II.3.1 Principalele probleme semnalate în cadrul Rapoartelor Anuale de Control ale Autorității de Audit
În conformitate cu prevederile art. 59 din Regulamentul General, Autoritatea de Audit de pe lângă Curtea de Conturi a României a fost desemnată pentru efectuarea auditului extern aferent tuturor programelor operaţionale finanțate în cadrul Obiectivelor Convergență și Cooperare Teritorială Europeană.
Pe tot parcursul implementării POS-T, AA a implementat acțiunile specifice stabilite prin strategia de audit desfășurând un număr însemnat de misiuni de verificare, împărţite în următoarele categorii:
-
Misiune de certificare a sistemului de management şi control;
-
Misiuni de audit de sistem (una pe an, începând cu momentul acreditării sistemului de management şi control);
-
Misiuni de audit de operațiuni (una pe an, începând cu momentul primelor declaraţii de cheltuieli transmise CE);
-
Misiuni de urmărire a implementării recomandărilor anterioare;
-
Misiuni speciale de audit solicitate de CE.
De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 62 alin. (1), lit. d din Regulamentul General, Autoritatea de Audit a prezentat anual CE un raport de control care sumariza rezultatele misiunilor desfășurate pe parcursul ultimelor 12 luni.
Rezumatul principalelor constatări ale AA este prezentat în continuare, după cum urmează:
-
Cuantificarea cheltuielilor auditate în raport cu cheltuielile declarate CE în fiecare an și a ratei de eroare;
-
Concluziile principale ale misiunilor de audit a sistemului de management financiar și control;
-
Principalele probleme cu caracter sistemic și/sau impact major identificate ca urmare a misiunilor de audit de operațiuni.
Tabel 0 Impactul neregulilor cu impact financiar identificate de AA în Rapoartele Anuale de Control
EURO
Anul declarării
cheltuielilor
|
Fond
|
Cheltuieli declarate
|
Cheltuieli auditate (eșantion statistic)
|
%
|
Cheltuieli neconforme în eșantion statistic
|
Rată eroare (neproiectată)
|
2007
|
FC
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
FEDER
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
Total
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
2008
|
FC
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
FEDER
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
Total
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
0,00
|
2009
|
FC
|
36.679.827,58
|
36.679.827,58
|
100,00
|
0,00
|
0,00
|
FEDER
|
37.119,71
|
37.119,71
|
100,00
|
0,00
|
0,00
|
Total
|
36.716.947,29
|
36.716.947,29
|
100,00
|
0,00
|
0,00
|
2010
|
FC
|
11.427.582,34
|
11.427.582,34
|
100,00
|
0,00
|
0,00
|
FEDER
|
1.022.907,77
|
572.206,32
|
55,94
|
26.495,57
|
4,63
|
Total
|
12.450.490,11
|
11.999.788,66
|
96,38
|
26.495,57
|
0,22
|
2011
|
FC
|
257.234.045,84
|
233.452.127,16
|
90,75
|
5.231.276,30
|
2,24
|
FEDER
|
73.444.141,49
|
48.204.290,66
|
65,63
|
2.803.769,21
|
5,82
|
Total
|
330.678.187,33
|
281.656.417,82
|
85,18
|
8.035.045,51
|
2,85
|
2012
|
FC
|
104.080.981,34
|
94.886.765,36
|
91,17
|
1.019.561,36
|
1,07
|
FEDER
|
23.593.089,84
|
6.185.115,30
|
26,22
|
7.157,65
|
0,12
|
Total
|
127.674.071,18
|
101.071.880,66
|
79,16
|
1.026.719,01
|
1,02
|
2013
|
FC
|
739.770.266,71
|
611.635.377,81
|
82,68
|
2.305.284,31
|
0,38
|
FEDER
|
304.068.250,15
|
160.721.169,86
|
52,86
|
12.999.479,65
|
8,09
|
Total
|
1.043.838.516,86
|
772.356.547,67
|
73,99
|
15.304.763,96
|
1,98
|
2014
|
FC
|
986.603.732,93
|
784.502.045,71
|
79,52
|
48.278.977,25
|
6,15
|
FEDER
|
215.246.999,58
|
75.107.352,12
|
34,89
|
1.742.163,43
|
2,32
|
Total
|
1.201.850.732,51
|
859.609.397,83
|
71,52
|
50.021.140,68
|
5,82
|
Total general
|
FC
|
2.135.796.436,74
|
1.772.583.725,96
|
82,99
|
56.835.099,22
|
3,21
|
FEDER
|
617.412.508,54
|
290.827.253,97
|
47,10
|
17.579.065,51
|
6,04
|
Total
|
2.753.208.945,28
|
2.063.410.979,93
|
74,95
|
74.414.164,73
|
3,61
|
Sursa: SFC 2007, AA
Tabel 0 Principalele concluzii ale misiunilor de audit de sistem desfășurate de AA pe parcursul implementării POS-T
Audit
|
Concluzii principale
|
Concluzie generală/observații
|
Audit de sistem 2009 (Raportul nr. 41481/AP/11.12.2009)
|
Concluzii AM POS-T: „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
Sistemul de management şi control instituit pentru POS Transport funcţionează, fiind capabil să prevină şi să detecteze erorile şi neregulile, dar sunt necesare unele îmbunătăţiri. (categoria 2).
Nivelul de asigurare obţinut din auditul de sistem este „mediu ridicat” ceea ce corespunde unui nivelul de încredere de 70%
|
Concluzii ACP: „sistemul funcționează bine, sunt necesare doar îmbunătățiri minore”
|
Audit de sistem 2010 (Raport nr. 41601/20.12.2010)
|
Concluzii AM POS-T: „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
Sistemul de management şi control instituit pentru POS Transport funcţionează, fiind capabil să prevină şi să detecteze erorile şi neregulile, dar sunt necesare unele îmbunătăţiri. (categoria 2).
