I- etat des lieux et positions en présence / Current

L'initiative PPTE initiale

L'initiative PPTE apparaît enfin au Sommet du G7 à Lyon et est officialisée par le FMI et la Banque mondiale en septembre 1996.
Sa durée de vie est alors supposée limitée à deux ans, éventuellement extensible. La date limite a été reportée à fin 2000 en septembre 1998.
La notion de pays pauvres très endettés reflète le caractère quelque peu arbitraire, ou ésotérique ⁾⁽⁸, du champ d'application de ces mesures : les bénéficiaires potentiels ne sont qu'une partie des pays à faibles revenus très endettés ⁾⁽⁹, auxquels se sont ajoutés, probablement sous la pression de la France, des pays très endettés à revenus moyens (Cameroun, Congo et Sénégal ⁾⁽¹⁰) et des pays modérément endettés (Bénin, Burkina Faso, Tchad, Togo) de la Zone franc, ainsi que l'Angola, soit en pratique un total de quarante pays.
La liste initiale des pays pauvres très endettés comprenait 41 pays, mais le Nigeria a toutefois été systématiquement traité à part, car n'étant pas un pays éligible à l'IDA seule et n'ayant jamais bénéficié de rééchelonnements en Club de Paris ⁾⁽¹¹.
L'initiative initiale met en place des mécanismes complexes, selon un processus long et contraignant.
Pendant une première phase, en principe d'une durée de trois ans, le pays candidat aux bénéfices de l'initiative doit faire la preuve de sa capacité de bonne gestion macro-économique, dans le cadre de programmes soutenus par le FMI et la Banque mondiale.
Certains pays en situation de conflits semblent ainsi figurer dans la liste de manière purement formelle, tant est faible la probabilité de satisfaire à cette condition.
Pendant la dernière année de cette première phase, l'élaboration d'un cadre macro-économique prévisionnel et une analyse de l'endettement tolérable, après application des termes de Naples, conduisent à une décision sur la nécessité éventuelle de mesures complémentaires. Celles-ci ne sont toutefois mises en œuvre à l'issue d'une période probatoire, d'une durée également fixée en principe à trois ans jusqu'au "point d'achèvement", date à laquelle le pays peut enfin bénéficier des allègements de dette, après mise à jour de l'analyse de son endettement tolérable. Le Club de Paris peut par ailleurs accorder un traitement à des conditions améliorées, pouvant impliquer une réduction de 80 % en valeur actualisée.
Le terme de "point de décision" est donc quelque peu trompeur, la véritable décision n'intervenant qu'au point d'achèvement, et les chiffres cités ne sont souvent que ceux d'un impact potentiel, à l'issue de la deuxième phase. La réalité est donc très en deçà des effets d'annonce.
L'initiative a connu d'abord un démarrage rapide, mais pour quelques pays déjà sélectionnés, comme l'Ouganda, qui atteint son point de décision dès avril 1998 et qui atteindra son point d'achèvement seulement un an plus tard, à titre exceptionnel.
Ces mesures conduisent donc à des résultats décevants en 1997, 1998 et 1999. Le rapport du Comité du développement de septembre 1998 comporte le titre significatif de "programme inachevé" ("The unfinished agenda"). Cette situation a été dénoncée par de nombreuses associations. Elle a été analysée en détail par les services de la Banque mondiale début 1999, à l'occasion de diverses réunions de consultations, en février et mars 1999, et du recueil des observations d'un grand nombre d'ONG, auquel un rapport conjoint du FMI et de la Banque mondiale d'avril 1999 fait une très large place, de manière probablement inédite pour ces institutions.
Deux pays seulement avaient alors atteint leur point d'achèvement, l'Ouganda, en avril 1998, et la Bolivie, en septembre 1998. L'allègement de la dette de ces deux pays s'élevait à 795 millions de dollars en valeur actualisée et à 1,41 milliard de dollars en valeur nominale.
Cinq autres pays avaient atteint le point de décision : Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guyana, Mali et Mozambique, correspondant à une possibilité d'allègement de 2,3 milliards de dollars en valeur actualisée et 4,65 milliards de dollars en valeur nominale, à comparer à un encours de la dette des PPTE de près de 200 milliards de dollars à fin 1993.

"Deeper, broader and faster" : trois ans après, l'inévitable réforme

Il est donc apparu nécessaire de réformer le mécanisme et de passer à une nouvelle étape : l'initiative PPTE renforcée, proposée au cours de l'année 1999, en particulier au Sommet du G7 de Cologne, en juin 1999, et officialisée par le FMI et la Banque mondiale fin septembre 1999.
La modification des ratios permet un élargissement des mesures, en termes d'ampleur des réductions de dettes, pour un pays déterminé, et de nombre de pays potentiellement bénéficiaires, la période entre "point de décision" et "point d'achèvement" (qui est la véritable date de décision d'allègement de la dette ...) est susceptible d'être réduite, des mesures intérimaires sont encouragées dès le "point de décision".
La révision de l'initiative a également été accompagnée d'une nouvelle amélioration des modalités de traitement de la dette en Club de Paris, les termes de Cologne permettant une réduction pouvant atteindre 90 % en valeur actualisée.
Le passage à l'initiative renforcée est aussi l'occasion de redorer le blason de l'ajustement structurel, qui disparaît du vocabulaire et subit des inflexions de fond, avec la prise en compte explicite de la lutte contre la pauvreté. Le Document-cadre de politique économique est remplacé par le Cadre (ou Document) stratégique de lutte contre la pauvreté, dont une version provisoire doit être présentée avant le point de décision et une version complète, élaborée après une large consultation, avant le point d'achèvement. La Facilité d'ajustement structurel renforcée du FMI devient la Facilité pour la croissance et la réduction de la pauvreté, les Prêts d'ajustement structurel de la Banque mondiale deviennent les Prêts de soutien à la réduction de la pauvreté.
Ainsi la réduction de la pauvreté et des inégalités à l'échelle internationale n'est plus considérés comme le résultat automatique des politiques de stabilisation et de libéralisation. Des analyses détaillées de la nature et des facteurs déterminants de la pauvreté sont encouragées.
La mise en avant de la lutte contre la pauvreté, le caractère supposé ouvert et participatif du processus d'élaboration des Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté répondent aux nombreuses critiques des programmes d'ajustements structurels.
Il est peut-être encore trop tôt pour évaluer la portée de cette évolution, pour la Banque mondiale et pour le FMI : reste-elle formelle ou marginale, comme on pourrait le craindre ? Se limite-t-elle à l'addition de nouvelles conditionnalités sociales ou traduit-elle un changement profond de logique ?
La mise en œuvre de l'initiative renforcée au cours de l'année 2000 est marquée par ailleurs par une volonté d'accélération, au moins en termes d'accès au point de décision, avec la fixation d'un objectif d'atteinte du point de décision pour au moins 20 pays avant la fin de l'année, objectif qui sera dépassé, avec 22 bénéficiaires potentiels (sur 41 pays actuellement considérés comme PPTE) approuvés en fin d'année 2000.