Ii ühinemisleping (artiklid 1-3)

29. JAGU

FINANTS- JA EELARVESÄTTED

1. Sissejuhatus

Finants- ja eelarve sätete valdkonna seletuskirja koostasid Tiiu-Tatjana Reinbusch (töögrupi juht) ja Ragne Villakov Rahandusministeeriumi eelarveosakonnast.

Finants- ja eelarvealase terminoloogia loomisel ja süstematiseerimisel kaasati spetsialiste Eesti Kõrgemast Kommertskoolist (EBS), Eesti Keele Instituudist ja Tallinna Tehnikaülikoolist.
Euroopa Ühenduse asutamislepingu Rahandussätted (V osa, II jaotis, artiklid 268–279) kehtestavad Euroopa Liidu üldeelarve koostamise ja täitmise ning liikmesriikide osamaksude arvutamise alused. Lisaks, antud peatüki reguleerimisalasse kuuluvad ka Euroopa Söe- ja Teraseühendust käsitlevad õigusaktid (leping lõppes 2002. aastal).

2. Eesmärk

Finants- ja eelarve valdkonna acquis’ eesmärk on kehtestada protseduurid ning protseduurireeglid EL üldeelarve koostamiseks, täitmiseks ja aruandluseks, samuti määratleda Euroopa Liidu eelarve tuludeks olevad omavahendid ja reguleerida nende vahendite kogumise ja neist teavitamise korda.

Euroopa Liidu üldeelarve on iga-aastane finantsplaan, milles kajastatakse kõik ühenduste (Euroopa Ühendus ning Euroopa Aatomienergiaühenduse) vastavaks eelarveaastaks kavandatavad kulud ja tulud.
EL üldeelarve koostamise põhimõtted
Eelarve ühtsuse (unity) põhimõte

Kooskõlas EÜ asutamislepingu artikli 268 lõikega 1 tuleb koondeelarves kajastada kõik ühenduse tulu- ja kuluartiklid, mis moodustavad üldeelarve. Kuluartiklite hulgas kajastatakse ka institutsioonide halduskulud (Euroopa Komisjon, Euroopa Parlament), mis on tingitud EL lepingu ühise välis- ja julgeolekupoliitika ning justiits- ja siseküsimuste alase koostöö sätetest (artikli 268 lõik 2).

Üheks erandiks on, et üldeelarves ei kajastata Euroopa Arengufondi tulusid ja kulusid, kuna seda finantseeritakse liikmesriikide poolt eraldi. Teiseks erandiks on Euroopa Söe ja Teraseühenduse (ESTÜ) eelarve.
Universaalsuse (universality) põhimõte

Eelarve tulude ja kulude kajastamisel ei tohi teha tasaarvestusi ning eelarve tulud ei ole määratud konkreetsete kulude katmiseks, v.a sihtotstarbeliselt laekunud tulud, näiteks laekumised fondidest, toetused, kinked ja annetused.

Eelarveaasta (annuality) reegel

EÜ asutamislepingu artikli 271 lõik 1 sätestab eelarve koostamise ja vastuvõtmise üheks aastaks ning sellel eelarveaastal laekunud tulude arvel kaetakse samaks eelarveaastaks ettenähtud kulusid järgides sealjuures reeglit, et eelarve tulud ja kulud kajastatakse selle eelarveaasta tulude ja kuludena, millele nad mõju avaldavad. Selle nõude täitmiseks jagatakse eelarvelised vahendid järgmiselt: diferentseeritud (kulukohustuste ning maksete assigneeringud) ning mitte-diferentseeritud assigneeringud. Kulukohustuste diferentseeritud assigneeringud katavad pikemaajaliste programmide või poliitikate finantseerimiseks mitme majandusaasta vältel kavandatud seadusjärgsetest kohustustest tulenevate tegevuste kogukulu üheks finantsaastaks. Maksete diferentseeritud assigneeringud katavad eelarvesse kavandatud summade piires kulutused, mis tulenevad kohustustest, mis on võetud eelarveaasta ja/või varasemate eelarveaastate jooksul. Erinevalt diferentseeritud assigneeringutest katavad mitte-diferentseeritud assigneeringud tegevusi, mis peaksid põhimõtteliselt olema lõpetatud (nii kohustused kui ka maksmine) ühe eelarveaasta jooksul. ELi eelarveaasta langeb kokku kalendriaastaga (artikli 272 lõige 1). Finantsaasta jooksul kasutamata jäänud assigneeringud tuleb tühistada. Siiski, artikli 271 lõigu 2 alusel võib kasutamata jäänud assigneeringud v.a. personalikulutused, vastavalt finantsmääruses kehtestatud tingimustele üle kanda järgmisse aastasse.