Nivelul de asigurare obţinut din auditul de sistem este „mediu ridicat” ceea ce corespunde unui nivelul de încredere de 70%
|
Concluzii ACP „sistemul funcționează bine, sunt necesare doar îmbunătățiri minore”
|
Audit de sistem 2011 (Raportul nr. 51.647/AP/22.12.2011
|
Concluzii AM POS-T: „sistemul funcționează parțial, sunt necesare îmbunătățiri substanțiale”
|
Concluzia generală a verificării a fost că „sistemul funcționează parțial, sunt necesare îmbunătățiri substanțiale” (categoria 3)
Îmbunătățirile avute în vedere vizau în principal verificările de management
asupra procedurilor de achiziții publice derulate de beneficiarii proiectelor finanțate în cadrul POS-T, precum și eficientizarea mecanismului de constatare a neregulilor, stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli și recuperarea sumelor aferente în conformitate cu prevederile legislației relevante.
Pe baza concluziei evaluării sistemului de management și control al POS-T, nivelul de asigurare obținut a fost „mediu scăzut”, ceea ce corespunde unui nivelul de încredere de 80%
Concluzia generală a a fost susuținută și de verificările efectuate la nivelul ANRMAP/UCVAP (obiective de audit suplimentare trasate ca urmare a solicitărilor CE în acest sens), verificări concretizate prin rapoartele suplimentare de audit 51589/AP/15.12.2011 respectiv 51590/AP/15.12.2011.
|
Concluzii ACP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
Audit de sistem 2012 (raportul de audit nr. 50127/21.01.2013)
|
AM POS-T „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
În baza verificărilor efectuate și ținând cont de modul în care entitățile auditate au implementat recomandările formulate în misiunile de audit precedente, s-a obținut o asigurare rezonabilă asupra faptului că sistemul de management și control instituit pentru POS-T după octombrie 2011, funcționează, dar sunt necesare anumite îmbunătățiri (categoria 2).
Îmbunătățirile vizate privesc în principal eficientizarea mecanismului de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli și recuperarea sumelor în conformitate cu prevederile OUG nr. 66/2011.
|
ACP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
ANRMAP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
UCVAP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
Audit de sistem 2013 (Raportul de audit nr. 52318/AP/18.12.2013)
|
AM POS-T „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
În urma verificărilor efectuate şi ţinând cont de modul în care entităţile auditate au implementat recomandările formulate în misiunile de audit precedente, s-a obţinut o asigurare rezonabilă că sistemul de management şi control instituit pentru POS-T funcţionează, dar sunt necesare anumite îmbunătăţiri (categoria 2).
|
ACP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
ANRMAP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
UCVAP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
Audit de sistem 2014 (raportul nr. 52142/AP/17.12.2014)
|
AM POS-T „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
În urma verificărilor efectuate şi ţinând cont de modul în care entităţile auditate au implementat recomandările formulate în misiunile de audit precedente, s-a obţinut o asigurare rezonabilă că sistemul de management şi control instituit pentru POS-T funcţionează, dar sunt necesare anumite îmbunătăţiri (categoria 2).
|
ACP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
ANRMAP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
UCVAP „sistemul funcționează dar sunt necesare anumite îmbunătățiri”
|
Sursa: Rapoartele anuale de control ale AA (SFC 2007)
Tabel 0 Principalele probleme cu caracter sistemic și/sau impact major identificate ca urmare a misiunilor de audit de operațiuni
Problemă identificată
|
Categorie
|
Număr contracte în care a fost identificată de AA
|
Neîndeplinirea criteriilor de calificare de ofertantul câștigător
|
Achiziții publice
|
13
|
Lucrări/servicii/produse suplimentare atribuite fără respectarea condițiilor cumulative privind negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare
|
Achiziții publice
|
8
|
Criterii de calificare/selecție restrictive/nelegale
|
Achiziții publice
|
21
|
Evaluare incorectă a ofertei câștigătoare/aplicarea incorectă a criteriilor de atribuire
|
Achiziții publice
|
3
|
Reducerea termenului limită între data de transmitere a anunțului de participare și data limită de depunere a ofertelor
|
Achiziții publice
|
3
|
Descrierea insuficientă/ambiguă sau ne-menționarea tutror criteriilor de calificare/evaluare
|
Achiziții publice
|
5
|
Modificări ale documentației de atribuire (criterii, anunț de participare) fără publicarea unei erate
|
Achiziții publice
|
3
|
Utilizarea criteriilor de calificare ca factori de evaluare
|
Achiziții publice
|
3
|
Cheltuieli neeligibile prin natura lor (echipamente care nu devin parte a proiectului, asigurări, piese de schimb, servicii de întreținere, actualizarea pentru articole neeligibile)
|
Cheltuieli neeligibile
|
14
|
Plăți nedatorate în cadrul contractelor (lucrări/servici neexecutate/fără documente justificative, sume rezultate din aplicarea incorectă a formulei de ajustare, aplicare cotă greșită de indirecte/profit, ajustare pentru articolele generale, sume ne-certificate de Inginer, plăți duble, avansuri pentru materiale fără respectarea prevederilor contractuale, onorarii experți neparobați)
|
Plăți nedatorate în cadrul contractelor
|
10
|
Sursa: Rapoartele anuale de control ale AA (SFC 2007)
II.3.2 Principalele probleme semnalate pe parcursul implementării Programului
II.3.2.1 Probleme semnalate prin Rapoartele Anuale de Implementare
Pe perioada implementării Programului Operațional, AM POS-T a semnalat prin intermediul Rapoartelor Anuale transmise CE în conformitate cu prevederile art. 67 din Regulemantul General și cu prilejul reuniunilor Comitetului de Monitorizare o serie de probleme, atât punctuale cât și sistemice, care erau considerate ca afectând bunul mers al acestuia.
Un rezumat al acestor probleme, după cum au fost acestea expuse în cadrul Rapoartelor Anuale de Implementare este prezentat în continuare, după cum urmează:
-
Capacitatea administrativă limitată a beneficiarilor POS-T (principalii administratori ai infrastructurii de transport, respectiv CNADNR CFR, METROREX, APMC) pentru pregătirea proiectelor şi a documentaţiei necesare depunerii cererilor de finanţare.
