Introducere în politicile publice

8. METODE ŞI TEHNICI DE DEFINIRE A PROBLEMEI

Analiza politicilor publice este descrisă uneori simplu, ca metodologia de rezolvare a problemelor cu care se confruntă guvernarea. Cu toate acestea, analiza politicilor este un proces dinamic, în care nu rareori structurarea şi definirea problemelor cer mai mult timp şi efort chiar decât rezolvarea lor, dată fiindu-le complexitatea.

Aşa cum am văzut, există trei clase de probleme în cadrul politicilor publice: bine structurate, moderat structurate şi probleme slab structurate. Primele două clase de probleme implică existenţa unui decident sau a câtorva, a unui număr mic de alternative de rezolvare şi a unui grad relativ mare de consens asupra modului de rezolvare a problemelor. În lumea reală, majoritatea problemelor sunt structurate dificil, cu mulţi decidenţi, ale căror valori şi aşteptări sunt mai puţin cunoscute şi / sau sunt în competiţie. Pe scurt: uneori este mult mai importantă etapa de structurare a problemei decât cea de rezolvare, de unde şi sintagma: o problemă bine definită este pe jumătate rezolvată.

Procesul de structurare a problemei implică patru faze interdependente: sesizarea cadrului problematic; căutarea problemei; definirea problemei; specificarea acesteia. După Gunn şi Osgood (2000), primele două etape pot fi definite ca procesul de filtrare a „chestiunii”. Wiliam Dunn consideră că există riscul este de a delimita greşit problemele, în faza căutării, acela de a nu alege perspectiva corectă în etapa de definire sau de a alege un model formal greşit, în etapa de specificare. Pentru definirea corectă a problemei, sunt utile un număr de metode şi tehnici specifice fiecărei faze.

Delimitarea problemei. Prima sarcină pe care şi-o asumă analistul de politici publice este aceea de a detecta în ce mod este formulată problema. Cu cât o problemă este mai puţin structurată, cu atât este mai mare numărul formulărilor diferite ale acesteia, pe care i le dau persoane sau grupuri diferite care sunt interesate de acea problemă. Analistul de politici este interesat să detecteze cât mai multe din aceste formulări alternative ale problemei. La modul ideal, el ar trebui să aibă în vedere o mulţime cât mai completă a acestor formulări, date de grupurile sau persoanele interesate de acea problemă. Clasa tuturor formulărilor diferite ale unei probleme sa numeşte metaproblemă. Cum se poate ajunge la o metaproblemă? Iată mai jos o strategie în trei etape, elaborată în acest sens:

a. Eşantionarea saturată. Un eşantion saturat de participanţi la politici (stakeholders) poate fi obţinut treptat, printr-un proces care începe cu selecţia unui set de indivizi şi grupuri despre care se ştie că au opinii diferite asupra unei politici. Aceştia pot fi contactaţi, personal sau prin telefon, şi rugaţi să numească încă două persoane (sau doi reprezentanţi ai unor grupuri) care sunt cel mai mult şi respectiv cel mai puţin de acord cu poziţiile şi cererile discutate. Procesul continuă până când nu se mai găseşte nici o altă asemenea persoană. b. Selectarea reprezentărilor problemei. Acest al doilea pas este conceput pentru a determinare care sunt reprezentările alternative ale problemei, înţelese ca idei, paradigme de bază, metafore dominante sau proceduri operaţionale standard, prin care noi ataşăm semnificaţii evenimentelor. Această se pot face fie prin interviuri sau conversaţii telefonice. c. Estimarea delimitării. Al treilea pas implică estimarea limitelor metaproblemei. Analistul construieşte o distribuţie cumulativă de frecvenţe, unde participanţii la politici sunt aranjaţi pe axa orizontală, iar numărul de elemente noi ale problemei – idei, concepte, variabile, prezumţii, obiective, strategii – sunt aranjate pe axa verticală. Pe măsură ce elementele non-duplicative sunt înscrise în grafic, curba descrie diferite rate de schimbare. După o rată rapidă de schimbare, urmează o rată mai mică, apoi stagnare, care este punctul la care graficul devine liniar. După acest punct, colectarea de informaţii suplimentare despre natura problemei e puţin probabil să îmbunătăţească exactitatea reprezentării problemei colective, deoarece limita metaproblemei a fost deja estimată. Analiza limitelor, ca orice procedură de analiză, dă rezultate plauzibile, nu însă şi certe.

