Ii ühinemisleping (artiklid 1-3)

Tsiviilkomitee (CIVCOM) on ESDP struktuuridest noorim ja alles kujunemisfaasis. Komitee on jagatud neljaks alakomiteeks, mis vastutavad vastavalt tsiviilse kriisilahendamise nelja komponendi - politsei, õigusriik, tsiviilkaitse ja haldus - eest.

Nimetatud EJKP komiteede tööd toetavad mitmed ESDP töögrupid.

Euroopa Komisjon. Kuigi Euroopa lepingu artikli 27 kohaselt osaleb Euroopa Komisjon täiel määral ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas tehtavas töös, on komisjonil ÜVJP kujundamisel siiski teisejärguline osa. Komisjon on eelkõige siduvaks lüliks ühelt poolt välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika ning teiselt poolt väliskaubandus- ja arenguabipoliitika vahel. Komisjon osaleb liidu esindamisel troika koosseisus rahvusvahelistel kohtumistel. Komisjonis vastutab ÜVJP eest välissuhete peadirektoraat ja üheks komisjoni liikmeks on ka välissuhete volinik.

Euroopa Parlamendi pädevus on ÜVJPs väga piiratud. Parlamendiga konsulteeritakse ühise välis- ja julgeolekupoliitika peamistes aspektides ja teda informeeritakse liidu vastavatest arengutest. Parlament kinnitab ELi eelarve, mille üheks osaks on ka ÜVJP eelarve. Parlament võib nõukogule esitada küsimusi või anda talle soovitusi. Kord aastas toimub parlamendis mõttevahetuse ühise välis- ja julgeolekupoliitika rakendamisel saavutatud edusammude üle.

Euroopa Kohtul puudub ÜVJP alal selgelt sõnastatud pädevus. Seepärast eksisteerib vaid kaudne võimalus kohtumõistmiseks Euroopa Kohtu poolt, kui ÜVJP raames tehtavad meetmed või toimingud puudutavad mõnesid Euroopa Ühenduste õiguse aspekte (näiteks majandussanktsioonid vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 301 või eelarvemenetlus vastavalt artiklile 272).
Euroopa Kontrollikoda, mille ülesannetele EL lepingu artiklis 28 selgesõnaliselt viidatud ei ole, kontrollib oma volituste piires (EÜ asutamislepingu artikkel 248) kõiki ühenduste tulusid ja kulusid ka ÜVJP valdkonnas. Liikmesriikide poolt sissemaksude meetodil ÜVJP operatiivülesanneteks eraldatud summad seevastu kontrollikoja pädevusse ei kuulu. Siin vastutavad asja eest rahvuslikud kontrollikojad, kellel praktikas on siiski väga keeruline vahendite kasutamist kindlaks teha. Mõnikord on nõukogu sellistel juhtudel Euroopa Kontrollikoda otseselt palunud arvepidamist kontrollida. See on mõttekas just segafinantseerimise korral (liikmesriikide osamaksud pluss rahaeraldis komisjoni eelarvest) või juhtudel, kui liikmesriikide osamakse hallatakse komisjoni või eesistujariigi poolt. Juhul kui tegevuskulud ei ole kaetud EÜ eelarvevahenditest (sõjalise ja kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonideks vajalikud tegevuskulud), katavad liikmesriigid need kulud rahvamajanduse kogutoodangu järgi määratud skaala kohaselt. Liikmesriigid, mille esindajad nõukogus on teinud ametliku avalduse EL lepingu artikli 23 lõike 1 teise lõigu alusel (ei osale operatsioonis), ei ole kohustatud aitama kaasa sõjalise operatsiooni tegevuskulude katmisele.

Otsuste tegemine ÜVJPs

Igal liikmesriigil või komisjonil on õigus suunata nõukogule ÜVJPga seotud küsimusi ning teha nõukogule ettepanekuid. Vajadusel kutsub eesistujariik kas omal algatusel või komisjoni või liikmesriigi taotlusel neljakümne kaheksa tunni, äärmise vajaduse korral lühema aja jooksul kokku nõukogu erakorralise istungi. ÜVJP ja EJKP puhul on otsuste algatajateks ja vastuvõtjateks eelkõige liikmesriigid, kes tegutsevad ülemkogu ja nõukogu kaudu.

ÜVJP/EJKP otsused teevad ülemkogu ja nõukogu ühehäälselt. Paindlikkuse suurendamiseks annab EL leping (artikkel 23) liikmesriikidele võimaluse hoiduda hääletamisest (nn konstruktiivne hääletamisest loobumine). Sel juhul ei ole ta kohustatud otsust kohaldama, kuid ta aktsepteerib, et otsus seob liitu ja hoidub igasugustest meetmetest, mis võiks sattuda vastuollu sellel otsusel põhineva liidu meetmega.
Erandina otsustab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega ühisstrateegia raames võetavaid ühismeetmeid ja ühiseid seisukohti ning kui ta võtab vastu ühismeetme või ühise seisukoha rakendusotsuse. Liikmesriikidele on jäetud õigus teatada, et nad on olulistel põhjustel kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise vastu. Sellisel juhul suunatakse asi ühehäälse otsuse tegemiseks Ülemkogusse.
Nice’i lepinguga lisandus ühehäälsuse nõudele ÜVJPs veel teisigi erandeid:

• 
  nõukogul on õiguse nimetada kvalifitseeritud häälteenamusega liidu eriesindaja, kellel on volitused teatavates poliitikaküsimustes;
  
• 
  sõlmides kokkulepet riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega teeb nõukogu, juhul kui kokkulepe sõlmitakse ühismeetme või ühise seisukoha rakendamiseks, otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega. Liikmesriigile, kes teatab, et peab järgima oma põhiseadusest tulenevat menetluste korda, ei ole kokkulepe siduv;
  
• 
  nõukogu võib kvalifitseeritud häälteenamusega edasi lükata otsuse tegemise tõhustatud koostöö taotluse kohta.
  

ÜVJP finantseerimine

Ühenduse institutsioonide halduskulud, mis tekivad seoses ÜVJP-ga kaetakse Euroopa ühenduste eelarvevahenditest. Samuti kaetakse eelarvevahenditest ÜVJP rakendamiseks vajalikud tegevuskulud tuleb, välja arvatud sõjalise ja kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonideks vajalikud tegevuskulud.

Juhul kui tegevuskulud ei ole kaetud Euroopa ühenduste eelarvevahenditest, katavad liikmesriigid need kulud rahvamajanduse kogutoodangu järgi määratud skaala kohaselt. Liikmesriigid, mille esindajad nõukogus on teinud ametliku avalduse, et ei soovi kohaldada otsust mingi konkreetse ühismeetme osas (konstruktiivse hääletamisest hoidumise teel), ei ole kohustatud aitama kaasa sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonideks vajalike tegevuskulude katmisele.

Euroopa ühenduste eelarvevahenditest kaetavate kulude suhtes kohaldatakse Euroopa Ühenduse asutamislepingus sätestatud eelarvemenetlust (EL lepingu artikkel 28).