-
Lipsa unui portofoliu de proiecte mature gata pentru a fi promovate încă de la momentul aprobării programului;
-
Insuficienţa personalului implicat în gestionarea proiectelor pe toate palierele sistemului inter-instituțional de gestiune al programului, atât din punct de vedere al calificării şi experienţei, cât şi din punct de vedere numeric.
-
Fluctuația de personal la nivelul AM POS-T cauzată de nivelul neperformant al salariilor;
-
Probleme metodologice și legislative precum:
-
Lipsa unor acte normative care să reglementeze modul de abordare al analizei cost-beneficiu;
-
Necesitatea simplificării procedurilor de expropriere;
-
Calitatea slabă a pregătirii proiectelor;
-
Întârzieri în licitare și contractare;
-
Întârzieri în achiziția terenurilor;
-
Performanța slabă a constructorilor/consultanților angajați în cadrul contractelor de lucrări/servicii;
-
Lipsa unui cadru general de programare/planificare strategică la nivelul Ministerului Transporturilor;
-
Lipsa fondurilor de la bugetul de stat;
-
Întârzieri/blocaje în procesul de obținere a avizelor necesare la faza de Studiu de Fezabilitate/Proiect Tehnic;
-
Soluționarea foarte înceată a contestațiilor pe parcursul procedurilor de atribuire;
-
Asigurarea supervizării execuției lucrărilor direct de către Beneficiari;
-
Lipsa competiției reale între Beneficiari/proiecte;
-
Pregătirea necorespunzătoare a proiectelor de asistenţă tehnică pentru elaborarea Studiilor de Fezabilitate (SF) si a Proiectelor Tehnice (PT) - alocarea unor resurse insuficiente, care nu sunt în concordanţă cu practica internaţională, calendare prea ambiţioase de implementare;
-
Ne-corelare în lansarea contractelor cu activități complementare (supervizare/lucrări);
-
Nereguli în procesul de atribuire a contractelor;
-
Necorelări sau abordări incoerente între diverse instituții cu atribuții de control și verificare, precum ANRMAP, UCVAP, AM, ACP, CNSC, Autoritatea de Audit);
-
Predarea cu întârziere a amplasamentelor pentru lucrări;
-
Interpretări diferite privind modificările contractelor de lucrări (Ordine de Variaţie);
-
Aplicarea inadecvată a prevederilor contractuale referitoare la penalități;
-
Insuficienţa resurselor financiare la nivelul beneficiarilor.
Pe parcursul implementării Programului, numărul și tipul problemelor semnalate de Autoritatea de Management s-a modificat în mod semnificativ. Astfel, dacă în prima parte a perioadei de programare, AM ridica îndeosebi probleme precum lipsa unui portofoliu de proiecte mature precum și lipsa capacității/determinării Beneficiarilor de a elabora proiecte la nivelul de calitate corespunzător, pe măsură ce proiectele POS-T ajungeau la etape de contractare/implementare fizică, accentul s-a deplasat pe problemele întâmpinate în raport cu defășurarea procedurilor de achiziții și execuția efectivă a lucrărilor.
Acest fapt reflectă pe de-o parte evoluția în timp a implementării proiectelor dar pare a sugera și faptul că experiența dobândită în implementarea programelor de pre-aderare pare să fi fost capitalizată doar parțial. Practic, cu excepția consecințelor crizei economice ce s-a manifestat cu precădere în anii 2009 și 2010 și a problematicii decurgând din adoptarea legislației naționale armonizate în domeniul achizițiilor publice, niciunul dintre celelalte aspecte semnalate nu este specific în mod particular pentru POS-T. Acest fapt pare a sugera că nu existat suficiente măsuri în măsură să pre-întâmpine manifestarea acestor probleme sau măsurile adoptate în acest sens s-au dovedit insuficiente.
II.3.2.2 Categorii de probleme întâlnite în implementarea POS-T
O defalcare a principalelor probleme semnalate de AM pe parcursul implementării Programului Operațional în funcție de etapele ciclului de proiect cărora le sunt specifice și cu evidențierea cauzelor primare ale acestora este prezentată în continuare, după cum urmează:
Tabel 0 Tipuri de probleme întâlnire în implementarea POS-T
Etapă principală
|
Problemă semnalată
|
Cauză primară
|
Observații
|
Planificare strategică/ programare/ pregătire proiecte
|
Lipsa unui cadru general de programare /planificare strategică la nivelul Ministerului Transporturilor;
|
Incapacitate administrativă.
Implicarea politicului în decizii cu caracter tehnic.
Vulnerabilitatea administrației la presiunile politice.
|
Lipsa cadrului general de planificare strategică a afectat posibilitatea AM de a asigura un management adecvat al portofoliului de proiecte.
Problema a devenit suficient de acută încât soluținarea acesteia să facă obiectul unei condiționalități ex-ante pentru sectorul transporturi în cadrul ciclului de programare 2014 – 2020.
|
Lipsa unui portofoliu de proiecte mature gata pentru a fi promovate încă de la momentul aprobării Programului;
|
Incapacitate administrativă.
Performanță necorespunzătoare a firmelor de consultanță selectate.
|
Eșecul contractelor de servicii care vizau pregătirea portofoliului de proiecte rutiere și feroviare pentru Fondul de Coeziune a fost cauzat de un cumul de factori din care o pondere însemnată o dețin redactarea defectuoasă a termenilor de referință, nivelul resurselor mobilizate de firmele de consultanță pentru ducerea la îndelinire a acestora și neimplicarea factorilor de decizie în momentele cheie ale implementării.
|
Pregătirea necorespunzătoare a proiectelor de asistenţă tehnică pentru elaborarea Studiilor de Fezabilitate (SF) si a Proiectelor Tehnice (PT) - alocarea unor resurse insuficiente, care nu sunt în concordanţă cu practica internaţională, calendare prea ambiţioase de implementare.
|
Incapacitate administrativă și vulnerabilitate la presiunile politice.
|
Aspectul semnalat se constituie într-unul din principalele motive pentru majoritatea problemelor întâlnite în etapele ulterioare de implementare a proiectelor.
|
Capacitatea administrativă limitată a beneficiarilor POS-T pentru pregătirea proiectelor şi a documentaţiei necesare depunerii cererilor de finanţare;
|
Incapacitate administrativă
|
N/A
|
Întârzieri/blocaje în procesul de obținere a avizelor necesare la faza de Studiu de Fezabilitate/Proiect Tehnic;
|
Cadru legal incoerent.
