«La stabilité et le développement de l’Afrique francophone»

partenariats différenciés, reposant en particulier sur le niveau de revenu et la proximité géographique, culturelle et linguistique avec la France ». Se retrouvait en conséquence le même schéma que précédemment, sans différence de fond avec le document-cadre de 2010 : la concentration des subventions sur un nombre limité de pays pauvres prioritaires, aujourd'hui au nombre de seize ⁽²¹⁵⁾ bénéficiant d’au moins la moitié des subventions de l’État et les deux tiers de celles mises en œuvre par l'AFD ; la priorité à l’Afrique et à la Méditerranée, pour lesquels le gouvernement décidait de consacrer au moins 85 % de l’effort financier de l’État en faveur du développement ; le voisinage du sud et de l’est de la Méditerranée ; les pays en crise et en sortie de crise ou en situation de fragilité ; le reste du monde, notamment les pays d’Asie, d’Amérique latine et des Caraïbes, majoritairement des pays à revenu intermédiaire à croissance rapide ou émergents.

À son tour, indépendamment des réformes de structures du dispositif auxquelles elle a procédées ⁽²¹⁶⁾, la loi du 7 juillet 2014 n’a pas dit autre chose et son rapport annexe a notamment repris ces questions dans les mêmes termes. Les objectifs de la politique d'aide au développement et les principes sur lesquels elle est fondée réaffirment la recherche de cohérence avec les autres politiques publiques pouvant avoir un impact sur les pays en développement, de complémentarité entre les divers instruments multilatéraux, une meilleure concentration des actions, géographiques et sectorielles, visant à l’efficacité de l’aide justifie celle des ressources et le choix des instruments sur la base de critères de différenciations, également géographiques et sectoriels.

ii. Le contrat d’objectifs et de moyens de l'AFD

Dans le même ordre d'idées, le contrat d'objectifs et de moyens qui lie l'Agence française de développement à ses tutelles opérationnalise la feuille de route ainsi définie. En cohérence avec la volonté d’œuvrer à une mondialisation plus juste, à l'introduction d'une relation de partenariat entre donateurs et bénéficiaires et de concentrer les ressources publiques sur un nombre restreint d’enjeux, le premier COM mettait l'accent sur la croissance durable et partagée, sur la lutte contre la pauvreté et les inégalités, la préservation des Biens publics mondiaux et la promotion de la stabilité et de l’État de droit. Il entendait ainsi répondre aux problématiques globales qui constituaient l'architecture du document-cadre de 2010. Les secteurs d’intervention de l'AFD se voyaient ramenés à cinq : la santé, l'éducation et la formation professionnelle, l'agriculture et la sécurité alimentaire, le développement durable et le soutien à la croissance. L'AFD recevait mandat d'intervenir dans quatre zones géographiques, en conformité avec les partenariats différenciés, - à savoir l'Afrique subsaharienne, la Méditerranée, les pays en crise ou en sortie de crise et les pays émergents -, tout en adaptant le degré de concessionnalité de ses instruments financiers à la situation de ses partenaires.

De la même manière, le deuxième COM de l'agence tient compte des évolutions intervenues depuis lors, de sorte que l'accent est porté sur les priorités géographiques et sectorielles, sur la cohérence de l’aide avec les autres politiques publiques, la coordination de l’ensemble des acteurs et l’amélioration de l’efficacité, de la redevabilité et de la transparence. En d'autres termes, les réelles innovations en termes d'approches résident essentiellement dans les thématiques relatives à la diplomatie économique et dans le rayonnement de la France à laquelle l'action de l'AFD participe.

b. Des moyens, des instruments et… des effets d’affichage

i. Des montants considérables mais pour partie artificiels

La France ne cesse de mettre en avant urbi et orbi sa générosité et le niveau des financements qu’elle consacre à l'aide au développement. En fait, même s’il paraît considérable au regard des sommes annoncées - 8,5 Mds€ nets déclarés au CAD pour l’année 2013 ⁽²¹⁷⁾ -, l’effort global que notre pays consacre à cette politique publique est en baisse constante depuis plusieurs années. Ses moyens se réduisent comme peau de chagrin, et il s’agit même de l’un des budgets de l’État qui contribuent le plus, et de loin, à l’effort de réduction des déficits publics, comme l’a montré notre collègue Hervé Gaymard dans son dernier avis budgétaire ⁽²¹⁸⁾. Après avoir atteint 0,5 % en 2010, l'APD de la France se rapproche désormais de la moyenne des pays du CAD, puisqu’elle n'a plus représenté que 0,37 % de notre PIB dans l’exercice 2014. Elle diminue désormais non seulement en pourcentage mais aussi en volume.