3. Sisu ja võrdlev analüüs
Ühinemislepingu artikli 2 kohaselt on Eestil kohustus rakendada ÜVJPd käsitlevat acquis’d Euroopa Liiduga ühinemise päevast alates. Sama sätte alusel hakkab Eesti osalema ÜVJPs.
Seni on poliitiline dialoog Eesti ja EL vahel toimunud Euroopa ühenduste ja nende liikmesriikide ning Eesti Vabariigi vahel sõlmitud assotsieerumislepingu (Euroopa lepingu) alusel. See on kavandatud edendama Eesti ja EL seisukohtade lähenemist rahvusvahelistes küsimustes, paremat koostööd EL ÜVJP valdkonnas ja julgeolekut Euroopas.
Poliitiline dialoog toimub multilateraalses raamistikus vastavalt sisseseatud vormidele ja tavadele. Kohtumised toimuvad erinevatel tasemetel, k.a ministrite tasemel. Poliitiline dialoog ÜVJP valdkonnas toimub peamiselt töögruppide kaudu. Kooskõlastades assotsieerunud riikidega määrab nõukogu töögrupid, millega toimuvad kohtumised (sõltuvalt eesistuja prioriteetidest ja rahvusvahelisest olukorrast). Tavaliselt valitakse välja 9-10 nõukogu töögruppi, mis siis kohtuvad ühe korra eesistumise jooksul assotsieerunud riikidega (kõikidega korraga). Reeglina on EL esindatud nn troikaga. Kohtumistel arutatakse vastava töögrupi valdkonna küsimusi vastavalt vajadusele kas poliitilisel või eksperttasemel (enamasti viimasel).
Parlamentaarsel tasandil toimub poliitiline dialoog Euroopa ühenduste ning nende liikmesriikide ja Eesti vahelise assotsiatsiooni Parlamentaarse Komitee raamistikus.
Poliitilise dialoogi kõrvale tekkis seoses EJKP loomisega ka julgeoleku- ja kaitsepoliitika-alane dialoog. Nimetatud dialoogis arutatakse ja vahetatakse informatsiooni julgeoleku- ja kaitsepoliitika valdkonnas. Erineval tasemel, k.a ministrite, kohtumised, mis toimuvad nn 15+15 formaadis, kus üheltpoolt osalevad EL liikmesriigid ja teiselt poolt ELi mitte kuuluvad Euroopa NATO riigid (Norra, Island, Türgi, Poola, Tsehhi ja Ungari) ning ülejäänud EL assotsieerunud riigid (Eesti, Läti, Leedu, Slovakkia, Sloveenia, Rumeenia, Bulgaaria, Malta, Küpros). Nimetatud riigid on määranud oma esindajad EJKP struktuuride juurde.

Peale ühinemislepingu allkirjastamist toimub liituvate riikide osalemisel ÜVJPs kvalitatiivne muutus. Eesti ja teised liitujad hakkavad osalema EL ÜVJP töös aktiivse vaatleja staatuses, st õigust osaleda töögruppide töös ilma hääleõiguseta. See toob endaga kaasa ÜVJPga ja EJKPga tegelevate Eesti diplomaatide töökoormuse hüppelise suurenemise, kuna katta tuleb endisest rohkem regionaalseid ja temaatilisi töögruppe.

Kuigi ühinemislepingu allkirjastamise ja liidu liikmeks saamise vahelisel perioodil on tegemist “üleminekuajaga” ja arvestades, et meie ressursid on piiratud, osaleb Eesti prioriteete arvestades ÜVJP/EJKPs võimalikult palju.
Liidu liikmeks saades hakkab Eesti osalema ÜVJP/EJKPs täielikult, rakendades ühinemise päevast selle valdkonna acquis’d täies ulatuses.
Liikmesriigina peab Eesti toetama tingimusteta ÜVJPd solidaarsuse vaimus. Eesti peab hoiduma igasugustest meetmetest, mis on vastuolus liidu huvidega.
Eesti ja ülejäänud liikmesriigid teavitavad üksteist ja konsulteerivad omavahel nõukogus kõigis huvi pakkuvates ÜVJP/EJKP küsimustes. Liikmesriigina on Eesti kohustatud koordineerima oma tegevust teiste EL liikmesriikidega ka rahvusvahelistes organisatsioonides. Eesti hakkab osalema koostöös, mida teevad liikmesriikide diplomaatilised ja konsulaaresindused ning komisjoni delegatsioonid kolmandates riikides.
Liikmesriigina on Eestil õigus suunata nõukogule ÜVJPga seotud küsimusi ning teha ettepanekuid. Eesti hakkab osalema otsuste tegemises ning tulenevalt ÜVJP valdkonna eripärast, saab Eesti sarnaselt teistele liikmesriikidele enamustes küsimustes veto-õiguse.
Kui Eesti teatud põhjustel ei soovi mõne EL meetmega ühineda, siis on tal võimalus kasutada nn konstruktiivset hääletamisest loobumist. Sellisel juhul Eesti aktsepteerib küll EL otsust, aga ei pea ise seda meedet kohaldama ja peab hoiduma igasugustest meetmetest, mis satuks vastuollu liidu meetmega.
Eesti saab võimaluse osaleda nn tõhustatud koostöös mingi ÜVJP eesmärgi saavutamise nimel. Juhul, kui Eesti ei soovi teatud põhjustel minna kaasa mõne uue koostööga, siis saab Eesti jääda sellest kõrvale ja liituda sellega kunagi hiljem.
Eesti liidetakse EL ÜVJP ja EJKP andmeside võrkudesse.

4. Eelnõust tulenevate kohustuste vastavus Eesti/EL õigusele
Eesti välis- ja julgeolekupoliitika eesmärgid ja põhimõtted ühtivad EL ÜVJPga. Eesti on suuteline täies mahus ÜVJP acquis’d üle võtma jaseda rakendama EL ühinemise päevast alates. Eestil ei ole ÜVJP acquis’ suhtes üleminekuperioode ega erandeid.
Eesti õigusaktid ei ole veel täielikus vastavuses EL nõuetega, kuid ühtlustatakse ELiga ühinemise hetkeks. Selleks on vaja vastu võtta uus konsulaarseadus, mis ühtlustab Eesti õigusnormid Euroopa Liidu ühisest konsulaarkaitsest tulenevate nõuetega. Seletuskirja kirjutamise ajal oli väljatöötamisel mitmeid turvalisuse ja riigisaladusega seotud alamakte mis mõjutavad Eesti võimalusi saada, töödelda ja edastada ELi klassifitseeritud informatsiooni, mis suures osas koosneb ÜVJP alasest informatsioonist. Klassifitseeritud informatsiooni käsitlemist reguleerivad õigusaktid (riigisaladuse seadus ja selle alamaktid) ühtlustatakse täielikult EL ühinemise hetkeks.
Eesti osalemist ÜVJPs võimaldavad olemas olevad välispoliitika elluviimise eest vastutavad struktuurid (Välisministeerium ja Eesti välisesindused). Välisministeerium tagab diplomaatilise ja konsulaarkaitse nõuete rakendamise, kolmandate riikidega peetava poliitilise dialoogi toimumise ning negatiivsete meetmete rakendamise.