Management inadecvat al procesului/ incapacitate administrativă.
Lipsa cadastrului general.
Inexistența unor hărți actualizate ale rețelelor subterane.
|
România se confrută cu probleme structurale în zona cadastrului și, în general vorbind, în raport cu existența, completitudinea și gestionarea bazelor de date geografice, aspect care influențează profund implementarea proiectelor de infrastructură cu impact asupra teritoriului.
|
Întârzieri în achiziția terenurilor;
|
Incapacitate administrativă.
Lipsa cadastrului general. Probleme privind delimitarea spațială a imobilelor și drepturile reale asupra acestora.
|
Legislația existentă facilitează în mare măsură acțiunile expropriatorului, o eventuală optimizare a cadrului legal din acest punct de vedere putând fi interpretată ca neconsituțională.
În acest context, orice problemă/întârziere mai poate apărea în relație cu acest subiect nu poate proveni decât din managementul inadecvat al procesului la nivelul Beneficiarului sau problemele structurale deja menționate (cadastru, baze de date geografice, probleme de proprietate, etc.).
|
Achiziția publică de lucrări/servicii
|
Întârzieri în licitare și contractare;
|
Incapacitate administrativă.
Cadru legal incomplet.
Abuzul de sistemul de remedii
|
Întârzierile în licitare și contractare provin din 3 zone principale:
-
întârzieri în demararea propriu-zisă a procesului;
-
contestațiile depuse de operatorii eonomici pe parcursul procedurii;
-
planificarea defectuoasă care duce la comprimarea artificială a termenelor și contorizarea cu titlu de întârzieri a unor durate ce ar putea fi altfel considerate normale în desfășurarea procesului.
|
Soluționarea foarte înceată a contestațiilor pe parcursul procedurilor de atribuire ;
|
Incapacitate administrativă.
Abuzul de sistemul de remedii
|
Numărul foarte mare de contestații depuse în cadrul procedurilor de atribuire are trei cauze principale:
-
modul de redactare al documentațiilor de atribuire/criteriilor de calificare și selecție;
-
existența unor erori/inconsistențe /abuzuri pe perioada evaulării ofertelor;
-
o lipsă generalizată de încredere între autoritățile publice/operatorii economici, ce pare a caracteriza relația stat – societate în România
-
practici la limita abuzului de drept ale operatorilor economici;
|
Ne-corelare în lansarea contractelor cu activități complementare (supervizare /lucrări)
|
Incapacitate administrativă.
|
N/A
|
Nereguli în procesul de atribuire a contractelor;
|
Incapacitate administrativă.
|
N/A
|
Implementarea lucrărilor
|
Asigurarea supervizării execuției lucrărilor direct de către Beneficiari;
|
Incapacitate administrativă.
|
Asigurarea supervizării de către Beneficiari nu este o problemă în sine decât în condițiile în care această situație survine ca urmare a managementului de proiect inadecvat iar resursele mobilizate în acest scop nu dețin expertiza necesară.
|
Predarea cu întârziere a amplasamentelor pentru lucrări ;
|
Incapacitate administrativă.
|
În măsura în care problema semnalată provine din nefinalizarea procedurilor de expropriere/transfer în proprietatea promotorului a terenurilor necesare pentru realizarea investiției sunt valabile observațiile de mai sus.
|
Interpretări diferite privind modificările contractelor de lucrări (Ordine de Variaţie);
|
Incapacitate administrativă.
|
N/A
|
Aplicarea inadecvată a prevederilor contractuale referitoare la penalități;
|
Incapacitate administrativă.
|
N/A
|
Performanța slabă a constructorilor/ consultanților angajați în cadrul contractelor de lucrări/servici;
|
Structura și problemele specifice ale pieței de profil
|
Slaba performanță a operatorilor economici angajați în executarea cotractelor poate fi explicată prin prisma a trei factori principali:
-
eșecul sistemului de achiziii publice de a livra „value for money”;
-
gestionarea ineficientă și neriguroasă a contractelor de către Beneficiari, performanța implementării fiind în legătură directă cu calitatea managementului de contract asigurat;
-
deficitul de know-how, resurse financiare, resurse umane și capacitate organizațională la nivelul firmelor de profil;
Cu privire la cel de-al doilea aspect din lista de mai sus, o mențiune particulară trebuie făcută în raport cu modul de gestionare a contractelor de servicii de către Beneficiari. Astfel, dacă pentru managementul contractelor de lucrări beneficiarii dispun de resursele și expertiza Inginerilor supervizori, contractele de servicii în baza cărora aceștia din urmă își desfășoară activitatea sunt gestionate direct de beneficiari devenind, astfel, un indicator relevant al calității managementului de contract asigurat.
În relație cu cel de-al treilea punct din lista de mai sus, trebuie subliniat faptul că, contrar interpretării general acceptate, simpla calitate de „privat” nu conferă în mod automat competențe, cultură organizațională și capacitate administrativă la un nivel superior celor deținute de sectorul „public”.
Pe de altă parte, faptul că mecanismul liberei concurențe nu asigură o selecție naturală a operatorilor economici cel mai bine plasați din acest punct de vedere poate fi considerat tot un rezultat al distorsiunilor introduse de sistemul de achiziții publice în piața de profil, fapt ce indică drept cauză dominantă a acestei probleme explicația de la primul punct.
|
Aspecte cu caracter orizontal/general
|
Insuficienţa personalului implicat în gestionarea proiectelor pe toate palierele sistemului inter-instituțional de gestiune al Programului, atât din punct de vedere al calificării şi experienţei, cât şi din punct de vedere numeric.
|
Incapacitate administrativă
|
N/A
|
Fluctuația de personal la nivelul AM POS-T cauzată de nivelul neperformant al salariilor;
|
Incapacitate administrativă
|
N/A
|
Lipsa fondurilor de la bugetul de stat ;
|
Constrângeri financiar/bugetare
|
Acești factori s-au manifestat cu precădere în perioada 2009 – 2011, influența asupra implementării Programului fiind, totuși, limitată.
