El derecho administrativo

A) El expropiante
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La potestad expropiatoria y, por consiguiente, la condición de expro­piante sólo se reconoce a los Entes territoriales, es decir, al Estado, las Comunidades Autónomas, la Provincia y el Municipio (art. 2 de la Ley). Quiere esto decir que no pueden, salvo que una ley lo autorice de forma expresa, acordar la expropiación los Entes que integran la Admi­nistración institucional, que habrán de solicitar su ejercicio, cuando pro­ceda, a la Administración territorial de que dependan. En este sentido, el Tribunal Supremo tiene declarado que la Junta de Construcciones Escolares del Ministerio de Educación y Ciencia no tiene competencia para declarar la utilidad pública y consiguiente necesidad de ocupación aunque sí puede ser titular del trámite expropiatorio, es decir, impulsar el procedimiento (Sentencia de 25 de octubre de 1982); como tampoco corresponde a la RENFE, Corporación de Derecho público, sino al Minis­terio de Obras Públicas (Sentencia de 4 de junio de 1986). Asimismo ha precisado que cada Ente territorial ha de ejercitar la potestad expro­piatoria dentro del territorio que abarca su competencia (Sentencia de 22 de octubre de 1985) y en relación con los fines que tenga encomen­dados, de forma que si la obra es estatal será a la Administración del Estado a quien corresponda ejercerla 0 al Ayuntamiento si es municipal, resolviéndose los conflictos en función del fin a que ha de quedar afectado el objeto expropiado (Sentencia de 10 de febrero de 1978). El Estado ejercita la potestad expropiatoria por medio de sus órganos competentes en cada caso, correspondiendo al Subdelegado del Gobierno la repre­sentación ordinaria en los expedientes expropiatorios.
Los Entes territoriales expropiantes ejercen la potestad expropiatoria bien en favor de sí mismos, bien de otros beneficiarios. En este caso, la posiciGn del expropiante es como la de un juez entre el beneficiario y el expropiado, correspondiéndole una potestad arbitral que el Regla­mento describe, atribuyéndole la facultad de decidir (art. 4).
B) El beneficiario
Beneficiarios de la expropiación son los destinatarios de los bienes 0 derechos expropiados 0 los favorecidos por los ceses de actividad y obligados, por consiguiente, al pago del justiprecio. Esta condición puede coincidir con la de expropiante 0 atribuirse a una persona, pública 0
privada, distinta. Por ello pueden ser beneficiarios por causa de utilidad pública tanto los propios Entes territoriales, como los Entes institucio­nales y los concesionarios de obras o servicios públicos a los que se reconozca legalmente esta condición. Por causa de utilidad social, podrán ser beneficiarios, aparte de los indicados, cualquier persona natural o jur~dica en la que concurran los requisitos señalados por la ley especial necesaria a estos efectos (art. 2).
Los beneficiarios deberán justificar debidamente su condición al soli­citar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expe­diente expropiatorio y durante su curso les corresponde impulsar el pro­cedimiento, formulando la relación de bienes necesarios para el proyecto de obras, conviniendo con el expropiado la adquisición amistosa, actuando en la pieza separada del justiprecio, presentando hoja de aprecio y acep­tando o rechazando la valoración propuesta por los propietarios; pagando o consignando, en su caso, la cantidad fijada como justiprecio, abonando las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que les sean imputables y cumpliendo, en fin, con las obligaciones y derechos derivados de la reversión (arts. 51 y 5.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación).
C) El expropiado
Ostenta, en primer lugar, la condición de expropiado el propietario de la cosa o el titular del derecho, de forma que con éstos se entenderán las actuaciones del expediente. Se recuerda que la Ley maneja un con­cepto amplio de la propiedad en el que se incluyen los titulares de dere­chos de obligación, como los arrendaticios, e incluso supuestos marginales de posesión, como los precaristas que ejercen alguna actividad o aquellos que se beneficean de cualquier forma de los bienes que son objeto de expropiación (Sentencia de 23 de mayo de 1979).
Salvo prueba en contrario, la Administración considerará como expro­piados a quienes consten como titulares de los bienes o derechos en los Registros públicos que produzcan presunción de titularidad, o en su defecto, a quienes aparezcan con tal carácter en Registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente. Además, serán tam­bicn parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios sobre el objeto que se trata de expropiar y los titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, as~ como los arrendatarios, cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos (arts. 3, 4 y 5 de la Ley).
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Como cierre del sistema de legitimación, y para que en ningún caso pueda resultar paralizado el expediente por la ausencia de los propietarios o titulares, su incapacidad, o las transmisiones de bienes durante la sus­tanciación de aquél, la Ley establece las siguientes reglas:
a) Las diligencias del expediente se entenderán con el Ministerio Fiscal cuando, publicada la relación de bienes a que afecta la expropiación, no compareciesen en aquél los propietarios o titulares, o estuviesen inca­pacitados y sin tutor o persona que les represente, o fuera la propiedad litigiosa (art. 5.1). b) Los que no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial ~os u~enes que adm~n~stren o disfruten se considerarán, sin embargo, auto­rizados para verificarlo en los supuestos de expropiación, depositándose las cantidades a que ascienda el justo precio a disposición de la autoridad judicial para que les dé el destino previsto en las leyes (art. 6). c) Las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses no impedirán la continuación de los expedientes de expro­piación forzosa. Se considerará subrogado el nuevo titular en las obli­gaciones y derechos del anterior (art. 7).
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S. LA CAUSA DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA.