On ne redira jamais assez que la comptabilisation particulièrement extensive de notre aide publique au développement qui intègre dans la déclaration faite au CAD des dépenses qui parfois n'ont que peu à voir avec les supposés destinataires et pour certaines, ne contribuent même en rien à leur développement, vise avant tout à un affichage sur la scène internationale destiné à permettre à notre pays de continuer de figurer dans le peloton de tête des bailleurs internationaux. Ainsi en est-il des dépenses consacrées à l'accueil des réfugiés en France, qui ont représenté plus de 340 M€ dans la déclaration APD pour 2013. À titre de comparaison, on rappellera que le Royaume-Uni déclare à ce titre un montant dix fois moindre, alors que notre pays n'accueille que deux fois plus de réfugiés que lui. Ainsi également en est-il des dépenses d'écolage, - 641 M€ ont été comptabilisés à ce titre en 2013 -, soit près des deux-tiers de l'APD française du secteur. On sait cependant que cela n'est désormais plus suffisant pour masquer l’évolution préoccupante de notre effort : alors même que la France, à l'encontre de ce qu'elle a toujours défendu, et continue même encore de proclamer ⁽²¹⁹⁾, inclut désormais dans sa déclaration au CAD les recettes de ses financements innovants, notre APD chute brutalement, bien plus, proportionnellement, que celle d'autres pays, parfois même dans ces conditions budgétaires au moins aussi contraintes que les siennes, le Royaume-Uni en premier lieu. Il importe de sortir enfin d’une situation qui ne peut qu’affecter la crédibilité de notre pays et notamment vis-à-vis de nos partenaires africains, et finira par rendre les plaidoyers de la France inaudibles.

Indépendamment du fait que ces deux rubriques pèsent près d'un milliard d'euros dans notre déclaration d’APD, on rappellera sans plus insister, qu’elles sont régulièrement considérées par les pairs du CAD comme abusives. Ainsi, la revue quadriennale de 2013 a-t-elle donnée lieu au commentaire suivant : « La manière dont la France déclare son aide au CAD et l’utilisation qu’elle fait de l’APD au sens du CAD pour piloter son aide au développement présentent pourtant des défauts pour son efficacité et pour sa crédibilité. Tout d’abord la France fait le choix de déclarer certains éléments considérés comme ne favorisant pas effectivement le développement économique et l’amélioration des conditions de vie dans les pays concernés (les frais de scolarité en France des étudiants étrangers, les aides aux TOM ou encore le coût d’accueil des réfugiés issus de pays en voie de développement), qui tendent à décrédibiliser la réalité de l’effort fourni par la France en faveur du développement. » ⁽²²⁰⁾

ii. Des instruments diversifiés mais déséquilibrés, aux effets contradictoires

C'est aussi sur le choix des instruments que notre pays utilise pour mettre en œuvre sa politique d'aide au développement qu'il est critiqué, dans la mesure où ils sont nettement déséquilibrés, ce qui induit de fortes contradictions entre les objectifs annoncés, les plaidoyers auxquels notre pays se livre sur la scène internationale, et la réalité de son action.

Si la qualité des équipes d’experts et le travail de terrain de l'AFD, opérateur principal de notre politique d’APD, sont unanimement reconnus et loués, la politique générale de l’agence n’est pas sans appeler de fréquentes observations, dans la mesure où ses tutelles l’ont encouragée à étendre son offre de prêts à mesure que les moyens de l’État d’intervenir en subventions diminuaient drastiquement. L'AFD a désormais un champ d’intervention géographique non limité et si ses instruments les plus concessionnels sont destinés aux pays les plus pauvres, il n’en reste pas moins que l’enveloppe des subventions est aujourd'hui à son étiage, comme le confirme le tableau ci-dessous.