|
Insuficienţa resurselor financiare la nivelul beneficiarilor.
|
Necorelări sau abordari incoerente între diverse institutii cu atributii de control si verificare, precum ANRMAP, UCVAP, AM, ACP, CNSC, Autoritatea de Audit);
|
Incapacitate administrativă
|
N/A
|
Din informațiile prezentate mai sus se pot trage următoarele concluzii cu caracter general:
-
În funcție de poziționarea acestora în raport cu sistemul interinstituțional de gestiune a Programului, problemele semnalate pe parcursul impementării POS-T pot fi calificate ca având un caracter intern respectiv extern, capacitatea AM de a acționa în sensul soluționării/minimizării efectelor acestora variind în consecință;
-
În raport cu cauzele primare identificate, un laitmotiv al celor mai multe dintre problemele semnalate în implementarea programului constă în capacitatea administrativă scăzută, atât pe palierele sistemului interinstituțional de gestiune al asistenței cât și în exteriorul acestuia;
-
De asemenea, deși nu a fost semnalată ca atare cu prilejul Rapoartelor Anuale de Implementare, un aspect esențial prin prisma efectelor pe care le-a avut asupra capacității AM de asigurare a unui management de program eficient a fost capacitatea scăzută a întregului sistem interinstituțional de gestiune a asistenței de a produce previziuni de implementare realiste, problemă care s-a manifestat pe tot parcursul implementării POS-T, inclusiv în stadiile avansate ale programului în care nivelul riscurilor/necunoscutelor care puteau afecta calitatea prognozelor scăzuse în mod semnificativ.
Pe cale de consecință, se poate afirma că principalele aspecte care au afectat implementarea POS-T și au condus la nivelul final de utilizare a anvelopei financiare disponibile în cadrul acestuia sunt următoarele:
-
Lipsa unui cadru coerent de programare/planificare strategică la nivel sectorial;
-
Lipsa capacității administrative la nivelul celor doi mari beneficiari ai Programului (CNADNR și CFR);
-
Neregulile apărute în implementarea Programului;
-
Eșecul sistemului de achiziții publice de a produce „value for money”;
-
Problemele externe/sistemice care afectează implementarea proiectelor mari de infrastructură în România cu impact asupra teritoriului (lipsa cadastrului, lipsa/incompletitudinea/necorelarea bazelor de date geografice, probeleme legate de delimitarea/drepturile de proprietate asupra terenurilor);
-
Capacitatea limitată a Beneficiarilor/AM de a produce previziuni realiste privind implementarea proiectelor/programului;
Consecințele problemelor-cheie mai sus listate asupra implementării Programului sunt reprezentate în tabelul de mai jos:
Tabel 0 Consecințele manifestării principalelor probleme în implementarea POS-T
Problemă
|
Tip problemă (internă/ externă)
|
Nivel de manifestare al efectelor
|
Consecințele manifestării
|
Observații
|
Lipsa unui cadru coerent de programare/ planificare strategică la nivel sectorial
|
Externă
|
Management program
|
Inexistența unei liste scurte de proiecte prioritare definite în raport cu toate sursele de finanțare disponibile care ar fi putut facilita decizii strategice precum extinderea portofoliului de proiecte POS-T
|
N/A
|
Lipsa capacității administrative la nivelul celor doi mari beneficiari ai Programului (CNADNR și CFR)
|
Internă
|
Implementarea proiectelor din portofoliu
|
Management necorespunzător al implementării proiectelor.
Întârzieri majore în implementare.
|
Deși cei doi beneficiari strategici sunt parte integrantă a sistemului de gestiune a asistenței nerambursabile, capacitatea AM de a interveni în mod eficient în sensul soluționării problemelor respective s-a dovedit mai degrabă limitată, după cum s-a arătat în detaliu la punctul II.1.6.2 din raport.
|
Neregulile apărute în implementarea Programului
|
Internă
|
Management Program
|
Neregulile survenite în implementarea proiectelor cu condus inclusiv la pre-suspendarea POS-T la nivelul anului 2012, și, în termeni de impact strategic, au afectat rata de implementare financiară a acestuia.
De asemenea, valoarea foarte mare a asistenței anulate în special ca urmare a abaterilor de la prevederile legislației de achiziții publice constatate a făcut ca re-utilizarea acesteia în sensul permis de prevederile Regulamentului General să nu poată fi realizată în totalitate.
|
Problema neregulilor ar putea fi considerată o consecință secundară a deficitului de capacitate instituțională de la nivelul principalilor Beneficiari ai Programului.
Impactul direct și nemijlocit asupra ratei de implementare financiară a POS-T impune, însă, menționarea acesteia printre principalele cauze care au condus la neutilizarea în totalitate a fondurilor alocate în cadrul Programului.
|
Eșecul sistemului de achiziții publice de a produce „value for money”
|
Externă
|
Implementarea proiectelor din portofoliu
|
Nivelul scăzut de performanță asigurat de antreprenorii și consultanții angajați în cadrul contractelor finanțate din POS-T
|
Nivelul de performanță al operatorilor economici angajați în cadrul contractelor finanțate prin POS-T depinde de mai multe variabile, unele dintre acestea (ex: calitatea documentațiilor de atribuire și a managementului de contract) depinzând în mod direct de capacitatea administrativă a beneficiarilor programului.
Pe de altă parte, selectarea unor operatori economici având carențe evidente de resurse umane/materiale/ financiare și capacitate efectivă de implementare a contractelor poate fi considerată un eșec al sistemului de achiziții publice în ansamblul său.
|
Problemele externe/ sistemice care afectează implementarea proiectelor mari de infrastructură cu impact asupra teritoriului în România
|
Externă
|
Implementarea proiectelor din portofoliu
|
Întârzieri majore în implementarea proiectelor
|
N/A
|
Capacitatea scăzută a Beneficiarilor/AM de a produce previziuni realiste privind implementarea proiectelor /programului
|
Internă
|
Management program
|
Decizii de management Program cu caracter reactiv/întârziat
|
Deși acest aspect poate fi considerat ca o consecință secundară a problemei cu caracter general privind lipsa capacității administrative, considerăm că merită o mențiune specială în acest context ținând cont de consecințele directe pe care le-a avut în raport cu capacitatea AM de a gestiona în mod eficient anvelopa financiară a Programului.
|
II.3.2.3 Măsurile luate în vederea soluționării problemelor identificate
Pe tot parcursul implementării programului AM a acționat continuu în vederea soluționării problemelor semnalate și a minimizării efectelor manifestării acestora asupra POS-T.