Figura 1.

Cumularea noilor concepte

25

20

15

10 Limitele metaproblemei

5

0

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Participanţii la politici publice

Sursa: Wiliam Dunn, Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, 1991, p. 165.

Clasificarea. Clasificarea este o tehnică de clarificare a conceptelor, folosită pentru a defini şi clasifia situaţiile problematice. Pentru a sesiza o situaţie problematică, analiştii de politici trebuie să-şi clasifice într-un fel experienţele. Până şi cele mai simple descrieri ale unor situaţii problematice se bazează pe clasificarea inductivă a experienţei, proces prin care concepte generale (abstracte) cum ar fi sărăcia, infracţionalitatea şi poluarea, sunt formate în urma unor experienţe sau situaţii particulare concrete. Când clasificăm o situaţie problematică într-un anume fel, blocăm deseori posibilitatea de a mai clasificată în alt fel.

Clasificarea se bazează în principal pe două proceduri logice: divizarea şi clasificarea logică. Selecţia şi împărţirea unei clase în componente poartă numele de divizarea logică; invers: procesul care presupune combinarea după diverse criterii a unor situaţii, obiecte sau persoane în grupuri sau clase mai mari se numeşte clasificare logică. Fundamentul oricărei analize depinde de cunoaşterea de substanţă a situaţiei problematice.

Un exemplu interesant de clasificare este acela al determinării pragului de sărăcie. Determinarea pragului de sărăcie este o problemă destul de controversată, căci nu există o singură metodă asupra căreia să existe un acord general. În practică se folosesc trei: metoda normativă (bazată pe estimarea de către experţi a unui coş minim necesar pentru satisfacerea nevoilor minime de trai), metoda absolută (bazată pe utilizarea unui coş necesar stabilit pe baza comportmentului observat al populaţiei - este metoda uzitată de Banca Mondială) şi metoda relativă (bazată pe stabilirea unui prag de sărăcie în funcţie de nivelul mediu al cheltuielilor de consum ale populaţiei). Nu intrăm în controversa iniţiată de determinarea pragului de sărăcie (cei interesaţi pot vizita site-ul “Comisiei anti-sărăcie şi promovare a incluziunii sociale”: www.caspis.ro ), ci vom lua ca bază de discuţie cele două praguri de sărăcie (rata sărăciei) determinate de această comisie.

Dacă un analist se opreşte la analiza reprezentării grafice, poate trage concluzia că rata sărăciei este relativ constantă sau a crescut foarte puţin din 1995, pentru că acest grafic divide populaţia în două categorii, cei de sub pragul de sărăcie şi cei de deasupra. Dar, dacă procesul de divizare logică (clasificare) se continuă, luând în considerare alte două sub-clase, respectiv pragul de sărăcie înainte şi după plata transferurilor publice (ajutoare sociale etc.) problema se poate defini în mod diferit. Rezultă că menţinerea constantă a pragului de sărăcie este obţinută prin programe sociale guvernamentale, dar, în cifre absolute, numărul familiilor sărace a crescut.

Deşi nu există un mod de a afla cu certitudine dacă bazele unui sistem de clasificare sunt cele corecte, există reguli a căror respectare cresc şansa ca un sistem de clasificare să fie atât relevant pentru o situaţie problematică, cât şi consistent din punct de vedere logic.

Baza unei clasificări ar trebui elaborată potrivit scopului analistului şi naturii situaţiei problemă. Această regulă ar presupune ca toate clasele şi subclasele să se conformeze cât mai mult realităţilor situaţiei problemă. Totuşi, deoarece ceea ce ştim despre o problemă este, parţial, în funcţie de conceptele pe care le folosim pentru a o cunoaşte, nu există linii absolute de ghidaj, care să indice când am perceput corect o problemă. Sărăcia, de exemplu, poate fi clasificată fie ca o problemă de venit inadecvat, fie ca o problemă datorată privaţiunilor culturale, fie ca motivată psihologic, fie toate acestea la un loc.