5. Mõjud
Eesti kavandab oma välispoliitikat samadest põhimõtetest lähtuvalt, millest lähtuvad EL riigid. Meie ühisteks eesmärkideks on julgeoleku tugevdamine, püsiv rahu, rahvusvahelise koostöö edendamine ja demokraatia areng. Põhimõtted, millele toetub Eesti välispoliitika, ei muutu ühinemisel Euroopa Liiduga. Eesti peab jätkuvalt silmas oma erihuve ja jätkab nende järgimist.
ÜVJPs osalemine tugevdab Eesti välispoliitikat. Liitumisläbirääkimiste ajal arvestati liikmelisusega kaasneva julgeolekuolukorra muutusega. Prognoositav mõju Eesti julgeolekusituatsioonile on oluline ja valdavalt positiivne, omades seljataga Euroopa Liitu tema kaalukusega, oleme võimelised tegema enamat järgimaks Eesti eluliselt tähtsaid huve. Euroopa Liiduga liitumine suurendab Eesti julgeolekut – see on kogu EL liitumise filosoofia üks põhilisi väljundeid. Julgeoleku aspektist on oluline ühist kaitsepoliitikat ja ühiskaitset käsitlev formuleering, Euroopa Liidu lepingu artikkel 17 kohaselt hõlmab ÜVJP kõiki liidu julgeolekuga seotud küsimusi, sealhulgas ühise kaitsepoliitika järkjärgulist kujundamist, mis võib viia ühiskaitseni.
Eesti rahvuslike huvide kaitse on tagatud otsustusmehhanismiga, kus otsuseid võetakse vastu lähtuvalt EL lepingu artiklist 23 enamuses ühehäälselt. Euroopa Liit opereerib ÜVJP raames ühtse blokina kus Eesti liikmesriigina osaleb võrdselt ja proportsionaalselt kõigis EL välispoliitilistes aktsioonides ja on seega üks osa tervikust. Eestile avaneb ühinemislepingu jõustumisel võimalus rakendada EL välispoliitika instrumente potentsiaalsete julgeolekuriskide elimineerimiseks.
Ühinemislepingu jõustumisel laieneb oluliselt Eesti välispoliitika maht ja aktiivsuse ulatus. Eesti välispoliitika muutub globaalsemaks, oodatavalt kasvab Eesti mõju ja roll sellega seoses oluliselt ka kaugemates regioonides. Jätkuvalt globaliseeruvas maailmas on laiem rahvusvaheline perspektiiv kõigi huvides. Eestile laienevad kõik EL majandus- ja koostöölepingud peaaegu kõigi riikide gruppidega kogu maalimas. Lisaks kaasatakse Eesti EL konsulaarkoostöösse, mis arvestades meie piiratud ressursse laiaulatusliku esinduste võrgustiku väljaehitamisel on eriti oluline. Üks kõige käegakatsutavam eelis ELiga liitumisel on Eesti kodanike võimalus pöörduda oma esinduse puudumisel abi saamiseks teiste EL liikmesriikide esinduste poole. Kõigi nimetatud mõjudega kaasnev paratamatus on suurenev ressursivajadus intensiivsemaks välispoliitiliseks tegevuseks.
EL ühinemine toob endaga ÜVJP valdkonnas kaasa ka kohustusi, mis iga organisatsiooniga liitumisel on paratamatud. Arvestada tuleb EL ÜVJP otsustusprotsessis osalemisest tulenevate mõjudega. Vastukaaluks oluliselt suurenevale mõjule ja rollile rahvusvahelises suhtlemises tuleb Eestil arvestada poliitika väljatöötamisel teiste EL liikmesriikide arvamusega ja olla valmis kompromissideks. Siinkohal on oluline toonitada, et enamuses ÜVJP küsimustes Eesti vetoõigus säilib, eriti sõjalistes küsimustes. EL otsustusprotsesse reguleeriv seadusandlus on sätestanud mitmeid paindlikke võimalusi liikmesriikidele oma huve arvestades ÜVJP kaasa rääkida. Võrdluseks on sobiv kõrvutada ÜVJPs osalemist EL ühisturul – pärast ühinemislepingu jõustumist osaleb Eesti täies ulatuses EL ühises välispoliitikas aga erinevalt ühisturust delegeeritakse ära väga väike osa otsustusõigusest.
ÜVJP avaldab mõju põhiliselt Eesti välissuhtlemisele ja julgeolekule. Kuigi ÜVJP mehhanism on riikidevaheline koostöö, on Eesti selles osaledes seotud kokkulepitud protseduuridega ja mehhanismidega ning juba vastuvõetud otsused on Eestile siduvad. Liitumisläbirääkimiste käigus on ÜVJP acquis läbi töötatud ja Eesti on kinnitanud, et olemasolev acquis on meile vastuvõetav ja seega ka siduv. Ühiselt vastuvõetud otsuse eiramist liikmesriigi poolt saab käsitleda lepingu rikkumisena koos sellest tulenevate tagajärgedega. Oluline on siiski täheldada, et Euroopa Kohtul ei ole kompetentsi ÜVJP valdkonnas.

6. Rakendamine
ÜVJP rakendamise ja järelevalve, kui ühe välissuhtlemise elluviimise eest Eestis, vastutab Välisministeerium. Vastutuse ja järelevalve teostamine on võimalik kehtivate õigusaktide alusel. Välisministeerium valmistab ette ja kooskõlastab Eesti seisukohad EL Üld- ja Välisasjade Nõukogu istungiteks ja ÜVJP teemalised seiskohad Ülemkogudeks vastavalt siseriiklikult kehtestatud korrale. Välisministeerium valmistab ette ja saadab osalejad kõikidesse ÜVJP tööorganitesse ja töögruppidesse. Välisministeeriumis on loodud institutsionaalne baas mis toimib ja võimaldab hakkama saada ÜVJPst tulenevate ülesannetega. Vastavalt rahvusvahelise sanktsiooni seadusele kiidab sellised Eesti seisukohad, millega Eestile kaasnevad negatiivsete meetmete rakendamisega seoses kohustused heaks Vabariigi Valitsus.
ÜVJP raamistikus EJKP seisukohtade ettevalmistamisel konsulteerib Välisministeerium sõltuvalt küsimusest Kaitseministeeriumi, Siseministeeriumi ja Justiitsministeeriumiga. Parema koordinatsiooni huvides on loomisel EJKP koordinatsiooni ametkondadevaheline töögrupp.

7. Jõustumine
Ühinemislepingus ei ole ÜVJPd käsitlevaid sätteid mis jõustuvad hilisemal kuupäeval kui ühinemisleping.


28. JAGU

FINANTSKONTROLL


1. Sissejuhatus
Seletuskirja on koostanud Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna juhataja Apo Oja, Euroopa Liiduga (EL) peetavate liitumisläbirääkimiste finantskontrolli töögrupi juht ning sama osakonna nõunik Mati Paljama.
Liitumisläbirääkimiste ettevalmistamiseks moodustati rahandusministri 5. detsembri 2000. aasta käskkirjaga nr. 550 töögrupp. Töögruppi kaasati esindajaid Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonnast, Riigikantselei Eurointegratsiooni büroost, Maksuametist, Põllumajandusministeeriumist, Välisministeeriumist, Siseministeeriumist ning Riigikontrollist. Töögrupi ülesandeks oli analüüsida liitmisläbirääkimiste acquis´ finantskontrollile püstitatud nõuete rakendatavust Eestis. Töögrupp tegi ettepanekud Vabariigi Valitsuse seaduse (RT I 2000, 51, 320) sisekontrolli ja siseauditit käsitlevate sätete (seaduse 6. peatükk) muutmiseks ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 “Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste siseauditi üldeeskiri ja siseaudiitoritele esitatavad täiendavad nõuded” kehtestamiseks. Ettepanekute tegemisel arvestati ka Euroopa Komisjoni ekspertide analüüsi ning soovitustega.
Vabariigi Valitsuse seaduse 6. peatüki ning Vabariigi Valitsuse määruse 329 juuriidilise ekspertiisi tegid Euroopa Komisjoni auditi peadirektoraadi (pärast komisjonireorganiseerimist eelarve peadirektoraat) ja SIGMA eksperdid. Nimetatud õigusaktid on vastavuses Euroopa Komisjoni finantskontrollile esitatavate nõuetega.
Töögrupi liikmed osalesid kõigil olulistel kohtumistel Euroopa komisjoni esindajatega ning aitasid ette valmistada Eesti seisukohti finantskontrolli peatükis.

Eestis välja töötatud sisekontrolli– ja siseauditi süsteemi hindamisele kaasati ka Euroopa Komisjoni eksperte.