O prezentare a principalelor măsuri luate în raport cu lista problemelor semnalate se regăsește în continuare.
Tabel 0 Măsuri întreprinse în raport cu soluționarea problemelor semnalate
Etapă principală
|
Problemă semnalată
|
Măsuri întreprinse
|
Observații
|
Planificare strategică/ programare/pregătire proiecte
|
Lipsa unui cadru general de programare /planificare strategică la nivelul Ministerului Transporturilor;
|
Finațarea și implementarea începând cu anul 2012 în cadrul Axei prioritare 4 / DMI 4.1 „Sprijin pentru managementul, implementarea, monitorizarea şi controlul POS-T” a unui proiect de asistență tehnică vizând elaborarea Master Plan-ului General de Transport;
|
Această problemă are un caracter extern în raport cu sistemul de gestiune al asistenței în cadrul POS-T.
|
Lipsa unui portofoliu de proiecte mature gata pentru a fi promovate încă de la momentul aprobării Programului;
|
Promovarea în cadrul POS-T a unor proiecte de autostradă prevăzute inițial pentru a fi finanțate cu sprijin BEI;
Implicarea activă a AM în procesul de pregătire a proiectelor majore ce vizau obținerea finanțării în cadrul POS-T;
|
În condițiile în care pregătirea portofoliului de proiecte POS-T a început încă din perioada 2003-2004, se poate afirma că problema precede instituționalizarea propriu-zisă a AM POS-T.
Pe de altă parte, structura la nivelul căreia a fost constituită AM POS-T (DGRFE din cadrul MT) a fost implicată și anterior în gestionarea procesului de pregătire a Programului, inclusiv a portofoliului de proiecte.
|
Pregătirea necorespunzătoare a proiectelor de asistenţă tehnică pentru elaborarea Studiilor de Fezabilitate (SF) si a Proiectelor Tehnice (PT) - alocarea unor resurse insuficiente, care nu sunt în concordanţă cu practica internaţională, calendare prea ambiţioase de implementare.
|
Întărirea capacității administrative a Autorității de Management și a principalilor beneficiari ai Programului;
Dezvoltarea și urmărirea atentă a calendarelor de implementare a proiectelor din portofoliul POS-T;
Asigurarea de resurse financiare suficiente și din timp în sprijinul procesului de pregătire al proiectelor;
Creșterea nivelului de asistență pentru beneficiari prin emiterea de instrucțiuni și ghiduri practice care tratau modul de abordare a anumitor etape aferente fazei de pregătire a proiectelor;
Emiterea de instrucțiuni pe teme specifice privind pregătirea proiectelor;
Mobilizarea instrumentului de asistență tehnică JASPERS pentru creșterea calității procesului de pregătire a proiectelor;
|
Măsurile luate au avut o finalitate parțială, în condițiile în care problema este în mare parte cauzată de vulnerabilitatea CNADNR/CFR față de presiunile politice.
|
Capacitatea administrativă limitată a beneficiarilor POS-T pentru pregătirea proiectelor şi a documentaţiei necesare depunerii cererilor de finanţare;
|
Măsuri de reorganizare administrativă la nivelul principalilor beneficiari;
Includerea CNADNR și CFR printre beneficiarii eligibili ai proiectelor de pe Axa Prioritară nr. 4;
Posibilitatea stimulării financiare a echipelor de proiect POS-T;
Mobilizarea instrumentului de asistență tehnică JASPERS pentru creșterea calității procesului de pregătire a proiectelor.
|
N/A
|
Întârzieri/blocaje în procesul de obținere a avizelor necesare la faza de Studiu de Fezabilitate/Proiect Tehnic;
|
N/A
|
Problemă externă în raport cu sistemul de gestiune/implementare al POS-T
|
Întârzieri în achiziția terenurilor;
|
Promovarea legilor nr. 184/2008 și 255/2010 în vederea facilitării procesului de expropriere.
|
N/A
|
Achiziția publică de lucrări/servicii
|
Întârzieri în licitare și contractare;
|
Reglementarea stimulării financiare a personalului beneficiarilor implicați în etapele de implementare a proiectelor POS-T;
Cuprinderea in cadrul planului financiar din cadrul contractelor de finanțare a unor sume pentru asistență tehnică externă în vederea licitării contractelor;
|
N/A
|
Soluționarea foarte înceată a contestațiilor pe parcursul procedurilor de atribuire;
|
N/A
|
Problemă externă în raport cu sistemul de gestiune/implementare al POS-T
|
Ne-corelare în lansarea contractelor cu activități complementare (supervizare /lucrări);
|
Măsuri de monitorizare activă/responsabilizare a beneficiarilor în acest sens.
|
N/A
|
Nereguli în procesul de atribuire a contractelor;
|
Transmiterea de ghiduri de bune practici/instrucțiuni;
Înființarea unui compartiment având ca scop îndrumarea Beneficiarilor în vederea prevenirii erorilor în documentațiile de achiziție;
Îmbunătățirea mediului de control la nivelul beneficiarilor pentru a preveni, detecta și corecta nereguli, prin evaluarea periodică a sistemelor de management și control ale beneficiarilor și furnizarea de îndrumare şi asistenţă tehnică continuă în acest sens;
Verificarea procedurilor de achiziție anterior efectuării primelor plăți pe contracte;
Identificarea de scenarii alternative pentru utilizarea asistenței anulate ca urmare a neregulilor;
|
N/A
|
Implementarea lucrărilor
|
Asigurarea supervizării execuției lucrărilor direct de către Beneficiari;
|
Măsuri de monitorizare activă/responsabilizare a beneficiarilor în acest sens.
|
N/A
|
Predarea cu întârziere a amplasamentelor pentru lucrări ;
|
Măsuri de monitorizare activă/responsabilizare a beneficiarilor în acest sens.
