveur des pays les plus pauvres, finalement insolvables à l'égard des maîtres à penser des "bonnes politiques économiques" et, par voie de conséquence, placés au ban de le communauté financière internationale.
Dans le cas de certains PPTE de la Zone Franc, en particulier le Cameroun, la Côte d'Ivoire et le Congo, cette crise avait été différée de quelques années par la prise en charge, à hauteur de plusieurs milliards de francs, par des prêts ou subventions d'ajustement structurel du gouvernement français, d'échéances du FMI ou de la Banque mondiale, destinées à maintenir un semblant de bonnes relations entre ces pays et les Institutions de Bretton Woods, hostiles au maintien de la parité du Franc CFA, jusqu'à la dévaluation de cette monnaie, en janvier 1994.
L'initiative PPTE n'a donc pas été le fruit d'un geste soudain de bonne volonté de la part des institutions financières internationales, mais d'une nécessité inéluctable, due à l'impossibilité pour de nombreux pays de faire face au service de la dette multilatérale à l'issue des périodes de différé de remboursement ⁾⁽⁴ des prêts accordés massivement au titre de l'ajustement structurel ou de réformes sectorielles à partir des années 80, au delà des prêts ordinaires consacrés à des projets classiques.
Les crédits d'ajustement structurel ou sectoriels étaient assortis de conditions qui étaient supposées ramener les pays concernés sur le chemin de l'équilibre et de la croissance.
L'impossibilité même de remboursement de la dette multilatérale est un signe de l'échec de l'ajustement structurel et des programmes sectoriels dans de nombreux pays. Le traitement de la dette multilatérale répond à cet échec en tentant de le masquer.
L'évaluation, maintes fois réclamée, des politiques d'ajustement structurel n'a jamais été réellement effectuée, tant domine encore aujourd'hui, au sein des institutions financières internationales, la foi dans les forces du marché, l'ouverture et la dérégulation, les échecs reconnus étant le plus souvent attribués à une libéralisation insuffisante.
En réalité, les programmes d'ajustement ont non seulement induit des effets sociaux négatifs, ayant entraîné la mise en place tardive de mesures d'accompagnement ("filets de sécurité" et autres "dimension sociale de l'ajustement", revues de dépenses publiques insistant sur les budgets de santé et d'éducation), mais, dans nombre de pays, y compris chez certains des "bons élèves" des institutions de Bretton Woods, l'ajustement structurel n'a pas apporté la croissance et l'équilibre des comptes extérieurs annoncés.
On verra toutefois plus loin que certaines critiques des programmes d'ajustements structurels, portant sur leur impact social et sur le caractère exogène de leur élaboration et de leur mise en œuvre, ont été prises en compte, mais seulement lors de la révision de l'initiative PPTE, en septembre 1999, à la suite des résultats décevants de l'initiative d'origine.