Samuti tehti koostööd Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooniga (OECD) (EÜ asutamislepingu artikkel 304) ja Euroopa Liidu ühisprogrammiga (ühisalgatus) SIGMA, mis on loodud selleks, et aidata kaasa Kesk- ja Ida-Euroopa maade avalikus halduses efektiivse majandamis- ning juhtimismudelite välja töötamisele ning nende riikide integreerumiseks Euroopa Liitu. SIGMA on rahastatud EL PHARE programmi vahenditest.
Eestis viisid SIGMA eksperdid komisjoni tellimusel läbi mitmeid sõltumatuid ekspertiise. SIGMA eksperdid analüüsisid Eesti õigusakte, nende hulgas ka finantskontrolli käsitlevate õigusaktide vastavust EL nõuetele.
Euroopa Liidu Komisjonist olid läbirääkimiste erinevatel etappidel kaasatud EK eksperdid abiprogrammide SPP, ning SPP+ ja SPP++ raames, mille eesmärgiks on riigi haldussuutlikkuse tõstmine ning ettevalmistuste tegemine EL-ilt saadavate eelstruktuuri- ning struktuurivahendite haldamiseks.
Euroopa Liidult saadava abi haldamisel on üheks olulisemaks tingimuseks EL finantshuvide tõhusa kaitse tagamine. Abiprogramme (SPP, SPP+, SPP++) kasutati samuti Eesti valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste (edaspidi riigiasutused) siseaudiitorite ametialaseks koolituseks, ekspertide palkamiseks, seadusandluse analüüsimiseks, tõlkimisteks, praktiliste kogemuste omandamiseks jne.

EL ekspertide seisukohtadega edaspidi riigiasutuste sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi väljatöötamisel, selle töö analüüsimisel ning võimalike ebakõlade väljaselgitamisel.

EL nõuded finantskontrolli süsteemile on koostatud lähtuvalt erinevates EL määrustes, otsustes või muudes õigusaktides sätestatust. Eelkõige peetakse silmas EL finantshuvide üldist kaitset ning olemasoleva finantskontrolli süsteemi suutlikkust nende huvide tagamisel. Finantskontrolli valdkond eraldi seadust (seadus juhul, kui siin on mõeldud Eestit) ei oma, vaid on esitatud vastavate seadusandlike aktide osadena (artiklitena). Seetõttu kasutas Euroopa Komisjon finantskontrolli süsteemi hindamiseks vastavaid hindamistabeleid ning eksperthinnanguid. Euroopa Komisjoni laienemise peadirektoraat, põllumajanduse peadirektoraat, eelarve peadirektoraat, Euroopa Kontrollikoda jt. kasutasid sama lähenemisviisi oma spetsiifikast lähtuvalt.
Komisjoni ekspertide analüüsi ning soovituste põhjal peeti vajalikuks täiendada Vabariigi Valitsuse seaduse (RT I 2000, 51, 320) sisekontrolli ja siseauditit käsitlevaid sätetteid (Vabariigi Valitsuse seaduse 6. peatükk ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 “Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste siseauditi üldeeskiri ja siseaudiitoritele esitatavad täiendavad nõuded” sätteid.
Vabariigi Valitsuse seaduse 6. peatüki ning Vabariigi Valitsuse määruse 329 juuriidilise ekspertiisi tegid Euroopa Komisjoni auditi peadirektoraadi (pärast komisjonireorganiseerimist eelarve peadirektoraat) ja SIGMA eksperdid. Nimetatud õigusaktid on vastavuses Euroopa Komisjoni finantskontrollile esitatavate nõuetega
Euroopa Liidu acquis’s käsitletakse finantskontrolli üldiste EL finantshuvide kaitse küsimuste raames. EL finantshuvide kaitse alavaldkonnana ei leia otsest defineerimist. Finantshuvide kaitse on oma toimimise, õigusaktide ning rakendatavate meetmetega paljusid valdkondi läbiv mõiste. EL finantshuvide kaitse aspektist on väga oluline tõestada, et liituv riik suudab tagada EL rahaliste vahendite sihipärase ja ratsionaalse kasutamise vähemalt niisama heaperemehelikult, kui ta oleks toiminud omaenda eelarveliste vahenditega. Kõige otsesemalt tuleb EL finantshuvide kaitset seostada just EList saadavate toetuste ja abiprogrammide sihipärase ning efektiivse rakendamisega. Seetõttu on ka tõhusa finantskontrolli tagamine uuele liikmesriigile üheks olulisemaks nõudeks.
Eesti finantskontrolli süsteemi loomisel lähtuti EÜ asutamislepingu artiklist 280 EURATOMi asutamislepingu artiklist 203 ning Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooni nõuetest, mille eesmärgiks on kaitsta EL finantshuve, tuginedes liikmesriikides rakendatud tõhusale finantskontrolli- ja õiguskaitse süsteemile.
Tulenevalt riigi ajaloolisest ja kultuurilisest taustast on finantskontrolli süsteemi loomisele lähenetud erinevalt, mistõttu on EL maades raske leida sarnast finantskontrolli mudelit. Teatavad sarnasused on täheldatavad vaid vastutavate ametkondade funktsioonides ning tegevusulatuses. Liituvates riikides rakendatavate finantskontrolli süsteemide loomisel oli üheks eesmärgiks tagada finantskontrolli põhimõtete ühtlustamine. Finantskontrolli süsteemi luues on paljud Euroopa riigid, eriti ELiga liituvad riigid, seda teinud sisekontrolli- ning siseauditi süsteemide abil.
Eesti valis samuti EL finantshuvide kaitse tagamiseks finantskontrolli mehhanismi, mille rakendamine toimub sisekontrolli- ja siseauditi süsteemide kaudu. Sellise valiku põhjustas asjaolu, et nimetatud valdkonnad on rahvusvaheliste standarditega paremini reguleeritud, samas kui EL peab piisavaks ühtlustatud protseduurireeglite ning auditi meetodite rakendamist. Rahvusvahelistest standarditest lähtumine võimaldab omakorda luua kindlatel reeglitel toimiva ning teistes riikides aktsepteeritava süsteemi. Sellise süsteemi loomise põhimõtteid ei ole vaja enam ise välja töötada, nad on juba piisavalt ühtlustatud. Lisaks annab rahvusvahelistest standarditest lähtumine eelised siseaudiitorite koolitusele ja sertifitseerimisele, mis omakorda on heaks eelduseks edasisel tööalasel tegevusel.
Eestis rakendatava finantskontrolli süsteemi aluseks tuleb pidada kõigis valitsusasutustes ning valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes loodud sisekontrolli süsteemi, mille toimimise efektiivsust hinnatakse siseauditi abil. Seega on sisekontrolli puhul tegemist oma olemuselt laiema valdkonnaga, milles sisaldub ühe kõige tähtsama komponendina ka finantskontroll. Samast loogikast lähtuvalt on ka siseaudit oma olemuselt ulatuslikum, sisaldades oma toimingutes ühe olulise osana ka finantsauditit.
Eesti ei vajanud finantskontrolli süsteemi vastavusse viimiseks erandeid ega üleminekuperioode.