EL REQUISITO DE LA DECLARACIÓN DE INTERÉS

PUBLICO O SOCIAL
Por causa de la expropiación forzosa se entiende el motivo 0 finalidad que justifica el apoderamiento 0 sacrificio de un bien 0 derecho en favor de la Administración. Esta finalidad o justificación debe perdurar durante un tiempo, de tal forma que, si la causa de la expropiación desaparece antes de su transcurso, surge el derecho del expropiado a la reversión, derecho que consiste en la devolución de los bienes en los términos que después se estudiarán.
Pero ¿cuál es la causa o fin que justifica una expropiaciGn? El ar­ticulo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 hablaba de «utilidad pública», concepto que la Ley napoleónica de 1810 sustituye por el de «necesidad pública», finalidad que se predicaba normalmente de las obras públicas que nuestra primera Ley de Expro­piación de 1836 defiíia como aquellas .(art. 2).
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El trámite de la declaración de una obra como de utilidad pública se cumplia cuando lo declaraba una ley para las obras costeadas con fondos del Estado o cuando se incluían en planes generales, o la establecía el Gobernador de la Provincia, oyendo a la Diputación Provincial, si se trataba de una obra provincial, o el propio Ayuntamiento, en el caso de obras municipales. Esta declaración formal era, no obstante, inne­cesaria para las obras hechas con arreglo al Capítulo u~ de la Ley General de Obras Públicas de 1977, para las incluidas en toda clase de planes o leyes especiales, y para las obras de policia urbana y de ensanche o reforma de poblaciones. Vistas estas excepciones, y para los escasos supuestos en que este trámite no se entendía implícitamente cumplido, la declaración formal de utilidad pública iba precedida de un expediente al que se incorporaba un proyecto justificativo de las ventajas de la obra proyectada. A dicho proyecto se daba publicidad en los periódicos ofi­ciales y se abría después un trámite de reclamación, tras el que se resolvía.
La vigente Ley de 1954 amplía la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social en congruencia con la admisión gene­ralizada de la figura de los particulares como beneficiarios de la expro­piación, de forma que la expropiación se legitima, además de por causa de utilidad pública, en el interés social, incorporando as.—como dice la Exposición de Motivos—una concepción que, habiendo superado el agr¿o ¿ndividualismo del s¿stema jurfdico de la propiedad pr¿vada de la eco­nomía liberal, viene a entender implícita, tras toda relación de dominio, una función social de la propiedad. De otro lado la Ley banaliza aún más las exigencias y garantías procedimentales del trámite de la decla­ración de utilidad pública que se entiende implicita en relación con la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y servicios de las Administraciones Públicas. También se admite que las leyes hagan declaraciones genéricas de utilidad pública, remitiendo su reconocimiento concreto al Consejo de Ministros, entendiéndose asimismo implícita en cuanto a los inmuebles que precisen las empresas declaradas de interés preferente (arts.10 y 14 de la Ley de Expropiación Forzosa y Ley 152/1963, de 2 de diciembre).
En definitiva, en nuestra práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública. Lo más frecuente es que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones legales genéricas de utilidad pública o interés social de determinadas categorías de actuaciones sobre ciertos bienes o declaraciones tácitas por la inclusión del inmueble en un plan de obras, urbanístico o de otra naturaleza.
El Tribunal Supremo, por su parte, no se muestra de ordinario dema­siado exigente en las características formales del documento 0 acto admi­
nistrativo en que se hace constar la declaración de utilidad pública, dán­dolo por cumplido por simple mención de los bienes en planes de obras (STS de 8 de junio de 1983) o en un Decreto de declaración y protección del conjunto monumental (STS de 19 de mayo de 1984), o por la inclusión del bien en el ámbito de una concesión minera (STS de 6 de junio de 1984) o en los planes de desarrollo económico o análogos (STS de 29 de noviembre de 1978). En urbanismo la declaración implícita se cumple con la mención de los bienes en el Plan General de Ordenación (STS de 24 de enero de 1980), en un Plan Parcial (STS de 16 de junio de 1977), en las Normas Subsidiarias del Planeamiento o, incluso, en un plan de rectificación de alineaciones (STS de 12 de noviembre de 1980).
Estas soluciones—que llevan en ocasiones a la desvirtuación de este trámite o a confundirlo con el subsiguiente de necesidad de ocupación de bienes determinados—contrastan con las del Derecho francés, de donde procede nuestro instituto expropiatorio, y en el que la declaración de uti­lidad pública se concreta en un procedimiento de encuesta pública en el cual, con participación de los interesados y bajo la dirección de un encuestador imparcial, se inquiere sobre la conveniencia 0 inoportunidad de la obra o finalidad para la que se expropien los bienes y, más con­cretamente, del proyecto de obra que sirve de justificación a la pretensión de expropiación. En contraste con banalización por la que entre nosotros atraviesa este trámite, DE LA CRUZ FERRER ha llamado la atención sobre el progreso de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés en el control del requisito de la utilidad pública. Inicialmente apreciado de manera abs­tracta y general, es decir, sin examinar las circunstancias propias de cada caso, toda vez que las expropiaciones se realizaban para la ejecución de operaciones que son normalmente de utilidad pública (construcción de carreteras, hospitales, escuelas, oficinas de correos y, de forma general, para la adquisición de inmuebles necesarios para los servicios públicos) la noción de utilidad pública no dejaba de ampliarse, a causa del inter­vencionismo económico y social, y el control del juez tendía a ser cada vez menos eficaz. Para devolver a este control su alcancc propio y asegurar una mejor protección de los intereses en juego, el Consejo de Estado recurrió a la idea de la proporcionalidad. As', decidió en el caso ~lle nouvelle Est, de 28 de mayo de 1971, que ..una operación no puede ser legalmente declarada de utilidad pública más que si los atentados a la pro­piedad privada, el coste financ¿ero y eventualmente los inconvenientes de orden social que comporta no son excesivos con relación al interés que pre­senta». La fórmula qucdar~a perfilada en el arret Sociéte civile SainteMarie de l'Assamption, de 20 de octubre de 1972, asunto en el que al aplicar la regla del balance a la operación, el Consejo de Estado anuló la decla­ración de utilidad pública, añadiendo a los criterios que debían contra­ponerse al interés de la operación—propiedad privada, coste financiero e inconvenientes de orden social—el atentado a otros intereses públicos.