Regulile clasificării: Categoriile într-un sistem de clasificare trebuie să fie exhaustive. Aceasta înseamnă că toate subiectele sau situaţiile de interes pentru analist trebuie aşa-zis „epuizate”. În al doilea rând, categoriile trebuie să se excludă una pe cealaltă. Fiecare subiect sau situaţie trebuie asociată unei singure categorii sau subcategorii. În clasificarea familiilor, de exemplu, acestea trebuie să intre în una sau cealaltă din cele două subcategorii principale (venituri peste şi sub limita sărăciei), ceea ce înseamnă că nici o familie nu poate fi „numărată de două ori”. În al treilea rând, fiecare categorie şi subcategorie trebuie să aibă la bază un principiu de clasificare unic. O încălcare a acestei reguli duce la subclase şi este cunoscută sub denumirea de “sofism” al diviziunilor. De exemplu, comitem această eroare dacă vom clasifica familiile după criteriul liniei de sărăcie sau al ajutoarelor băneşti primite, deoarece multe familii intră în ambele categorii. Această regulă este de fapt o consecinţă a regulilor exhaustivităţii şi excluziunii.

Una dintre cele mai folositoare abordări pentru clasificare este gândirea în şi cu mulţimi. Aceasta implică studierea relaţiilor dintre mulţimi, unde o mulţime se defineşte ca un grup de obiecte şi elemente, clar delimitat. Mulţimile şi submulţimile sunt echivalente cu clasele şi subclasele dintr-un sistem de clasificare şi sunt exprimate grafic prin intermediul diagramelor Venn. Diagramele Venn, schemele de clasificare sunt importante pentru structurarea problemelor unei politici. În concluzie, clasificarea este o tehnică pentru îmbunătăţirea clarităţii unor concepte date şi a relaţiilor acestora, dar ea nu garantează că toate conceptele vor fi relevante.

Ierarhizarea. Ierarhizarea este o tehnică de identificare a posibilelor cauze ale unei probleme. Din păcate, logica formală şi multe teorii din ştiinţele sociale oferă prea puţin ajutor în identificarea cauzelor posibile. Nu există nici o cale sigură de a deduce cauzele din efecte sau efectele din cauze, iar teoriile din ştiinţele sociale sunt adesea prea generale şi abstracte pentru a mai putea avea aplicabilitate la situaţii specifice. Pentru a identifica posibilele cauze ale unei probleme, sunt utile cadre conceptuale care să traseze multiplele cauze care pot influenţa o situaţie dată.

Ierarhizarea îl ajută pe analist să identifice trei tipuri de cauze: posibile, plauzibile şi provocate. Cauzele posibile sunt evenimente sau acţiuni care, oricât de îndepărtate ar fi, pot contribui la apariţia unei anumite probleme. De exemplu, refuzul de a munci, şomajul şi distribuirea puterii şi a averii în rândul elitelor pot fi considerate toate posibile cauze ale sărăciei. Prin contrast, cauzele plauzibile sunt cele despre care, pe baza cercetării ştiinţifice sau a experienţei directe, se crede că ar exercita o influenţă importantă asupra apariţiei unei situaţii considerate problemă. În exemplul precedent, refuzul elitelor de a munci (şi deci transformarea lor în grupuri parazitare) este puţin probabil să fie o cauză plauzibilă a sărăciei, cel puţin pentru observatorii cu experienţă, în timp ce şomajul este. În cele din urmă, este puţin probabil ca distribuirea puterii şi a averii în rândul elitelor să fie privită ca o cauză provocată – adică una care poate fi supusă controlului şi manipulării creatorilor de politici publice – deoarece nici o politică sau set de politici desemnate a rezolva problemele sărăciei nu vor deteriora structura întregii societăţi. În exemplul dat, şomajul este însă atât o cauză plauzibilă, cât şi una provocată.

Regulile ierarhizării sunt aceleaşi cu cele folosite pentru analiza de clasificare: relevanţa de substanţă, exhaustivitatea şi excluziunea. La fel, procedurile de diviziune logică şi clasificare se aplică la ambele tipuri de analiză.

Principala diferenţă dintre clasificare şi ierarhizare constă în faptul că prima implică împărţirea, clasificarea conceptelor în general, în timp ce ierarhizarea construieşte concepte particulare ale cauzelor posibile, plauzibile şi provocate. Totuşi, ambele tipuri de analiză se centrează în jurul unui analist individual şi folosesc consistenţa logică drept criteriu principal pentru a determina cât de bine a fost conceptualizată o problemă, chiar dacă nici una dintre ele nu garantează găsirea fundamentului conceptual corect.