2. Eesmärk
EÜ asutamislepingu eesmärgiks on Euroopa Liidu finantshuvide kaitse tagamine. Euroopa Liidu finantshuvide kaitse on laiaulatuslik abinõude kompleks, mis asutamislepingu artikli 280 kohaselt kohustab liikmesriike: “võitlema pettuste ja muu ühenduse finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu käesoleva artikli kohaselt võetavate meetmetega, mis toimivad tõkestavalt ja tagavad liikmesriikides tõhusa kaitse”.
Kui vaadelda EL finantshuvide kaitset finantskontrolli tegevusvaldkonnana, siis kõige olulisemaks on kindlasti EL eelarve tulude ja kulude üle teostatav kontroll. EL eelarve tulude poole kontroll tagatakse EL traditsiooniliste omavahendite kogumise mehhanismi, protseduuride, seadusandluse, aruandluse jm töökindluse ning usaldatavuse audititega. Eestis on see töö jaotunud peamiselt kolme ametkonna - Maksuameti, Tolliameti ning Statistikaameti – vahel. Auditite põhiosa teostatakse nimetatud asutuste siseaudiitorite poolt. Rahandusministeeriumil on auditite planeerimise, koostöö korraldamise, plaaniliste auditite läbiviimise ning aruandluse korraldamise kohustus.
EL eelarve kulude poole, ehk Eesti jaoks abide ning toetuste sihipärane rakendamine, tagatakse vastavate abiprogrammide juhtimis- ja kontrollisüsteemide abil. Juhtimis- ja kontrollsüsteemi töökindlust omakorda hinnatakse auditite käigus. EL abiprogrammidest kasusaajad on enam-vähem ühtlaselt jaotunud kõigi ministeeriumide ja ametite vahel. Kontroll EL toetuste rakendamise üle tagatakse vastavate asutuste siseaudiitorite poolt. Eesti kohustused tulenevad vastavatest EL õigusaktidest, mis sätestavad auditite läbi viimise, aruandluse ning abi kasutamise lõppdeklaratsioonide esitamise korra. Nende kohustuste täitmise eest vastutab Rahandusministeerium.
Finantskontrolli süsteemi harmoneerimine EL nõuetega seisnes eelkõige Eesti sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi puudutava seadusandluse ühtlustamises. Finantskontrolli süsteemi harmoneerimine tähendab samuti Eesti suutlikkust tagada EL finantshuvide kaitse, olemasolevat sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi rakendades, kooskõlas EL ning Eesti seadustega.

Finantskontrolli süsteemi töövõimet hinnatakse hindamistabelite abil ning baseerub EK ekspertide seisukohtadel. Hindamistabelites sisalduv on kokkuvõte Euroopa Ühenduste ning Euroopa Komisjoni seadusandlikes aktides sätestatud nõuetest.

Eesti finantskontrolli süsteemi hindamist võib käsitleda kolme eraldi valdkonna hindamisena. Need on sisekontrolli, siseauditi ning seadusandlusele vastavuse hindamisena. Omaette valdkonna moodustas koostöö korraldamine Euroopa Komisjoni Pettuste Vastu Võitlemise Ametiga (OLAF).
Sisekontrolli süsteemi hindamise viisid 2000. aastal läbi EK eelarve peadirektoraadi eksperdid. Peamiselt hinnati sisekontrolli protseduuride ühildatavust, planeerimise ning aruandluse protseduure. Hinnati ka siseaudiitorite funktsionaalset sõltumatust oma ülesannete täimisel. Eraldi käsitleti ametnike võimet koostada nõuetekohaseid protseduure ja ametnike pädevust sisekontrolli valdkonnas töötamiseks. Hinnati sisekontrolli süsteemi töö kindlustatust vastavate seadusandlike aktidega ning asjakohaste juhendmaterjalide olemasolu.

Kuna sisekontrolli süsteemi rakendamist hinnatakse üldjuhul samaaegselt Eesti administratiivsele suutlikkusele hinnangu andmisega, siis seda iga-aastaselt ei korrata. Erandina viiakse kordushindamised läbi juhtudel, kui tekib kahtlus sisekontrolli süsteemi töökindluses. Edaspidise süsteemi töökindluse peab riik ise tagama, viies läbi süsteemi hindamise auditeid.

Siseauditi süsteemi hindamise viisid ajavahemikul 2000 - 2003 läbi erinevate EK peadirektoraatide eksperdid. Hindamise eesmärgiks oli veenduda audiitorite pädevuses EL abiprogrammide auditeerimisel. Euroopa Komisjonis vastutavad iga abiprogrammi rakendamise auditi eest vastavad peadirektoraadid. Seetõttu andsid Eesti audiitoritele hinnangu erinevate peadirektoraatide asjatundjad. Enam tähelepanu pöörati ametnike suutlikkusele nõutaval tasemel auditeid läbi viia. Keskenduti auditite planeerimisele, aruandlusele, kasutatavatele auditi- ja riskihindamise meetoditele, võimele koostada auditi kontrollijälge. Hinnati EK seadusandlusest aru saamist ja selle rakendamise suutlikkust kohapeal. Seniseid hinnanguid aluseks võttes on Eesti administratiivne suutlikkus EL abiprogrammide auditeerimisel olnud vastavuses EK nõuetega.
Vastavalt komisjoni kehtestatud nõuetele on Eestis EL abiprogrammide rakendamise eest määratud ametnikud isiklikult vastutavad EL abi sihipärase rakendamise eest. Nendeks ametnikeks on riiklik abi koordinaator - rahandusministri isikus, riiklikult volitatud ametnik- rahandusministeeriumi asekantsler, programmi vastutav ametnik- rahandusministeeriumi asekantsler. Programmi ametnikud on määratud igas abi rakendamist korraldavas ministeeriumis. Nimetatud ametnikud on ühe või teise seadusandliku aktiga ametisse nimetatud. Ametnikud peavad tagama EL abi sihipärase rakendamise, õigeaegse aruandluse, omafinantseerimise ning ebaseaduslikult makstud raha tagasinõudmise. Seega on loodud kindel hierarhia Euroopa Liidu abi kasutamise ning vastutajate osas. Sisekontrolli- ja siseauditi süsteem (finantskontrolli) on loodud eelkirjeldatud hierarhiat toetama. Eesti siseauditi süsteem on loodud kolmetasandilise püramiidina, mille tipus on Rahandusministeerium (finantskontrolli osakond). Järgneb ministeeriumide tasand ning seejärel ministeeriumide hallatavate asutuste tasand. Sellise püramiidi loomise eesmärk oli planeerimise, aruandluse ja riskianalüüsi abil tagada kõigi vajalike auditite läbiviimine. Toimiv süsteem peab looma kindlustunde, nii riigieelarvest antava omafinantseerimise, kui ka EL abivahendite sihipärase kasutamise osas. Siseauditi toimingute planeerimise ning aruandluse ühtlustamise eesmärgiks on vältida dubleerimist auditite läbiviimisel ning informeerida valitsust olulisematest auditi järeldustest.
Eesti õigusaktide hindamise, sisekontrolli- ning siseauditi süsteemide töö tagamiseks, viisid läbi EK eelarve peadirektoraat ning OECD programmi SIGMA sõltumatud eksperdid. Hindamise eesmärgiks oli veenduda, et Eestis loodud sisekontrolli- ja siseauditi süsteem saavad kooskõlastatult töötada. Hinnati siseauditi sõltumatust oma tegevuses. Hindamine pidi esile tooma ka võimalikud ebakõlad, mis põhjustaksid peale EL–iga liitumist seadusandlusest tulenevaid vasturääkivusi.

Eesti seadusandluses leiab sisekontrolli ning siseauditi teema käsitlemist Vabariigi Valitsuse seaduse ptk 6¹ ning Vabariigi Valitsuse määruses nr. 329. Seetõttu hinnatigi nende sisu vastavust ja kooskõla Euroopa Liidu finantshuvide kaitse tingimustele. Analüüsiti ka seda, kas olemasolev seadusandlus seab kitsendusi sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi toimimisele peale EL-ga liitumist või liitmisjärgses seadusruumis.