Esta jurisprudencia ha facilitado una profundización en la noción de inte­rés, pues como ha expuesto BRAIBANT, «ya no están solamente en un lado el poder público y el interés general, y en el otro la propiedad privada y el interés particular; cada vez con mayor frecuencia diversos intereses públicos se encuentran presentes detrás de expropiantes y expropiados; e incluso puede suceder que los intereses privados que se beneficiarán de la operación tengan mayor peso en el proceso de decisión que los intereses públicos a los que aquélla podía afectar negativamente. No es, por tanto, posible limitarse a la cuestión de saber si la operación presenta por ella misma una utilidad pública. Es necesario, además, comparar sus inconvenientes con sus ventajas, su coste con su rendimiento, o, como dinan los economistas, su desutilidad con su utilidad». En comentario escucto y certero de VEDEL Y DEVOLVÉ, «se prolonga sobre el terreno jur~dico la idea de que, en su esencia, el interés general es un arbitraje entre intereses y no un valor abstracto».
9. EL REQUISITO DE LA NECESIDAD DE OCUPACIÓN
Declarada la utilidad pública o el interés social de una obra o finalidad determinada, la Administración debe decidir sobre la adquisición de los bienes concretos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate (art. 15 de la Ley de Expropiación Forzosa).
El requisito de la declaración de necesidad es un trámite que cumple diversas funciones: permite, en primer lugar, proceder a la singularización de los bienes a expropiar determinando la extensión necesaria para el respectivo proyecto o finalidad; sirve para precisar quiénes ostentan la condición de expropiados; para discutir la sustitución de los bienes ele­gidos por la Administración por otros bienes alternativos para el mismo proyecto, as' como para solicitar, en caso de expropiación parcial de una finca, su expropiación total cuando resulte antieconómico para el propietario la conservación de la parte no expropiada. Lo que no es propio de este trámite es la discusión sobre la oportunidad del proyecto y el ofrecimiento de soluciones técnicas alternativas como ha sostenido un sector doctrinal, pues el planteamiento de esa controversia, si real­mente fuera posible, y debena serlo, es más propio del trámite de utilidad pública.
Lo que si debe estudiarse en este trámite es si un bien o un terren° en concreto es o no necesario para llevar a cabo una actividad ya precisada de antemano o ejecutar un proyecto definido, que es lo que en él Derech°
francés se acredita en una encuesta parcelaria con la intervención de un encuestador o una Comisión de encuesta independiente, la misma que se sigue para el trámite de declaración de utilidad pública y que enfrenta las justificaciones del proyecto sobre la necesidad de ocupar determ~nados bienes con las reclamaciones formuladas por los afectados, emitiendo el corr_s~ndiente informe. En contraste nuestra Ley nos ofre­ce un trámite degradado, en el que toda la aarantía se centr~ en '~n~ información pública, as~ como resados, pero sin intervención
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en un trámite de audiencia de los inte­de ninguna autoridad o instancia inde­pend~ente y que ni siquiera es necesario cumplir cuando el proyecto de obras y serv~c~os comprenda la descripción detallada de los aspectos mate­nal y jundico de los bienes y derechos que considere la necesaria expro­piación (art. 17 de la Ley de Expropiación Forzosa). También se prescinde del trámite de necesidad de ocupación, y hasta de la misma relación detallada de los bienes a expropiar, en los supuesto de expropiación urgen­te en los que aquel requisito se entiende cumplido con la declaración de urgente ocupación, remitiéndose la determinación de los bienes a expropiar al momento del replanteo, es decir, al momento en que se sitúa sobre el terreno un determinado proyecto (art. 52). La legislación urbanística da también por cumplido este trámite con la aprobación de Planes de Ordenación Urbana y de delimitación de unidades de ejecución a desarrollar por el sistema de expropiación.
El Tribunal Supremo ha justificado estas declaraciones implícitas de necesidad de ocupación en razones de economía burocrática, precisando que en ningún caso pueden entrañar menoscabo de las garantías del expropiado, pues la necesidad de ocupación sólo se entenderá implícita si el proyecto aprobado reúne los requisitos que respecto de la relación a formular por el beneficiario en el procedimiento común determina el artículo 17 de la Ley de Expropiación, es decir, que contenga una descripción no sólo material, sino también jurídica, de los bienes 0 dere­chos a expropiar (SSTS de 12 de marzo de 1979 y 3 de diciembre de 1984).
Para cumplir con este requisito, los pasos a seguir son los siguientes:
a) El beneficiario de la expropiación formulará una relación con­creta e individualizada en todos los aspectos, material y jurídico, de los b~enes o derechos que se consideren de necesaria expropiación. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda esa descripción material deta­llada, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los ~nteresados. Dicha relación deberá publicarse en el Boletín Oficial del Fstado y en el de la Provincia respectiva, y en uno de los diarios de
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mayor circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándolo además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios.
b) Recibida la relación de afectados, el Subdelegado del Gobierno abrirá información pública durante un plazo de quince días, en el que cualquier persona podrá aportar los datos oportunos para rectificar posi­bles errores de la relación publicada u oponerse por razones de fondo o forma a la necesidad de ocupación. En este caso indicará los motivos por los que deLa considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue.
c) A la vista de las alegaciones formuladas, el Subdelegado del Gobierno, previas las comprobaciones oportunas, resolverá en el plazo máximo de veinte d~as, describiendo detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites (arts. 17 a 20 de la Ley y 15 y siguientes de su Reglamento).
Para que la declaración de necesidad de ocupación sea válida la Juris­