Répartition des subventions bilatérales 2011-2013 ⁽²²¹⁾

Dans le même ordre d'idées, la répartition des moyens entre instruments bilatéraux et multilatéraux est aussi sur la sellette, dès lors que le choix du multilatéralisme pour le financement quasi-total de certains secteurs dans lesquels notre pays avait naguère une influence et une renommée d’efficacité à peu près unique - en d'autres termes, la santé en pays d'Afrique francophone - a conduit à une dilution de la spécificité de notre pays, désormais invisible ⁽²²²⁾ au sein d’opérateurs que, malgré son effort financier, il ne maîtrise en rien. Ces questions ont été largement traitées par les travaux de la Commission des affaires étrangères ces dernières années, rapports d’information ou avis budgétaires ⁽²²³⁾.

De sorte que, combinant effets d’affichage obtenus par la prise en compte de dépenses abusivement considérées comme de l’aide au développement, et politique extensive de prêts qui, quoi qu’en dise le gouvernement, flèche mécaniquement les destinataires de notre APD, on arrive à des situations difficilement compréhensibles et fortement contradictoires. On conviendra ainsi que la politique d'aide au développement perd de sa lisibilité lorsque des pays comme le Brésil et la Chine figurent parmi ses principaux bénéficiaires ; que la priorité donnée à l'Afrique subsaharienne, et notamment aux seize pays les plus pauvres, ne saute pas aux yeux lorsqu’un seul d’entre eux, la RDC, figure parmi les dix premiers bénéficiaires, comme la Cour des Comptes avait beau jeu de le souligner dans sa dernière analyse d'exécution budgétaire : « Parmi les dix premiers pays bénéficiaires de l’APD au sens du CAD, la Chine occupe la quatrième position, et le Brésil, la sixième position (contre la deuxième en 2012). Quatre pays d’Afrique subsaharienne figurent parmi ces dix bénéficiaires. Parmi eux, seule la République démocratique du Congo figure dans la liste des pays pauvres prioritaires arrêtée par le CICID en juillet 2013. » ⁽²²⁴⁾ 

Il y a déjà quelque temps que la Cour est dubitative sur la priorité africaine de l'aide au développement de notre pays et le réalisme des objectifs qu’il s’est donnés. Dans son rapport public de 2012, elle avait déjà souligné que malgré l'effort de concentration affiché dans le document-cadre de 2010, l'Afrique ne représentait que 45 % du total de l’aide bilatérale française en 2010, à mi-chemin de ce que l'Union européenne (33 %) et la Banque mondiale (58 %) consacraient alors au continent. D’autres études et évaluations ont peu ou prou conclu dans les mêmes termes.

c. Deux exemples pour étayer la démonstration

Ce rapport a notamment traité de l’importance des problématiques de santé et d’éducation pour le sujet qui intéresse cette Mission. Un éclairage plus particulier sur ces deux secteurs mettra en lumière les contradictions que l’on vient d’évoquer.

i. L’action de la France__0,9__7,7__0,7__0,6'>France__0,8__5,5__0,7__1,2'>France en matière d’éducation

On estime que plus de 170 millions de personnes pourraient sortir de la pauvreté si l’ensemble des élèves des pays à faible revenu quittaient l’école avec des compétences de base en lecture, ce qui permettrait un recul de la pauvreté mondiale égal à 12 %. De même, les progrès réalisés dans l’éducation des femmes au niveau mondial au cours des quarante dernières années ont évité plus de 4 millions de décès d’enfants, un enfant né d’une mère sachant lire ayant 50 % de chances en plus de survivre au-delà de ses 5 ans. En outre, si l’impact sur l’égalité hommes-femmes est également fort, chaque année de scolarisation supplémentaire fait progresser le PIB annuel de 0,37 %. On a vu en présentant la problématique de l’éducation au Niger, à quel point cet enjeu est effectivement crucial pour le développement de pays bénéficiaires. Mais le Niger n'est aujourd'hui plus en mesure de maintenir à flot un système éducatif de qualité qui puisse répondre aux besoins de formation de sa jeunesse, spécialement de ses enfants, eu égard aux moyens dont il dispose dans le contexte d’explosion démographique que l’on a décrit. Face à l’islamisation croissante et rapide de la société, le modèle public et laïc est désormais fortement concurrencé par une offre privée au contenu religieux affirmé, que le gouvernement n'a pas non plus les capacités de contrôler.