Instruiri specifice în domeniul managementului contractelor guvernate de CG FIDIC.
|
N/A
|
Interpretări diferite privind modificările contractelor de lucrări (Ordine de Variaţie) ;
|
Pe parcursul implementării POS-T au avut loc mai multe solicitări de clarificare/discuții cu toate instituțiile relevante pentru a se ajunge la o interpretare unitară în acest sens.
|
N/A
|
Aplicarea inadecvată a prevederilor contractuale referitoare la penalități ;
|
Măsuri de monitorizare activă/responsabilizare a beneficiarilor în acest sens.
Instruiri specifice în domeniul managementului contractelor guvernate de CG FIDIC.
|
N/A
|
Performanța slabă a constructorilor/ consultanților angajați în cadrul contractelor de lucrări/servici;
|
Măsuri de monitorizare activă/responsabilizare a beneficiarilor în acest sens.
Intensificarea acțiunilor de monitorizare a execuției lucrărilor.
|
N/A
|
Aspecte cu caracter orizontal/general
|
Insuficienţa personalului implicat în gestionarea proiectelor pe toate palierele sistemului inter-instituțional de gestiune al Programului, atât din punct de vedere al calificării şi experienţei, cât şi din punct de vedere numeric.
|
Recrutare constantă de personal;
Sesiuni de pregătire a personalului;
Alinierea salariilor la un nivel competitiv;
Oferirea posibilității achiziției de experți prin intermediul bugetelor proiectelor (evaluatori și specialiști);
Posibilitatea stimulării financiare a echipelor de proiect POS-T;
Reglementarea stimulării financiare a personalului beneficiarilor implicați în etapele de implementare a proiectelor POS-T;
Utilizarea Asistenței Tehnice din cadrul Axei Prioritare 4 a POS-T pentru creșterea capacității administrative a AM și a beneficiarilor programului;
|
N/A
|
Fluctuația de personal la nivelul AM POS-T cauzată de nivelul neperformant al salariilor;
|
Lipsa fondurilor de la bugetul de stat;
|
Asigurarea resurselor financiare necesare în avans pentru beneficiarii finanțați de la bugetul de stat.
|
Ca o concluzie generală, la finalul implementării Programului se poate afirma că lipsa fondurilor bugetare nu este una dintre cauzele dominante pentru explicarea întârzierilor și blocajelor de implementare.
|
Insuficienţa resurselor financiare la nivelul beneficiarilor;
|
Necorelări sau abordari incoerente între diverse instituții cu atribuții de control si verificare, precum ANRMAP, UCVAP, AM, ACP, CNSC, Autoritatea de Audit);
|
N/A
|
Problemă externă în raport cu sistemul de gestiune al Programului.
|
II.3.2.4 Consecințele măsurilor întreprinse în sensul soluționării problemelor semnalate
Măsurile și acțiunile întreprinse constant de AM pe parcursul implementării Programului Operațional au fost în măsură să soluționeze unele dintre problemele punctuale și să contribuie la minimizarea impactului problemelor sistemice semnalate.
La finalul implementării POS-T, o relevanță particulară o au rezultatele măsurilor specifice întreprinse în raport cu problemele identificate la punctul II.3.2.2 ca reprezentând principalii factori care au afectat în mod negativ derularea programului.
Tabel 0 Rezultatele măsurilor întreprinse în raport cu principalele probleme care au afectat implementarea POS-T
Problemă
|
Măsuri specifice întreprinse de AM/autoritățile naționale
|
Rezultate obținute
|
Observații
|
Lipsa unui cadru coerent de programare/ planificare strategică la nivel sectorial
|
Finațarea și implementarea începând cu anul 2012 în cadrul Axei prioritare 4 / DMI 4.1 „Sprijin pentru managementul, implementarea, monitorizarea şi controlul POS-T” a unui proiect de asistență tehnică vizând elaborarea Master Plan-ului General de Transport
|
Aprobarea prin HG nr. 666/2016 a Master Planului (definirea cadrului de programare strategică pe termen scurt și mediu);
|
Măsurile întreprinse și rezultatele obținute au țintit perioada de programare 2014 – 2020, neputându-se consemna niciun impact în raport cu implementarea POS-T.
Trebuie precizat, totodată, că această problemă ar fi putut fi rezolvată încă din anul 2008, dacă precedentul exercițiu de programare/planificare strategică finanțat în cadrul Programului ISPA nu ar fi eșuat.
|
Lipsa capacității administrative la nivelul celor doi mari beneficiari ai Programului (CNADNR și CFR)
|
Problema capacității CNADNR și CFR de a-și îndeplini rolurile specifice în implementarea politicilor naționale în sectorul de transporturi a ajuns să fie percepută drept critică la toate nivelurile administrației.
Un sumar al acțiunilor cu caracter orizontal întreprinse pe toată perioada de implementare a Programului în vederea eficientizării celor două companii este prezentat la punctul II.1.6.2.1. În continuare, sunt enumerate măsurile specifice întrepinse de la nivelul AM POS-T, după cum au fost acestea prezentate în cadrul Rapoartelor Anuale de Implementare a Programului:
-
Includerea CNADNR și CFR printre beneficiarii eligibili ai proiectelor de pe Axa Prioritară nr. 4;
-
Oferirea posibilității achiziției de experți prin intermediul bugetelor proiectelor (evaluatori și specialiști);
-
Posibilitatea stimulării financiare a echipelor de proiect POS-T;
-
Reglementarea stimulării financiare a personalului beneficiarilor implicați în etapele de implementare a proiectelor POS-T.
|
Chiar dacă măsurile punctuale întreprinse au fost implementate corespunzător, nu se poate reține un impact pozitiv semnificativ în sensul unei creșteri a capacității instituționale/administrative celor două companii în perioada 2007 - 2015.
|
Deși cei doi Beneficiari strategici sunt parte integrantă a sistemului de gestiune a asistenței nerambursabile, capacitatea AM de a interveni în mod eficient în sensul soluționării problemelor respective s-a dovedit mai degrabă limitată.