prudencia empieza a exigir, bajo sanción de nulidad de pleno derecho,

que exista crédito presupuestario debidamente aprobado para la adqui­

sición de la finca que se pretend~a expropiar (STS de 22 de enero de

1996), aplicando lo previsto en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Regu­

ladora de las Haciendas Locales:

gustos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los

estados de gustos, siendo nalos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones

y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin pe JuiCio de

las responsabilidades a que haya lagar>> (art. 154.5). Por la misma razón,

y para las expropiaciones urgentes, se exige que en el expediente que

se eleve al Consejo de Ministros conste necesariamente la oportuna reten­

ción de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión

del expediente expropiatorio y la realización (fectiva del pago, por el

importe a que ascenderá el justiprecio (Ley 11/1997, de 27 de diciembre).

Los efectos del acuerdo de necesidad de oc~pación, que ha de publi­

carse y notificarse individualmente a los interesados (art. 21 de la Ley

de Expropiación Forzosa), consisten en el inicio del expediente expro­

piatorio y en la afectación de los bienes o derechos expropiados al f~n

de utilidad pública o social legitimador de la expropiación, as' como

en la limitación de los derechos dominicales del expropiado (STS de 11

de noviembre de 1977). Por ello, la fecha del acuerdo de neces~dad de

ocupación constituye el dies a quo para el cómputo del plazo de se~s

meses a que se refiere el artículo 56 de la Ley de Expropiación en relac~on
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con los intereses de demora en el pago del justiprecio. Sin embargo no es determinante a efectos de valoración de los bienes expropiados que, conforme al art~culo 36 de la Ley, lo es la fecha de incoación del expediente de Just~precio (Sentencias de 22 de diciembre de 1986, 18 de mayo y 10 y 15 de junio de 1988).
Contra el acuerdo de necesirl:~a a~ ~:~ de trámite, la Ley de
~a~l~ll7 por considerarlo acto Expropiación admitió recurso de alzada ante el mm~stro del ramo pero declaró la irrecurribilidad de la resolución minis­ter~al ante la Jur~sdicción contenciosoadministrativa. En la actualidad y de acuerdo con los art~culos 24 y 106.1 de la Constitución, y desde la Sentencia constitucional de 16 de mayo de 1983, el Tribunal Supremo adm~te la ~mpaguaci~ón separada y sin limitación de motivos del acuerdo de necesidad de ocupación (SSTS de 4 de abril, 6 de junio y 28 de noviembre de 1984, 5 de ma~ó de 1986 y 20 de julio de 1987).
Una vez acordada la necesidad de ocur,~ri.'n ' está, sin
~J~I~II, 1~ Administración no embargo, obhgada a mantenerla, pudiendo revocarla y desistir de la exprop~ación respecto de determinados bienes o derechos. Mas para que la revocac~ón sea válida es preciso que la operación expropiatoria no se haya consumado por la ocupación de los bienes o derechos, momen­to a part~r del cual la operación expropiatoria no puede ya deshacerse smo a través del mutuo acuerdo 0 de la reversión. As' lo entiende el Tr~bunal Supremo (SSTS de 26 de enero y 14 de junio de 1983 y de 6 de febrero de 1985), que ha reconocido también que la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación puede generar la responsabilidad de la Adm~nistración expropiante por los daños y perjuicios que se deriven para el exprop~ado por las actuaciones practicadas (SSTS de 25 de octubre de 1982, 28 de octubre de 1985 y 5 de mayo de 1986).
EL JUSTO PRECIO. NATURALEZA Y CRITERIOS DE VALORACIÓN
E1 tercer requisito de la expropiación forzosa es