Cette situation critique est porteuse de risques importants pour l'avenir du pays dans la mesure où, conditionnant le niveau d'alphabétisation de sa jeunesse, elle impacte directement toutes les composantes de son développement : développement économique, qui requiert évidemment des ressources humaines formées et compétentes ; développement social, et l'on sait à cet égard l'étroite articulation entre niveau d'éducation, notamment des filles et des femmes, et progrès sanitaires ; développement politique et démocratique apaisé, une jeunesse désœuvrée et non éduquée étant aisément manipulable et utilisable, a fortiori dans un contexte d'instabilité régionale, de chômage généralisé, de présence de mouvements mafieux et extrémistes.

C’est à cette aune qu’il convient de regarder la question de l'aide au développement de notre pays dans le secteur éducatif. La France a opportunément fait de l'éducation une des « priorités majeures » de sa politique d'aide au développement, « choix de solidarité », « choix stratégique ». Adoptée par le CICID en 2009 pour la période 2010-2015, sa stratégie se donne deux objectifs en direction des seize pays pauvres prioritaires : l’accès à une éducation primaire de qualité pour l’ensemble des filles et des garçons, à parité, et la promotion d’une vision intégrée de l’éducation, qui inclut l’enseignement et la formation professionnelle pour répondre aux défis de la jeunesse. En outre, la France dit articuler cette politique sectorielle avec la promotion du français, notamment dans les pays d'Afrique francophone, ainsi qu'elle l'a encore précisé devant le CAD de l'OCDE lors de la dernière revue par les pairs en 2013. Si la loi de juillet 2014 a tenu à confirmer fortement ces orientations en argumentant sur les raisons faisant de l'éducation de base une priorité majeure ⁽²²⁵⁾, le CICID de juillet 2013 les a cependant quelque peu infléchies en mettant l'accent sur l'enseignement supérieur, sur l’articulation entre politique d’enseignement et formation professionnelle, sans même mentionner l'éducation primaire.

De fait, l'éducation de base ne reçoit que le dixième de ce que notre pays déclare consacrer à l'éducation. C'est une constante depuis plusieurs années. La revue du CAD de 2013 notait que l'éducation constituait le premier poste de dépenses de l'APD bilatérale, soit 17 % en moyenne et quelque 1,6 Md de dollars, mais ce montant est en grande partie destiné à couvrir les frais d'écolage. En revanche, soulignaient les pairs,« seulement 10 % des fonds alloués à l'éducation (166 millions USD) financent l'éducation de base en 2010-2011. », ⁽²²⁶⁾ après avoir chuté drastiquement depuis 2008, et continué de le faire jusqu'en 2013. Si l’on en croit les statistiques de l’OCDE ⁽²²⁷⁾, depuis une dizaine d’années, la tendance est en effet nettement orientée à la baisse, et en cinq ans, de 2008 à 2013, les dépenses consacrées à l'éducation de base ont perdu 246 millions d'euros, soit une diminution de près de 60 %. Les derniers chiffres indiquent un étiage inférieur à 102 M$ en 2012, qui remonte légèrement en 2013, à 114,4 M$, toutes modalités de financements confondues, sur un total sectoriel de 1 440 M$. On ne peut voir dans ces données qu'une contradiction forte avec la stratégie qui a été adoptée. S’agissant du cas particulier du Niger, cette même année 2013, l’APD de la France à l’éducation, au sens large, s’est élevée à 6,06 M$ (en engagements), dont les deux-tiers, plus de 3,9 M$ ont été consacrés à l’enseignement supérieur. La différence, 2,14 M$, a été répartie entre divers postes, notamment la formation professionnelle, et la part consacrée à l’éducation de base s’est élevée à 623 000 dollars, soit 469 000 euros… À titre de comparaison, cette même année, l’Allemagne consacrait 2,68 M$ à l’éducation de base au Niger. On notera en outre que 2012 a été une année exceptionnelle pour le Niger puisque, alors que la moyenne annuelle de l'APD française en éducation y oscillait entre 7 et 8 M$, notre pays a alors engagé 23,3 M$ pour ce secteur ; néanmoins, l’éducation de base n’a reçu que la portion congrue, et même proportionnellement bien plus faible, puisque 888 000 dollars seulement y ont été consacrés, soit 3,8 %. En termes de priorité… Cette année-là, la RFA engageait de son côté 12,17 M$. ⁽²²⁸⁾