Eelarve tasakaalu (equilibrium) põhimõte

EÜ asutamislepingu artikli 268 lõik 4 sätestab, et tulud ja kulud peavad olema tasakaalus, st kulud ei tohi ületada tulusid. Eelarve suurus määrab väljaminekute ülemise piiri, mis jääb reeglina tuludest alati väiksemaks. Ülejääk kantakse tuluna järgmise aasta eelarvesse kui täiendav finantsallikas.

Eelarve spetsialiseeritus

Kulud on eelarves kindlaks määratud ja nende otstarvet on võimalik muuta vaid eelarve muutmise teel. Vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 274 lõikele 3 võib komisjon enda peatüki raames ja vastavalt finantsmääruses kehtestatud ulatuses ja tingimustel kanda assigneeringud üle kas peatükkide või alajaotuste vahel ilma eelarvepädevat võimuorganit informeerimata.

Rahaline ühtsus

EÜ asutamislepingu artikli 277 alusel koostatakse eelarve ja peetakse selle vahendite üle arvestust ühtses rahaühikus euro.

Vastavalt artikli 278 lõikele 1 võib komisjon kanda vajalikus ulatuses oma hoiuseid ühe liikmesriigi valuutast üle teise liikmesriigi valuutasse, kuid võimaluse korral hoidub selliste ülekannete tegemisest. Liikmesriigiga suhtleb komisjon liikmesriigi poolt määratud ametiasutuse kaudu ning finantstehingute sooritamiseks kasutatakse selle riigi poolt heakskiidetud rahaasutuse teenuseid (artikli 278 lõik 2).

Eelarveprotsess

EÜ asutamislepingu artikkel 272 sätestab protseduurid eelarve koostamiseks kehtestades eelarve koostamise etappide järjekorra ja ajalised piirangud, mida kaks eelarve võimuorganit, Euroopa Ministrite Nõukogu ja Euroopa Parlament, peavad järgima.

Eelarve koostamist alustatakse üks aasta enne selle vastuvõtmist ja jõustumist. Sellesse protsessi on kaasatud Euroopa Komisjon (edaspidi Komisjon), Euroopa Ministrite Nõukogu (edaspidi Nõukogu) ja Euroopa Parlament (edaspidi Parlament).
Lihtsustatult võttes jaguneb eelarveprotsess kaheks:

• 
  I etapp – komisjon koostab ühenduse institutsioonide kulude kalkulatsioonide põhjal eelarve eelnõu projekti ja esitab selle nõukogule ning parlamendile;
  
• 
  II etapp – eelarve eelnõu menetlus nõukogus ja parlamendis.
  

Praktiliselt alustab komisjon järgmise aasta eelarve koostamist jooksva aasta jaanuaris, määratledes eelarve üldise raamistiku ja poliitilised prioriteedid. Selle alusel koostatakse esialgne eelarve ettepanek (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõige 2), millele järgneb Komisjoni eelarve peadirektoraadi juhtimisel ja teiste kulutajaüksuste osalusel – määratletakse järgmise aasta rahalise katte vajadus kavandatavatele kulutustele. Juhul kui eelarve peadirektoraadi direktori ja kulutajaüksuste direktoraadid ei suuda kulutustes kokku leppida, lahendab Komisjon tekkinud lahkhelid aprilli keskpaigaks.