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el «justiprecio» que _j_ .~ ...~'lllll~a~lull e«;onom~ca compensatoria por la pérdida de la cosa o derecho expropiado. Las cuestiones más importantes que plantea son las relativas a su naturaleza y a la valoración de los objetos expro­p~ados, comprendiendo esto último los criterios, los procedimientos y los órganos competentes para su determinación.
A) La regla del preno pago y la naturaleza del justiprecio
¿El justiprecio expropiatorio es un presupuesto de la expropiación o transferencia de la propiedad o es, por el contrario, una indemnización de daños y perjuicios a posterior¿ de la lesión que comporta la pérdida de la cosa o del derecho?
Desde la Ley napoleónica de 1810 se venía insistiendo en el carácter de presupuesto o requisito previo del justiprecio o indemnización expro­piatoria, lo que se expresaba en la regla del previo pago y se reforzaba con la intervención del juez civil para su determinación y transferencia de la propiedad, que sólo se acordaba cuando se acreditaba que el expro­piado hab~a recibido el justiprecio. La regla del previo pago luce todavía —pese al empleo del término «indemnización»—en el artículo 349 del Código Civil («previa siempre la correspondiente indemnización») y en el artículo 124 de la Ley de Expropiación vigente («prev¿a la corres­pondiente indemnización»).
Sin embargo, la regla del previo pago ha sufrido también, como otras garantías de la expropiación, un proceso degenerativo que ha llevado a su práctica desaparición, un proceso originado por la generalización del procedimiento de urgencia que sustituye el pago por el depós~to y por la inclusión en el concepto de expropiación de nuevas figuras en las que, como se verá, dicha regla no tiene sentido, como las requisas (expropiaciones en estado de necesidad), las ocupaciones temporales y, por supuesto, las expropiaciones legislativas como la llevada a cabo sobre el hold¿ng Rumasa por la Ley 7/1983, de 29 de junio.
Siendo, pues, la situación anterior a la Constitución de práctica dis­pensa de la regla del previo pago y actuando ya el justiprecio gene­ralizadamente como una indemnización a poster¿or¿ por el daño ocas~o­nado por la privación de la cosa o del derecho, parece lógico interpretar el art~culo 33.3 de la Norma suprema, que ha sustituido la expresión tradicional de "previo pago» por la de «mediante la correspondiente indemnización» como una configuración del justiprecio simplemente indemnizatoria y sin carácter previo. En otras palabras, aquella expres~ón constitucional parece ser más una descripción consentida de la realidad existente cuando se dicta la Constitución que una rectificación, por otra parte muy necesaria, de la situación preconstitucional.
As' lo ha entendido el Tribunal Constitucional en la, por tantos moti­vos, muy discutible Sentencia 166/1986, de 19 de diciembre, dictada en el caso Rumasa, que, en l~nea con la posición antigarantista de toda la Sentencia, afirma la innecesariedad del previo pago, elevando para
ello a argumento constitucional la solución vigente en la legislación ordi­nana para supuestos marginales de expropiación: ·dice el Tribunal—no ex¿ge el prev¿o pago de la ¿ndem­n¿zac¿ón, y esto, un¿do a la garantfa de que la exprop¿ac¿ón se real¿ce de conformidad con lo dispuesto por las leyes, hace que d¿cho artfculo cons¿enta tanto las exprop¿ac¿ones en que la ley impone el previo pago de la ¿ndem­n~zac~ón como las que no lo exigen, no s¿endo, por tanto, inconstituc¿onal la ley que relega el pago de la ¿ndemn¿zac¿ón a la última fuse del pro­ced¿m¿ento expropiatori~ En esta clase de exprop¿ac¿ones, de las cuales son protot¿po las llamadas urgentes, el momento en que se produce el efecto traslat¿vo de la propieda: o titalaridad de los bienes y derechos expropiados no depende del previo pago de la indemnización, careciendo por tanto de relevancia constitu~fonal el momento en que se opere dicha transmis¿ón de prop~edad y, en consecuencia, que ésta se produzca de manera inmediata en el mismo momento en que se acuerda la expropiación».