Vabariigi Valitsuse seaduse ptk 6¹ sätestab asutuse juhi vastutuse siseauditi korraldamisel ning Rahandusministeeriumi pädevuse siseauditi süsteemi koordineerimisel.
Vabariigi Valitsuse määrus nr. 329 sätestab siseauditi süsteemi tööks vajaliku seadusandliku ruumi. Määrus selgitab sisekontrolli süsteemi eesmärgid ning ülesanded auditi planeerimisele, riskianalüüsile ning aruandlusele. Määrus sätestab asutuse juhi ülesanded siseauditi korraldamisel ning määrab siseauditi eest vastutava isiku pädevuse. Määrus seab tingimused siseaudiitori funktsionaalsele sõltumatusele ning siseaudiitori teenistusse võtmisele. Määrus ühtlustab auditi dokumentatsiooni ning asjaajamise korra ning informatsiooni vahetamisele esitatavad nõuded.

Ekspertide hinnang Eesti seadusandluse vastavuse kohta on positiivne, seega ei vaja Eesti seadusandlus käeoleval ajal täiendamist ega muutmist.

Eraldi valdkonna EL finantshuvide kaitse tagamiseks moodustab koostöö korraldamine Euroopa Komisjoni Pettuste Vastu Võitlemise Ametiga (OLAF).(sama lause 2 lk eespool, 1 neist tuleks kustutada) OLAF loodi 1999/352 EÜ, ESTÜ, EURATOM otsuse alusel ning tema ülesanneteks on läbi viia pettusi käsitlevaid haldusjuurdlusi, olles juurdluste läbiviimisel sõltumatu EK-st. OLAF annab oma tegevusest aru Euroopa Komisjonile, Nõukogule ja Euroopa Parlamendile.
EL finantshuvide kaitset ja koostööd OLAF-iga puudutava nõuded tulenevad EÜ asutamislepingu artiklist 280 (3). EL finantshuvide kaitse on reguleeritud määrustega 2988/95, 2185/96, 1073/99, 1074/99 ning Euroopa finantshuvide kaitse 1995. aastast konventsiooniga ja selle lisaprotokollide nõuetega.
OLAF on alates 2002. aastast asunud välja töötama detailset koostöökava liituvate riikidega. OLAF on hinnanud kõigi kandidaatriikide finantskontrolli- ning õiguskaitseorganite materiaaltehnilisi võimalusi, kaardistanud õigusliku raamistiku ning analüüsinud iga riigi õiguskaitseorganite suutlikkust koostöö korraldamiseks. Hindamise käigus peeti eraldi arvestust täiendõppe vajaduste osas. Koostöökava vormistamine lõppeb 2003. aasta esimese poolaasta jooksul. Seejärel analüüsib OLAF kõiki vajadusi ning võimalusi ja esitab omapoolse kinnitatud programmi, mille alusel hakkab toimuma koostöö kandidaatriikidega.
Koostöö OLAF-iga eeldab eelkõige riigi õiguskaitseorganite omavahelise koostöö head korraldamist, milles siseauditi süsteem saab täita ainult teda puudutavat osa finantshuvide kaitse mehhanismis. Siinkohal tuleb rõhutada, et siseauditi süsteemil on pettuste nn. esmase avastaja vastutus, mis hästitoimiva planeerimise ning aruandluse korral on oluline instrument pettuste vastu võitlemise ahelas. Pettuse kahtluse või selle avastamise korral jätkab asja menetlemist juba vastav õiguskaitseorgan.
Euroopa Liidu finantshuvide kaitse eesmärgil tehtava koostöö paremaks koordineerimiseks määras Vabariigi Valitsus oma 15. oktoobri 2002 korraldusega nr. 674-k Rahandusministeeriumi Euroopa Komisjoni Pettuste Vastu Võitlemise Ameti (OLAF) koostööpartneriks. Eesti-sisese töö korraldamiseks loodi töögrupp, milles osalevad peale Rahandusministeeriumi esindajate ka Prokuratuuri, Kaitsepolitsei Ameti, Tolliameti, Maksupettuste Uurimise Keskuse ning Keskkriminaalpolitsei töötajad. Töögrupp peab välja töötama efektiivsed koostöö- ning infovahetuse protseduurid. Protseduurid peavad võimaldama Euroopa Kontrollikoja ning Euroopa Komisjoni pädevatele ametnikele juurdepääsu kõigile vajalikele dokumentidele, mis aitavad läbi viia auditeid või uurimistoiminguid. Koostööprotseduurid peavad kindlustama uurimistoimingute üleandmise või nende jätkamise asjaomaste õiguskaitseorganite poolt. Sellega luuakse eeldused Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse eesmärgil toimiva efektiivse mehhanismi väljatöötamiseks.
Eesti on lõpetamas ettevalmistusi kõigis EL finantshuve puudutavates valdkondades. Finantskonttrolli süsteemi välja arendamine ja täiustamine jätkub ka peale EL liitumist.

3. Sisu ning võrdlev analüüs
EÜ asutamislepingu artikkel 280 sätestab liikmesriikide kohustused kaitsta EL finantshuve meetmetega, mis toimivad tõkestavalt ja tagavad liikmesriikides tõhusa kaitse pettuste ja muu ühenduse finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu, rakendades samu meetmeid, mida nad kasutavad omaenda finantshuve kahjustavate pettuste vastu.
Ilma, et see piiraks käesoleva lepingu teiste sätete kohaldamist, kooskõlastavad liikmesriigid oma meetmeid, mille eemärk on kaitsta ühenduse finantshuve pettuste eest. Selleks organiseerivad nad koos komisjoniga tiheda ja regulaarse koostöö pädevate ametiasutuste vahel (artikli 280 punkt 3).
Komisjon kehtestab reeglid finantskontrolöridele, tulude ja kulude kinnitajate ning raamatupidajate vastutuse kohta ning asjakohase inspekteerimise korraldamise. (artikli 279 punkti c)
Lepingu artikli 280 punktid 2 ja 3 annavad EK-le (siin ei saa olla tegu volitusega, kuna EK ei esinda liikmesriike) ülesande koostöö korraldamiseks liikmesriikidega EL finantshuvide kaitsel. Vastavalt asutamislepingu artikkel 280 punktile 5 esitab EK koostöös liikmesriigiga igal aastal Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande lepingu artikli 280 rakendamise kohta.
Seega sätestab EÜ asutamisleping (artiklid 279 ja 280) õigused, mida EK saab rakendada ühiste reeglite ja asjakohaste inspekteerimiste korraldamiseks liikmesriikides EL finantshuvide kaitse eesmärgil. Euratomi lepingu (on see aktuaalne?) artikkel 203 annab finantshuvide kaitsele väga laia ja üldise definitsiooni, mille sisu võib lühidalt kokku võtta: “kaitsta liikmesriikide finantshuve”. 01.02.03 jõustunud Nizza Leping ei sätesta muudatusi EL finantshuvide kaitse vallas.
Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse konventsioon 26. juulist 1995 ning selle lisaprotokollid 27. septembrist 1996, 29. novembrist 1996, ning 19. juunist 1997 sätestavad nõuded liikmesriigi finantskontrolli- ja õiguskaitseorganite koostööks Euroopa Komisjoni vastavate struktuuridega. Konventsioon on avatud ühinemiseks kõigile liikmesriikidele. Konventsioon sätestab sissejuhatavas osas kõik meetmed, mis on suunatud EL finantshuvide kaitse tagamisele. Nendeks valdkondadeks on pettused, mis kahjustavad EL finantshuve, eriti valeandmete esitamine, dokumentide võltsimine, tulude varjamine või ebaseaduslik EL eelarve vähendamine jne. Konventsioon sätestab nõuded kriminaalmenetlusele, karistusseadustiku rakendamisele ning kohtumenetlusele. Konventsiooni lisaprotokollid täiendavad konventsiooni sisu mõistete ja sätetega, mis ei kajastu konventsioonis. Nii on lisatud mõisted “ametnik”, “korruptsioon”, “korruptiivne tegevus”, “rahapesu” jne., nendega seotud karistused ning rakendussätted.
Konventsiooniga ühinemine on vajalik selleks, et tagada EL finantshuve kahjustava tegevuse korral kriminaalasjade menetlemine, õiguse mõistmine, karistamine ja koostöö nimetatud valdkondades ka juhul, kui liikmesriigi seadusandluse ning EL seadusandluse vahel ei ole selge ühilduvus. Konventsiooni ratifitseerimisseaduse valmistab ette Justiitsministeerium 2003. aasta 15. detsembriks. Konventsiooniga ühinemine toimub ELiga liitumise hetkest.
Määrustest olgu olulisematena nimetatud 2988/95, mis eriliselt rõhutab ebaregulaarsuste avastamist ja sellest tulenevat vajadust tugevdada kohapealset kontrolli ning EL finantshuvide kaitsemeetmeid.