Seejärel esitab komisjon aprilli lõpul esialgse eelarve eelnõu nõukogule (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõike 3 lõik 1). Nõukogu vaatab selle läbi eelarvekomitees. Komiteesse kuuluvad liikmesriikide rahandusministeeriumide kõrged ametnikud, enamasti Brüsseli alaliste esinduste liikmed. Nõukogus kvalifitseeritud häälteenamusega heaks kiidetud eelarve eelnõu saadetakse parlamendile (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõike 3 lõik 3), kellel on septembri lõpuni aega teha nõukogu edastatud eelarve eelnõu ja komisjoni esialgse eelarve eelnõu kontrolliv ja võrdlev analüüs. Nõukogu esitatud eelarve eelnõu esimene lugemine parlamendis toimub oktoobris.
Novembri algul esitab parlament heakskiidetud eelnõu taas nõukogule (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõike 4 lõik 4). Teine lugemine toimub nõukogus ja parlamendis novembris. Nõukogul on õigus teha kvalifitseeritud häälteenamusega korrektuure Parlamendi poolt tehtud muudatustes (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõike 5 punkt a). Seejärel saadetakse eelnõu tagasi parlamenti teisele lugemisele, mille käigus peaks eelarve kvalifitseeritud häälteenamusega lõplikult heaks kiidetama (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõige 6). Vastuvõetud eelarve kuulutab välja parlamendi president (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõige 7).
Parlament võib kogu eelarve tagasi lükata (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõige 8), kui tagasilükkamise poolt hääletab liikmete häälteenamusest rohkem kui 2/3 saadikutest. Juhul, kui eelarvet ei võeta eelarveaasta alguseks vastu, siis finantseeritakse kulusid lähtudes eelmise eelarveaasta kuludest nii, et iga kuu kuludeks arvestatakse 1/12ndik eelneva aasta eelarve kuludest (EÜ asutamislepingu artikli 273 lõik 1). Kvalifitseeritud häälteenamusega võib nõukogu (EÜ asutamislepingu artikli 273 lõik 2) või vahetult EL lepingust ja kooskõlas sellega vastuvõetud õigusaktidest mitte tulenevate kulutuste korral Parlament (EÜ asutamislepingu artikli 273 lõik 3), lubada kulutusi üle 1/12ndiku, nähes ette vajalikud meetmed rahaliste vahendite olemasoluks, et tagada otsuse elluviimist (EÜ asutamislepingu artikli 273 lõik 4). Vahetult EL lepingust tulenevatele või kooskõlas sellega vastuvõetud aktidest tulenevate kulude suhtes kehtestatakse igal aastal kasvu piirmäär jooksva aasta sama tüüpi kulude suhtes (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõike 9 lõik 1).
Iga institutsioon peab talle EÜ asutamislepingu artikliga 272 antud volitusi kasutades arvestama EL lepingu sätteid ning sellega kooskõlas vastuvõetud õigusakte (EÜ asutamislepingu artikli 272 lõige 10).
Komisjon koostab ka eelarve seletuskirja ning vajadusel eelarveaasta jooksul ilmnevate probleemide lahendamiseks parandus- või täienduseelarve.
Üldeelarve täitmise eest on põhivastutus komisjonil (EÜ asutamislepingu artikli 274 lõige 1), kes peab arvestama usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega. Üksikasjalikud eeskirjad institutsioonide osalemiseks oma kulutuste tegemisel kehtestatakse komisjoni määrustega (EÜ asutamislepingu artikli 274 lõige 2). Komisjon peab igal aastal esitama nõukogule ja parlamendile eelmise eelarveaasta eelarve täitmise aruande (EÜ asutamislepingu artikkel 275). Komisjoni tegevus vastava aasta eelarve täitmisel kiidetakse nõukogu soovituse põhjal Parlamendi poolt heaks kvalifitseeritud häälteenamusega (EÜ asutamislepingu artikli 276 lõik 1).
Eelarvedistsipliini tagamiseks ei ole komisjonile antud õigust teha mingeid ettepanekuid ühenduse õigusaktide vastuvõtmiseks, muuta oma ettepanekuid ega võtta vastu mingeid rakendusmeetmeid, mis tõenäoliselt avaldavad eelarvele märgatavat mõju, kui ei anta tagatist, et selle ettepaneku või meetme finantseerimine on võimalik nendest ühenduse omavahenditest (EÜ asutamislepingu artikkel 270).

Finantsmäärus

EÜ asutamislepingu artikli 279 punkt a alusel koostatakse ELi finantsmäärus, mis on finants- ja eelarve valdkonna reguleerimisel peamiseks õigusaktiks ning milles täpsustatakse Euroopa Ühenduste üldeelarve koostamise ja täitmise ning aruannete esitamise ja auditeerimise korda. Selle dokumendi põhimõtetega peab iga kandidaatriik arvestama juba enne liitumist (seosed ELi ja rahvusliku eelarve vahel, kaasfinantseerimismehhanismide loomine, finantskontroll jm). 2003. aasta 1. jaanuarist jõustunud finantsmäärus 1605/2002/EÜ asendab varem kehtinud finantsmäärust 1231 aastast 1977 ning millesse oli aja jooksul tehtud arvukalt muudatusi ja parandusi.

Eelarve struktuur

Eelarve kulude struktuur on jaotatud kuueks peatükiks (EÜ asutamislepingu artikkel 271 lõik 3): parlament (I peatükk); Euroopa Liidu Nõukogu (II peatükk); komisjon (III peatükk); Euroopa Kohus (IV peatükk); Euroopa Kontrollikoda (V peatükk); Majandus- ja sotsiaalkomitee ja Regioonide komitee (VI peatükk).