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Frente a esta interpretación, GARcfA DE ENTERRfA y FERNÁNDEZ RoDRf­GUEZ sostienen la tesis del justiprecio como presupuesto o requisito de la ocupación de los bienes expropiados, afirmando que de la Constitución se desprende la regla del previo pago, y en fávar de la misma aducen los s~guientes argumentos: a) La expresión mediante equivale a «por medio de», esto es, utilizando el camino intermedio de la indemnización para llegar al efecto final de la privación en que la expropiación consiste, de modo que, aunque con menor expresividad, viene a coincidir en su sentido literal con el concepto de «previo pago»; b) En el propio articulo 33 está claro que la causa de utilidad pública 0 interés social determina la privación de los bienes o derechos, pero no, en modo alguno, una financiación adi­cional al heneficiario de la expropiación consistente en un crédito para abonar el importc de esa privación en cualquier tiempo; c) Si el bcneficiario es la Administración y carece de numerario, lo correcto será que se lo busquc previamente, a través del presupuesto (...), pero ninguna cobertura constitucional tiende a intentar suplir esa deficiencia de fondos generales con la imposición de un crédito forzoso a las personas singulares de los expropiados, crédito forzoso que, en la medida que supone una prestación patrimonial obligatoria, exigirfa ella misma otra Ley específica que la auto­rizase (art. 3].3); d) En términos de ortodoxia económica elemental, esas fórmulas de privilcgiar a la Administración o a las empresas beneficiarias mediante la atrihución de cargas adicionales económicas a los expropia­dos atentan claramente contra el principio de la transparencia del mer­cado (...). Lo correcto es que la Administración se financie con impuestos y que sus empresas 0 las empresas privadas lo hagan con los recursos del mercado, en los dos casos operando sobre costos reales y no tergi­versados 0 falseados.
B) Criterios generales y reglas concretas de valoración. Antecedentes, doctrina del Tribunal Constitucional y Ley de expropiación forzosa
Desde una perspectiva general puede decirse que el criterio central de valoración de cualquier bien es el que determina el mercado y por ello, y preferentemente, el valor que el bien expropiado tuviera en una eventual compraventa. El problema está en que no todos los bienes tienen una cotización precisa, como ocurre en las bolsas de valores, por lo que si no se han producido transacciones con anterioridad no puede acre­ditarse el valor en venta o de mercado. Por ello se ha recurrido para fijar el justiprecio al valor en renta, el resultante de la capitalización de la producción de los bienes expropiados u otros análogos, o, incluso, a criterios predeterminados como el valor que los bienes tienen con­siguado a efectos tributarios o fiscales o a cualquier otro arbitrio que permite determinar el tantas veces inencontrable valor real.
La preferencia del Derecho positivo por atender al valor en venta de los bienes es notoria. Ya en nuestras Partidas se aludía a la indem­nización expropiatoria como semejante a un cambio operado a través de una venta: También nuestra primera Ley de Expropiación Forzosa, la de 1836, refiriéndose a la compensación económica que debe recibir el expro­piado por la privación que la expropiación comporta, utilizaba indistin­tamente las expresiones «justiprecio de lo que haya de cederse o ena­jenarse» y «precio de indemnización» y, en fin, la Ley vigente de 1954 habla del «justo precio» (art. 38), expresiones todas ellas que remiten a la idea de cambio, de contrato de compraventa y, en definitiva, de valor de mercado.
En el Derecho francés, el concepto manejado desde el mismo art~cu­lo 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano es el de la ..justa y previa indemnización» Para su determinación se parte del valor venal, entendiendo por tal el precio que el expropiado hubiera recibido en una compraventa por el bien o derecho expropiado. Sin embar­go, como el expropiado sufre también una agresión, una suerte de siniestro inesperado, se entiende que debe ser tratado, además de como vendedor forzoso, como un perjudicado al que se priva de «un valor de utilización». De aqu~ la tendencia actual a buscar una solución más personalizada con el llamado «valor de sustitución», que es la cantidad de dinero que es necesaria para situar al expropiado en la misma condición económica en que se encontraba con anterioridad a la expropiación.
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En el Derecho italiano se viene utilizando desde la Ley de Expropiación de 1865 el concepto de glasto prezzo, entendiendo por tal el valor venal o de mercado de los ~ienes, es decir, el ..que avrebbe avato l'immobile cn una libera contrattazzion~e di compravendita», mientras que en caso de una expropiación parcial el~usto precio consistirá en la ..differenza fra el giusto prezo che avrebbe av4,to 1'immobile avanti 1'espropiazione ed el glasto prezzo che potra avere la residua parte di esso dopo la medesima» (arts. 39 y 40).