Määrus 2185/96 rõhutab veelkord Komisjoni teenistuste poolt teostatava kohapealse kontrolli olulisust, eesmärgiga avastada pettusi ning ebaregulaarsusi.

Määrused 1073/99 ja 1074/99 annavad delegatsiooni EK teenistustele, eriti OLAF-ile, kohapealsete kontrollimiste läbiviimiseks ning koostöö korraldamiseks liikmesriikidega, eesmärgiga võidelda korruptsiooni, pettuste ning ebaseadusliku tegevuse vastu, mis kahjustavad Euroopa Ühenduste finantshuve.

Määrused, mis puudutavad EL abi (PHARE, ISPA, SAPARD ning EL struktuurivahendid, põllumajandustoetused(?)) sisaldavad kõik abi sihipärase kasutamise eesmärgil EK ja kasusaaja võetavaid meetmeid. Need puudutavad finantskontrolli, aruandlust, tagasimakseid ning koostööd EK pädevate ametitega.

Olgu lisatud, et Eestis toimiv struktuuriabi juhtimis- ja kontrollisüsteem sisaldab endas kohustuslikuna ka siseauditi rakendamist viisil, nagu see on sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduses ning Vabariigi Valitsuse määruses nr. 329.
Euroopa lepinguid omavahel võrreldes näeme, et Euratomi lepingus käsitletakse finantshuvide kaitsele suunatavaid meetmeid suhteliselt üldiselt. Maastrichti ja Amsterdami Lepingud pööravad Euroopa Ühenduste finantshuvide kaitsele järjest suuremat tähelepanu, karmistades iga järgmise seadusandliku aktiga nõudeid finantshuvide kaitseks (see lepingute omavaheline võrdlemine ei ole päris korrektne, õigem oleks rääkida ikka EÜ asutamislepingust ja selle muudatustest). Nii on juba 1999. aastal välja antud määrustes muude pettuste kõrval olulisteks tõusnud ka korruptsioon, organiseeritud kuritegevus, karusellpettused, infotehnoloogia-alased kuriteod ning kuriteod, mis on suunatud intellektuaalse omandi kaitsele. Uued kuritegude liigid on sundinud EK-d alates 1998. aastast karmistama nõudeid, mis on suunatud finantshuvide kaitsele. Seetõttu pööratakse suuremat tähelepanu liikmesriikide valmisolekule võidelda pettuste, raiskamise ning muul viisil finantshuve kahjustava tegevusega.
Kuna liitumisläbirääkimiste alustamisel ei olnud kandidaatriikidel omaenda finantskontrolli süsteemi olemas, siis tekkis vajadus ja võimalus alustada algusest. Nagu eelpool öeldud on finantshuvide kaitse näol tegemist laiaulatusliku abinõude kompleksiga, kus omavahel põimuvad nii finantskontrolli süsteem, võitlus pettuste ning korruptsiooniga aga ka seadusloome täiustamine ja selle rakendamine.

Finantshuvide kaitseks tõhusa süsteemi loomisel lähtuti vajadusest rakendada koostööks kõik olemasolevad õiguskaitse- ja seadusloome võimalused.

(see on kopitud mujalt ja ei sobi konteksti)

Euroopa Liidus kasutataval finantskontrolli mõistel on teatav ajalooline taust. Käesoleval ajal samastatakse paljudes liikmesriikides finantskontrolli ja auditit, kuigi viimane on oma olemuselt ulatuslikum ning sisaldab esimest. Kuna Eesti õigusaktid ei käsitlenud siseauditi ega sisekontrolli mõisteid, siis tuli need vajalikud muudatused sisse viia.

EL finantshuvide kaitse kontekstis on siseauditil kindel roll pettuste, väärkasutuste ja korruptsiooni varajase avastajana. EL finantshuvide valdkonda puudutavate abinõude kompleksi tuleb käsitleda kõigi asjaomaste struktuuride koostööna, millest siseauditi süsteem moodustab ainult ühe osa.
EL õigusaktides finantskontrollile sätestatud nõuete täitmiseks on Eesti loonud toimiva kolmeastmelise (Rahandusministeerium, valitsusasutus, valitsusasutuse hallatav riigiasutus) siseauditi süsteemi. Vabariigi Valitsuse seaduse §92¹ kohaselt on sisekontrolli süsteem valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste juhtimisel rakendatav seaduslikkusele ja otstarbekusele suunatud terviklik abinõude kompleks, mis võimaldab tagada:

• 
  õigusaktidest kinnipidamise;
  
• 
  vara kaitstuse raiskamisest, ebasihipärasest kasutamisest ja ebakompetentsest juhtimisest ja muust sarnasest tingitud kahju eest;
  
• 
  asutuse tegevuse otstarbekuse asutuse ülesannete täitmisel;
  
• 
  asutuse tegevusest tõese, õigeaegse ja usaldusväärse informatsiooni kogumise, säilitamise ja avaldamise.
  

Vabariigi Valitsuse seaduse §92³ ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 §6 määratlevad Rahandusministeeriumi pädevuse valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste sisekontrolli süsteemi koordineerimisel. Seega on VV seaduse §92 sätted oma sisult ja mõttelt väga sarnased asutamislepingu artikli 280 ning Euroopa Liidu finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooni mõtetega. See oli ka põhjuseks, miks EK erinevad eksperdid leidsid Eesti seadusandluse vastavuses olevaks EL finantshuvide kaitset puudutava seadusandlusega.

Käesolevaks ajaks töötab Eesti valitsusasutuses ning nende hallatavates riigiasutustes ca 170 siseaudiitorit. Siseaudiitorid on läbinud EL PHARE programmi raames korraldatud koolituse ning on saavutanud piisava teoreetilise ettevalmistuse ning praktilise kogemuse siseauditi alal.
Peale Vabariigi Valitsuse seaduses §92 nimetatud funktsioonide on siseauditi süsteemil ka pettuste varajase avastamise vastutus. Hästitoimiva planeerimise ning aruandluse korral on siseaudit oluline instrument pettuste vastu võitlemise ahelas.
Euroopa Liidu liikmesriikides on koostöö OLAF-iga korraldatud väga erinevalt. OLAF-i koostööpartner on määratud vastavalt iga riigi sisemisele töökorraldusele. Samasugused erinevused on ka kandidaatriikide töökorralduses. Eesti lähtus koostööpartneri nimetamisel OLAF-i läbi viidud eelnevast uuringust ning selle põhjal tehtud hinnangutest. Koostööpartneri ülesanne on koostöö koordineerimine OLAF-i ning õiguskaitseorganite vahel, jättes igale ametkonnale vastutuse tema pädevuse piires. (selle lõigu võiks lisada lk 340 OLAFi teksti juurde, 2x pole mõtet)
Eesti õiguskaitseorganite omavaheline koostöö on reguleeritud kahepoolsete lepingutega, mis sätestavad juurdlustoimingute üleandmise korra, info vahetuse ning muud vastastikused kohustused. Head eeldused koostööks EL finantshuvide kaitse eesmärgil loob kavandatav ühinemine EL finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooniga. Käeoleval ajal töötab OLAF välja administratiivse koostöö kokkuleppe tingimusi, soovides leppe kõigi kandidaatriikidega allkirjastada enne ELiga liitumist.
Järelevalvet sellise süsteemi toimimise üle korraldavad Riigikontroll, Euroopa Kontrollikoda ja Euroopa Komisjoni volitatud ametnikud, vastavalt nende pädevusele.