Assigneeringud peatükkides I, II, IV, V ja VI kajastavad ainult korralisi halduskulusid. III peatüki (Komisjon) assigneeringud on kahte tüüpi:

• 
  Osas A on grupeeritud administratiivsed assigneeringud, mis katavad Komisjoni kulutusi personalile, hoonetele ning sisustusele, publikatsioonidele, IT-le, delegatsioonide tegevusele, erifunktsioonidest tulenevatele kulutustele (grandid) ja kindlatele institutsioonidevahelistele kulutustele (ametnike pensionid ja kõikide institutsioonide ajutine personal).
  

• 
  B osa hõlmab tegevussuundade rubriikide¹⁷ (heading) assigneeringuid, mis on jaotatud seitsmeks osaks: põllumajandus (ca 47%), struktuurivahendid (ca 32%), sisepoliitikad (ca 7%), välistegevus (ca 5%), administratsioon (ca 5%), reservid (ca 1%), liitumiseelne abi (ca 3%).
  

Põllumajandus

Alates kuuekümnendatest aastatest on see valdkond hõlmanud suurema osa EL eelarvest. Põllumajandustoetuste kasv oli senini seotud RKP kasvuga. Siiski on seda valdkonda püütud reformida ja selle osakaal eelarves on vähenenud 80%’lt 47%’le. Agenda 2000 vastuvõtmine on seda veelgi muutnud. Kavandatavad reformid toovad algselt kaasa suuremaid kulusid seoses reformi läbiviimisega, kuid ajapikku olukord stabiliseerub ja alates aastast 2003 kulud vähenevad. Aastaks 2006 hoitakse tänu ümberkorraldustele kokku ca 12 miljardit eurot.
Struktuurfondid

52% struktuurfondide vahenditest on suunatud mahajäänud piirkondade toetamiseks, 28% tööstuse ümberstruktureerimiseks ja koolituseks, ning 10% kulutatakse Liidu ühisinitsiatiivideks (nt. piirkonnad, mis on ajalooliselt orienteeritud vaid mingile kindlale, kuid oma elujõu kaotanud tööstusharule – söekaevanduspiirkonnad, sõjatööstus).

Sisepoliitika

60% vahenditest suunatakse teadusesse ja selles valdkonnas on oodata kulude tõusu ka tulevikus.

Välistegevus

Umbes 30% kuludest läheb abiprogrammidele nagu nt. PHARE ja TACIS, 8% häda- ja humanitaarabiks (lisaks eelarvevälise arengufondi rahadele).

Administratsioon

Umbes pool kulutatavatest vahenditest läheb komisjoni ülalpidamiseks. Eelarvest finantseeritakse ka kõiki teisi EL institutsioone – parlament, nõukogu, Euroopa Kohus jne. Administratsiooni ülalpidamiskulud on aastast aastasse suurenenud.

Liitumiseelne abi

Liitumiseelse abina võimaldatakse tulevastele liikmesriikidele vahendeid vajalike reformide läbiviimiseks. Liitumiseelne abi võimaldab vahendeid institutsionaalseks ülesehituseks Phare programmide alusel osakaaluga ca 50% vahendistest, keskkonna ja transpordi investeeringutoetust ISPA programmi alusel (ca 33%) ning põllumajandus ja maaelu arengu toetusi SAPARDI programmi raames (ca 17%).
Komisjoni eelarve tegevuskulud (III peatükk, B osa) jagunevad omakorda kaheks: kohustuslikeks ja mittekohustuslikeks väljaminekuteks. Esimesed on suunatud asutamislepingu täitmisele ja tulenevad rahvusvahelistest kohustustest (n CAP, administratsioon, rahvusvahelised lepingud jne), teise valdkonda kuuluvad erinevad projektid ja poliitikad, mille finantseerimine, eelkõige aga rahastamise maht sõltub ressursside olemasolust. Sarnane jaotus jagab eelarve umbes kaheks võrdseks osaks.