El Tribunal Constitucional, interpretando el articulo 33.3 de la Cons­t~tuc~ón ha soslayado como criterio central de valoración la referencia al valor de mercado~ Es más, advierte que son diversos los criterios para determinar el valdr real y no el precio de una eventual compraventa, cr~ter~os o reglas de valoración que corresponde prescribir al legislador ordinario. Así lo afirma en la Sentencia citada sobre la expropiación de Rumasa de 19 de diciembre de 1986. Advierte allí que «una vez que la Constitución no utiliza el término de justo precio, dicha indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, scendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fjor distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bcenes y derechos expropiados, debiendo ser éstas respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente despro­vcstas de base razonable Conforme a lo expuesto—añade—la garantia constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bcenes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garan­tiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación»
Esta interpretación, que no otorga la exclusiva al criterio del valor en venta o de mercado cuadra con los antecedentes más próximos a la Ley vigente, la Ley de Expropiación Forzosa de 10 de enero de 1879. Allí se prescriben diversas reglas o criterios que de forma conjunta deben tenerse en cuenta para que los peritos determinen el justiprecio y ninguno alude al valor de venta de bienes análogos sino a otras circunstancias que refiere «al producto en renta de cada finca por los contratos existentes, la contribución que por ella se pague, la riqueza imponible que represente y la cuota de contribución que corresponda según los últimos repartos» (art. 23), así como a las demás «circunstancias que puedan influir para aumentar o disminuir su valor respecto de otras análogas que hayan podido ser objeto de tasaciones recientes en el mismo término municipal» (art. 28). No faltan ejemplos de una avanzada concepción del justiprecio
como «valor de sustitución» que puede ser superior al del mercado y que tiene en cuenta el impacto subjetivo de la privación del bien en la vida del contribuyente. As' la Ley del Registro de Solares de 15 de mayo de 1945 prescribió que «cuando la expropiación para realizar un plan urbanístico afectase a labrador o persona de condición económica modesta, y la propiedad a enajenar constituya una parte integrante del patrimonio indispensable a la subsistencia de aquél, podrá sustituirse el pago en metálico, a voluntad del interesado, por la entrega de otra finca o parcela de análogo rendimiento segregada de los terrenos pertene­cientes al Ayuntamiento o adquirida por éste a tal efecto».
La Ley de Expropiación vigente de 1954 tampoco se refiere a los valores en venta o de mercado como criterio único para la determinación del justiprecio, aunque descarta la valoración fiscal de los bienes como criterio exclusivo, porque ello supondr~a—dice la Exposición de Moti­vos—«volver la espalda a realidades económicas elementales», pues la estimación fiscal no es «una declaración administrativa de valoración eficaz no sólo en la relación fscal, sino en toda relación con la Administración en que el valor de un bien pueda jugar algún papel, esa estimación debe servir como uno de los elementos que concurran a la determinación del justo precio, pero no ser el criterio de suyo y exclusivamente determinante». La desconfianza hacia los valores fiscales se traduce en definitiva en la de
con las de mercado y para casos excepcionales dejar abierta la posibilidad de apreciación de circunstancias espec'ficas que, de no tenerse en cuenta, provocarzan una tasación por com­pleto irrazanable».