Cette contradiction entre la stratégie et la réalité des faits est d'autant plus dommageable que, en parallèle, elle s'accompagne désormais de renoncements de la part de notre pays, qui ne peuvent que nuire à son image. Ainsi que le rappelait notre collègue Hervé Gaymard dans son avant-dernier avis budgétaire, notre pays a été l'un des premiers soutiens du Partenariat mondial pour l'éducation lancé en 2002 pour appuyer la réalisation de l'OMD 2 relatif à la scolarisation primaire universelle d'ici à 2015. Au 31 décembre dernier, la France figurait au dixième rang des donateurs du PME, avec un total de contributions de quelque 97,6 M$, très loin toutefois du Royaume-Uni, premier financeur (851,3 M$), et des Pays-Bas, deuxièmes (645,4$) ⁽²²⁹⁾. L'action du PME, unanimement jugée comme remarquable, a été consacrée au soutien à l’éducation dans les pays les plus pauvres ; elle a notamment permis de financer la scolarisation de 23 millions d’enfants supplémentaires, de construire 37 000 salles de classe, de fournir 220 millions de manuels scolaires, de former plus de 400 000 enseignants et de servir chaque jour 700 000 repas aux élèves. Le nombre d’enfants scolarisés dans les pays africains soutenus par le PME a progressé de 64 %, soit le double du rythme d’accroissement enregistré dans les autres pays. Ses actions mettent notamment l'accent sur la scolarisation des filles pour leur permettre d'achever le cycle primaire dans les pays concernés, et les demandes exprimées par les pays en développement sont très fortes : en 2013, elles ont représenté plus de 1,2 Md$ pour une soixantaine de pays. Pourtant, arguant du contexte budgétaire difficile, la France a choisi de ne pas reconduire son engagement lors de la dernière reconstitution financière du PME pour la période 2015-2018, alors même que, comme le soulignait la Coalition française pour l'éducation pour tous, relais français de la Campagne mondiale pour l'éducation, « le poids actuel du PME, ses articulations avec les pays d’Afrique, notamment francophones (pays de coopération prioritaire de la France) et ses priorités stratégiques « épousées » par la France dans sa déclaration (la qualité, l’accent sur les apprentissages, la formation des enseignants)… justifieraient un engagement accru de la France dans ce Partenariat. » ⁽²³⁰⁾

Il se confirme donc que notre pays a beaucoup de mal à respecter les priorités qu'il s'est lui-même fixées et que son soutien direct à l'enseignement de base est finalement des plus réduits. Cela est d'autant plus préoccupant que ce très modeste effort consacré à ce qui continue d'être présenté comme une priorité, se traduit par un saupoudrage dont on peut questionner la pertinence et l’intérêt lorsque, s'agissant des pays francophones, l'examen des données du CAD de l'OCDE permet de constater que, à l’instar de la RFA comme on vient de le voir dans le cas du Niger, les États-Unis, finançant de manière nettement supérieure l'éducation de base dans des pays comme le Mali, le Sénégal et surtout la RDC, défendent mieux la francophonie que la France, comme le montre le tableau ci-dessous :

Pays	2008	2009	2010	2011
Mali
France	0,8	5,5	0,7	1,2
États-Unis	15,4	9,6	2,4	12
RDC
France	0,9	7,7	0,7	0,6
États-Unis	11,6	12,6	11,5	20,7
Sénégal
France	3,4	1,6	2,3	3,1
États-Unis	13	11,5	11,4	11,8