Eelarve tulud
EÜ asutamislepingu artikli 269 lõik 1 sätestab eelarve rahastamise omavahenditest. Artikli 269 lõik 2 alusel on finants- ja eelarvealase acquis’ kehtestatud omavahendite süsteem, kus on täpselt määratletud omavahendite komponendid, nende arvestamise ja kogumise metoodika, kehtestatud ülemised piirmäärad kogumisele ning omavahendite süsteemi rakendamise ning informeerimise reeglid.
Iga liikmesriik peab komisjonile esitama perioodiliselt informatsiooni omavahendite prognoosi ja täitmise kohta omavahendite komponentide lõikes vastavalt acquis' sätestatule kas igakuiselt, kvartalite või aasta kohta. EÜ asutamislepingu artikli 279 punkt b alusel määrab komisjon meetodid ja menetluse ettenähtud omavahendite Komisjonile kättesaadavaks tegemisel.
Omavahendite komponentideks on:
Traditsioonilised omavahendid (Traditional Own Resources) – tollimaks; põllumajandusmaksud ja suhkrumaks. Tollimaksude all mõeldakse üldtollitariifide alusel makstavat maksu ja muid tollimakse, mis tulenevad kaubandusest mitteliikmesriikidega. Põllumajandusmaks (lõiv) on ühise põllumajanduspoliitika raames ELi mittekuuluva riigi põllumajandustoodangule importimisel lisatav lisatasu, hüvitussumma, lõiv jms. Suhkrumaksu puhul on tegemist tootemaksu, säilitus- või laomaksuga müügi reguleerimisel. Eestis suhkrutootmist ei toimu ning seetõttu pole vaja tasuda ka suhkrumaksu.
Liikmesriigi tolliamet kogub riigi territooriumil tolli- ja põllumajandusmakse ning kannab need otse ELi eelarvesse. Liikmesriik saab eelpool nimetatud traditsiooniliste omavahendite kogumise eest 25% maksupreemiat maksude administreerimiseks, mis nt. Eestis kajastatakse eelarve tulude poolel. Samuti kantakse ELile nn suhkrumaks, kuid need vahendid jäävad väljapoole EL eelarvet.
Kuna Eestis ei ole praegu ELi tollimakse kehtestatud, puuduvad meil nende administreerimise kogemused ja ka statistiline andmebaas, mille põhjal prognoosida selle ressursi laekumist. Praegustes ELi liikmesriikides on selle summa osakaal 5–15% nende liikmemaksust.
Maksustataval käibel põhinevad vahendid¹⁸ on kehtestatud kõikidele liikmesriikidele ühtse meetodiga. Senise praktika kohaselt kannab liikmesriik maksustatavalt käibelt (käibemaksubaasilt) ELi eelarvesse ühe protsendi ühtlustatud käibemaksubaasist ning ELil on ka teoreetiline õigus nõuda igalt liikmesriigilt ülemmäärana 1% ühtlustatud baasist. Praktikas seda siiski vähendatakse ja maksed arvestatakse nn üldise määra põhjal. Üldine määr = ülemmäär - külmutatud määr (kokkuleppeline suurus, praegu 0,155). Seega on üldine määr 0,845%. Samas arvestatakse, et maksustatav käive ei tohi ületada 50% riigi RKTst. Kui maksustatav käive on suurem kui 50% RKTst, siis võetakse aluseks ELi ühine RKT ja rahvusriigi RKT korrutatakse 0,845%iga. Näiteks 1996. aastal oli liikmesriikidele määratud protsent 1,24%, 1999. aastal aga 1%, eesmärgiks on jõuda 0,75%-ni 2002. ja 2003. aasta jooksul ning 0,50%ni alates aastast 2004.¹⁹
Rahvuslikul kogutoodangul (täpsemalt kogutulul) põhinevad lisaomavahendid. RKT-l põhinev maks, mida arvestatakse proportsionaalselt rahvusriikide RKT osakaalule ELi ühises RKTs. Tegelikkuses sõltub selle maksu suurus aga sellest, kui suureks kujuneb ELi eelarves kavandatavate kulude ja tolli- ning põllumajandusmaksu ja käibemaksu summa vahe. Selle vahe katmiseks määratakse igale riigile eraldi osamakse.
Eesti puhul sõltub selle summa suurus Eesti RKT kasvust võrreldes ELi liikmesriikide majanduskasvu näitajatega. Juhul, kui praegused EL liikmesriigid hakkavad Suurbritannia eeskujul tagasi nõudma varem enammakstud osamakseid, võib RKT-l põhinev Eesti osamakse kasvada. Praegu maksavad vähem ka Austria, Saksamaa, Holland ja Rootsi. Kuid mingil juhul ei ületa liikmemaksu kogumaht 1,27% RKTst. Kooskõlas finantsperspektiiviga on järgmisteks kolmeks aastaks kavandatud piirmäär 1,09- 1,14%.