Koostöö korraldamiseks OLAF-iga tuleb sõlmida administratiivse koostöö leping.

4. Eelnõust tulenevate kohustuste vastavus Eesti/EL õigusele
Eestil ei ole finantskontrolli-alaseid õigusakte, mis tuleb kehtetuks tunnistada või millised vajavad alles kehtestamist, tagamaks finantskontrolli süsteemile kehtestatud acquis` täieliku rakendamise alates liitumislepingu jõustumisest.
Euroopa Liidu finantshuvide kaitse tõhustamise eesmärgil tuleb Eestil enne liitumislepingu jõustumist ühineda Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooniga.
Eesti on pidanud konventsiooniga ühinemist vajalikuks kuivõrd see seati liitumisläbirääkimistel EK poolt tingimuseks. Samas on koostöö korraldamisel OLAF-iga pidanud Eesti õiguskaitseorganid oluliseks nimetatud konventsiooniga liitumist. Praegune Eesti seadusandlus ei taga kõigis valdkondades kriminaalmenetluse üleandmist poolte vahel, uurimis- või kohtumenetluse jätkamist või kogu seadusandluse ühildumist.
Konventsiooni ratifitseerimisseaduse valmistab ette Justiitsministeerium käesoleva aasta 15. detsembriks. Konventsiooniga ühinemine toimub ELiga liitumise hetkest. Rahandusministeerium tagab liitumislepingu rakendamise Euroopa Liidu finantshuvide kaitse osas.

5. Mõju
Liitumisläbirääkimised Euroopa Liiduga ühinemiseks andsid tõuke Eesti valitsusasutustes ning valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes sisekontrolli- ja siseauditi süsteemide korrastamiseks. Eeldused selleks loodi VV seaduse muudatusega ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 kehtestamisega. Nimetatud õigusaktidega sätestati asutuse juhi vastutus sisekontrolli süsteemi rakendamise eest ning kohustus siseauditi eest vastutava isiku nimetamiseks.
Rahandusministeerium on vastutav riigiasutuste sisekontrolli ja siseauditi süsteemide koordineerimise ja ka koostöö korraldamise eest OLAF-iga.
Käesolevaks ajaks võimaldavad sisekontrolli ja siseauditi süsteemi töökorraldus, siseaudiitorite ametialase koolituse tase ning omandatud kogemused väita, et Eesti on suuteline kindlustama Euroopa Liidult saadud abi sihipärase kasutamise, kooskõlas kehtivate nõuetega.
Liitumislepingu mõjude hindamisel tuleb arvestada asjaoluga, et Eesti on finantskontrolli valdkonnas juba asunud acquis’st tulenevaid kohustusi rakendama. Seetõttu ei too liitmislepingu jõustumine olemasoleva praktika jaoks kaasa ka põhimõttelist laadi muudatusi. Seega liitumisläbirääkimiste algul püstitatud nõue - luua toimiv finantskontrolli süsteem on täidetud.
Eelnõu majanduslik ja sotsiaalne mõju avaldub selles, et on loodud eeldused Euroopa Liidu liitumiseelse kui ka liitumisjärgse abi saamiseks. Siseauditi süsteemi abil saadakse ülevaade juhtimis- ja kontrollisüsteemi toimimisest ning tehakse ettepanekuid selle tõhustamiseks. Sisekontrolli ja siseauditi süsteemi rakendamine on parandanud riigieelarve vahendite kasutamise üle teostatavat järelevalvet.
Suurenenud on asutuse juhi vastutus ja paranenud ülevaade hallatavate asutuste majanduslikust tegevusest.

Siseaudiitorite koolitamine Rahavauvahelise Siseaudiitorite Instituudi (IIA) koolituskava alusel on loonud siseaudiitoritele suurema usaldusväärsuse ning aktsepteeritavuse liikmeriikides.

6. Rakendamine
Finantskontrollile ELis seatud nõuete täitmiseks on Eestil olemas vajalik institutsionaalne baas ja administratiivne suutlikkus. Alavaldkond on tagatud Vabariigi Valitsuse seaduse ptk 6¹, § 92 ning vabariigi Valitsuse määrusega nr. 329.
Rahandusministeerium (finantskontrolli osakond) on välja töötanud kaks süsteemi alust loovat juhendmaterjali - “Siseauditi hea tava” ning “Finantskontrolli süsteem”. Juhendmaterjalid on koostatud vastavuses asjakohaste õigusaktidega ning Rahvusvahelise Siseaudiitorite Instituudi (IIA) kehtestatud standarditega. IIA näol on tegemist ainsa instituudiga (asukoht USA), mis tegeleb rahvusvahelisel tasandil sisekontrolli ja siseauditit puudutavate standardite väljatöötamise ning ühtlustamisega. Nimetatud instituut on välja töötanud ja edukalt juurutanud ka siseaudiitorite koolituskavad, täiendõppe- ning sertifitseerimise nõuded.
IIA standardid ei ole ühelegi riigile kohustuslikud. Ometigi on paljud riigid pidanud oluliseks just nendest standarditest lähtuda. Otstarbekam ja lihtsam on kasutada olemasolevaid, paljude riikide poolt aktsepteeritud norme, kui neid ise välja töötada. 2002. aasta juulikuu seisuga on IIA-l üle 80 000 liikme, rohkem kui 120 riigis.
Ka Eestil oli valida kas ja kuidas ehitada välja oma siseauditi süsteem. Tuli otsustada kas meie siseaudiitorid oleksid oma hilisemates võimalustes samaväärsed Euroopa ja teistes maade siseaudiitoritega. EK ei oma kõnealuses valdkonnas standardeid, ometigi hindab kõrgelt siseaudiitoreid, kellel on ette näidata sertifitseeritud siseaudiitori kutsetunnistus. Käesoleval ajal on Eesti erasektori siseaudiitoritel nimetatud kutsetunnistus ette näidata 3-4 inimesel.

Tänaseks on suuremas osas Eesti valitsusasutustes ning valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes “Siseauditi heast tavast” ning “Finantskontrolli süsteemist” tulenevad põhimõtted juurutatud, see annab tunnistust valdkonna nõuetekohasest ühtlustamisest.

Lisaks nimetatud dokumentidele on Rahandusministeerium (finantskontrolli osakond) välja töötanud EL-lt saadava abi auditi käsiraamatud struktuuriabi valdkondade lõikes, samuti metoodilise juhendi auditi kontrollijälje koostamiseks.

Valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste siseauditi koordineerimine ja järelevalve tagatakse ühtse planeerimis- ja aruandlusmetoodika rakendamisega ning regulaarsete nõupidamiste (kord kvartalis) toimumisega. Nõupidamiste toimumise sagedus ei ole õigusaktidega reguleeritud.

Rahandusministeerium esitab kord aastas Valitsusele koondaruande, milles antakse ülevaade valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste siseauditi süsteemi toimimisest.

7. Jõustumine

Euroopa Liiduga liitumislepingu finantskontrolli puudutavas valdkonnas ei ole sätteid, mis jõustuksid hilisemal kuupäeval kui liitumisleping.