La ausencia de un criterio preciso (valor en venta, valor en renta) se sustituye por diversas reglas especiales que ponderan diversas circuns­tancias. As~ la valoración de los edificios y fincas rústicas se remite a la media aritmética entre valores en venta y valores fiscales (arts. 38.2 y 39), o se atiene simplemente a las valoraciones fiscales para la deter­minación del valor de solares y derechos reales (arts. 38.1 y 42) o se determina con arreglo a otros criterios ad hac (acciones o participaciones en sociedades, concesiones administrativas, arts. 40 y 41) para terminar invocando el principio de libertad de criterio en favor de la búsqueda del «valor real» cuando resulte inviable determinarlo por los criterios anteriores. Estamos, pues, como en la Ley de 1879. Si ésta se refería a cualesquiera circunstancias, aqu' también la tasación deberá hacerse conforme a «los criterios estimativos que se juzguen más adecuados si la evaluación practicada por las normas anteriores no resultare conforme con el valor real de los bienes o derechos objeto de la expropiación por "ser superior o inferior a aquélla"» (art. 43).
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Interpretando esta normativa, la jurisprudencia ha presionado casi siempre al alza. As' ha considerado la valoración fiscal de los bienes o derechos como un dato más a jener en cuenta, al que en todo caso otorga el significado de cuantía m~nima, pues en ningún caso puede ser inferior el justiprecio (SSTS de 14, 22 y 28 de octubre y 16 de diciembre de 1986). Y por lo; que se refiere/ a la libertad estimativa prescrita por el artículo 43, el Tr~bunal Supromo viene entendiendo que el valor real a que alude el pr~cepto legal no es sin más valor del mercado, sino más bien valor ob,jetivo del bien o derecho, establecido en términos de equidad y medi~nte el empleo de criterios estimativos no excluyentes; en otras palabras, el valor que permita mantener el patrimonio del expro­piado tanto sin menoscabo injusto, como sin enriquccimiento indebido (SSTS de 18 de marzo de 1982, 18 de abril de 1989 y 18 de febrero de 1992), para terminar reconociendo que otorga una facultad de valoración de discrecionalidad libérrima de suerte que, en aplicación de la misma, se opera liberado de cualquier regla objetiva o automática y autorizado
| para usar los criterios (incluidos los legales) que se consideren más idó­| naos. Por otra parte este juicio valorativo emitido por el órgano goza de presunción de acierto y sólo puede ser objeto de censura ofreciendo
l alternativas razonables, razonamientos y pruebas suficientes del error | o el desacierto (SSTS de 30 de junio y 11 de octubre de 1989, 17 de l junio y 14 de octubre de 1991 y 19 y 25 de febrero, 4 de mayo y 12 | de mayo de 1992).
~ En la motivación que toda valoración comporta no puede dejar de I aludirse al valor de mercado de bienes análogos al que se justiprecia I si resultaren acreditados en el expediente, aun cuando la dificultad estará en aceptar la veracidad de los documentos aportados y en la realidad de la analogía con los bienes cuyos precios de comparación se afirma son análogos al que se trata de justipreciar (SSTS de 14 de junio y 18 de septiembre de 1991, 5 y 16 de mayo de 1992).
No faltan sentencias del Tribunal Supromo que llevan la generosidad jurisprudencial a identificar justo precio y valor de sustitución que provean al expropiado del dinero suficiente para sustituir en su patrimonio—con otro bien análogo—el bien del que ha sido desapoderado, de suerte que la misma ha de responder a los principios de conversión y equivalencia (SSTS de 4 de julio de 1979, 18 de abril de 1989 y 18 de febrero de 1992).
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C) La valoración de terrenos por la legislación urbanística. Su aplicación a toda suerte de expropiación de terrenos y la inversión de la regla de inapropiabilidad de las plusvalías
Al margen de la legislación general de expropiación forzosa, el dere­cho urbanístico ha supuesto el alumbramiento de normas especiales para la valoración de los bienes inmuebles, valoraciones que, desde la Ley 8/1990, se han declarado aplicables a todo tipo de expropiaciones de terrenos para obras públicas, al margen de que tengan por finalidad o no la ejecución de planes de urbanismo.