Astfel, CNADNR și CFR au rămas în mod particular vulnerabile la presiunile și acțiunile cu caracter politic, eșecul implementării unei reforme reale a celor două companii depășind cadrul specific al implementării POS-T și impunând o abordare la un alt nivel.
|
Nereguli apărute în implementarea Programului
|
Întărirea sistemului de management și control.
Activități vizând prevenirea apariției neregulilor prin furnizarea de consiliere metodologică către Beneficiari și verificarea procedurilor de achiziții înaintea efectuării primelor plăți/rambursări în cadrul contractelor.
|
Rezultatele verificărilor procedurilor de achiziții publice la nivelul AM POS-T au fost descrise în mai mare detaliu la secțiunea II.2.2.3 a Raportului.
În raport cu scopul asumat de prevenire a apariției neregulilor, verificările efectuate de AM pot fi calificate ca o măsură de succes.
Pe de altă parte, prevenirea abaterilor de la legislația de achiziții publice nu a avut nici pe departe o rată de succes comparabilă, acestea continuând să fie identificate cu regularitate pe tot parcursul implementării Programului.
|
Succesul activității de prevenire a neregulilor nu a avut, practic, niciun impact din perspectiva îmbunătățirii ratei de implementare financiară a Programului.
Astfel, în raport cu dezideratul asigurării unui grad de absorbție cât mai ridicat, singura diferență între o reducere procentuală aplicată la valoarea eligibilă a unui contract și o corecție financiară constă în momentul în timp al identificării abaterii, respectiv înainte sau după efectuarea primelor plăți.
|
Eșecul sistemului de achiziții publice de a produce „value for money”
|
Modificări în legislația achizițiilor publice.
Transmiterea de ghiduri/instrucțiuni.
Consiliere metodologică pentru Beneficiari
|
Eforturile de a limita accesul operatorilor economici lipsiți de capacitatea/resursele necesare pentru implementarea contractelor au avut rezultate în general modeste.
|
Trebuie precizat faptul că multe dintre tentativele beneficiarilor de a securiza serviciile unor operatori economici capabili de a-și duce la îndeplinire obligațiile asumate au intrat în contradicție cu principiile proprționalității, nediscriminării și tratamentului egal impuse la nivel legislativ.
Astfel, în foarte multe situații, eforturile de a limita accesul operatorilor economici lipsiți de capacitatea/resursele necesare pentru implementarea contractelor s-au concretizat prin impunerea unor criterii de calificare excesive, fapt ce a condus la aplicarea de corecții financiare/reduceri procentuale de autoritățile de resort.
|
Problemele externe/ sistemice care afectează implementarea proiectelor mari de infrastructură cu impact asupra teritoriului în România
|
Pe parcursul implementării Programului au fost promovate o serie de inițiative vizând simplificarea procedurilor de expropriere și a procesului de avizare al investițiilor majore.
Aceste iniţiative nu au adresat însă fondul problemelor, soluţiile preconizate să fie adoptate în acest sens fiind cu orizont de implementare larg, respectiv:
-
adoptarea unui cadru legal coerent pentru a reglementa problema elaborării de baze de date geografice și interconecarea etapizată a acestora acestora;
-
finalizarea cadastrului general la nivelul întregii țări;
-
transpunerea directivei INSPIRE.
|
Măsurile legislative de simplificare au condus la soluționarea unor probleme punctuale, fără a atinge însă, în mod semnificativ, fondul problemei.
|
Chiar și în condițiile unei implementări coerente și fără sincope a măsurilor cu caracter strategic enumerate în coloana 2, este de așteptat ca această problemă să continue să producă, în continuare, efecte pe termen scurt și mediu.
|
Incapacitatea Beneficiarilor/ AM de a produce previziuni realiste privind implementarea proiectelor/programului
|
Deși calitatea și acuratețea/gradul de realizare al previzunilor elaborate/însușite de AM au făcut în mod constant obiectul observațiilor/criticilor formulate de MFP/CE, această problemă și impactul ei potențial nu pare să fi fost percepută la nivelul ei real astfel încât să conducă la inițierea unor acțiuni/măsuri corective specifice.
|
Calitatea și gradul de realizare al prognozelor nu s-au îmbunătățit în mod spectaculos nici în etapele avansate de implementare a Programului, când nivelul riscurilor/necunoscutelor care puteau afecta realizarea acestora scăzuse considerabil.
|
Lipsa unor prognoze realiste a afectat în mod semnificativ capacitatea AM de a asigura un management eficient și pro-activ al anvelopei financiare a Programului.
|
Din informațiile mai sus prezentate pot fi extrase câteva concluzii cu caracter general, după cum urmează:
-
Deși AM POS-T/autoritățile naționale au acționat continuu în sensul identificării de soluții la provocările presupuse de implementarea POS-T și promovarea/implementarea de măsuri corective în acest sens, rezultatele obținute în raport cu cele mai semnificative probleme în termeni de impact asupra performanței finale a Programului au fost mai degrabă modeste;
-
Această situație a fost determinată atât de factori obiectivi cât și de factori subiectivi.
Astfel, dacă consolidarea unui cadru strategic sectorial de programare și soluționarea problemelor privind cadastrul/bazele de date geografice integrate/drepturile asupra imobilelor sunt prin natura lor procese de durată, rezultatele deloc convingătoare ale procesului continuu de eficientizare a activității și îmbunătățire a performanței operaționale a CNADNR și CFR pot fi calificate drept un eșec major. În plus, prevenirea neregulilor nu a fost dublată de acțiuni eficiente de prevenire a abaterilor de la prevederile legislației de achiziții publice iar problema precarității previziunilor și prognozelor pe baza cărora au fost luate decizii strategice privind implementarea Programului nu a fost niciodată abordată în mod organizat.
-
În orice caz, conștientizarea acestor probleme și setul de acțiuni corective pe termen scurt și mediu inițiate în acest sens reprezintă premize importante pentru valorificarea experienței dobândite în implementarea POS-T în perioada de programare 2014 -2020.
Dostları ilə paylaş: |
