Note de curs la “drept constituţional şi instituţii politice”

Noţiuni generale. Clasificarea legilor

Legile se află la vârful piramidei surselor formale ale dreptului⁸⁸.Consecinţele acestui fapt sunt următoarele:

• 
  nici un alt act juridic normativ nu poate abroga sau modifica legea. Ea nu poate fi modificată sau abrogată decât de ea însăşi⁸⁹. In cazul contradicţiei dintre lege şi un act normativ adoptat anterior legii respective, acesta din urmă este abrogat, iar în cazul în care legea este contrazisă de un alt act normativ, adoptat ulterior, acesta va fi lipsit de efecte. Având forţa juridică a legii, şi fiind adoptate în baza unei legi de abilitare ori a dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, ordonanţele Guvernului pot însă abroga sau modifica legea, în măsura în care acest lucru se conformează prevederilor legii de abilitare, sau respectiv, prevederilor legii fundamentale;
  
• 
  legea poate însă modifica sau abroga orice alt act normativ.
  

Definirea legii se poate face utilizând două criterii: unul formal, care ia în considerare organul emitent şi procedura de adoptare precum şi un criteriu material, care ia în considerare obiectul reglementării. Nici unul din aceste criterii – luat în mod izolat – nu oferă o definiţie întrutotul exactă şi satisfăcătoare a legii. Criteriul formal este mai aproape de concepţiile constituantului, însă aplicarea sa exclusivă ar relativiza importanţa deosebită a conţinutului normativ al acesteia. În plus, nimic nu împiedică Parlamentul să adopte cu titlu de lege, urmând procedura legislativă, un act cuprinzând reguli aplicabile unui singur caz particular. Criteriul material poate duce la imposibilitatea de a distinge legea de alte acte normative, care pot şi ele reglementa – în măsura în care Constituţia nu a statornicit ca reglementarea să se facă exclusiv printr-o lege – domenii importante ale vieţii sociale.

În literatura juridică s-a manifestat prin urmare preferinţa pentru utilizarea conjugată a ambelor criterii. În opinia profesorului Ion Deleanu, legea este “actul juridic normativ adoptat de către organul legiuitor şi după procedura stabilită în acest scop, prin care, în cadrul competenţei sale legislative, acesta stabileşte reguli generale şi de aplicaţie repetată, a căror respectare este asigurată prin virtualitatea coerciţiunii statale”⁹⁰.

În baza prevederilor Constituţiei române din 1991, legile se clasifică în trei categorii:

• 
  legi constituţionale (cere sunt legi de modificare a Constituţiei: art. 73, alin. (2));
  
• 
  legi organice;
  
• 
  legi ordinare.
  

1. 
   Legile organice sunt cele ce reglementează unul din domeniile prevăzute în art. 73, alin. (3):
   

1. 
   sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente;
   
2. 
   organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice;
   
3. 
   statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora;
   
4. 
   organizarea şi desfăşurarea referendumului;
   
5. 
   organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;
   
6. 
   regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război;
   
7. 
   regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă;
   
8. 
   infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;
   
9. 
   acordarea amnistiei sau a graţierii colective;
   
10. 
    statutul funcţionarilor publici;
    
11. 
    contenciosul administrativ;
    
12. 
    organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi;
    
13. 
    regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;
    
14. 
    organizarea generală a învăţământului;
    
15. 
    organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală;
    
16. 
    regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială;
    
17. 
    statutul minorităţilor naţionale din România;
    
18. 
    regimul general al cultelor;
    
19. 
    celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice.
    

Constituţia mai prevede reglementarea prin lege organică, a altor domenii, în cuprinsul următoarelor dispoziţii:

1. 
   art. 3, alin. (2): consfinţirea frontierelor ţării, cu respectarea principiilor şi a celorlalte norme general admise ale dreptului internaţional;
   
2. 
   art. 5, alin. (1): condiţiile dobândirii, păstrării sau pierderii cetăţeniei române;
   
3. 
   art. 12, alin. (4): stabilirea stemei ţării şi a sigiliului statului;
   
4. 
   art. 31, alin. (5): organizarea serviciilor publice de radio şi televiziune şi controlul parlamentar asupra acestora;
   
5. 
   art. 40, alin. (3): stabilirea altor categorii – în afara celor prevăzute în de dispoziţiile acestui aliniat – de funcţionari publici care nu pot face parte din partide politice;
   
6. 
   stabilirea condiţiilor în care cetăţenii străini pot dobândi – în condiţii de reciprocitate - în proprietate terenuri în România, ca urmare a integrării în Uniunea Europeană sau a încheierii unor tratate internaţionale în acest sens (art. 44, alin. (2), fraza a 2-a);
   
7. 
   art. 52, alin. (2): condiţiile şi limitele exercitării dreptului persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei;
   
8. 
   stabilira condiţiilor privind îndeplinirea obligaţiilor militare (art. 55, alin. (2));
   
9. 
   condiţiile în care pot fi încorporeţi cetăţenii (art. 55, alin. (3));
   
10. 
    art. 58, alin. (1), fraza a 2-a: organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului;
    
11. 
    art. 63, alin. (1), teza a 2-a: prelungirea, în caz de război sau de catastrofă, a mandatului Camerei Deputaţilor şi al Senatului;
    
12. 
    stabilira jurământului care urmează a fi depus de către deputaţi şi senatori la intrarea în exerciţiul mandatului (art. 70, alin (1), fraza a 2-a);
    
13. 
    art. 71, alin. (3): stabilirea altor incompatibilităţi faţă de calitatea de senator sau de deputat, decât cele prevăzute în alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol;
    
14. 
    art. 79, alin. (2): înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ;
    
15. 
    art. 83, alin. (3): prelungirea, în caz de război sau de catastrofă, a mandatului Preşedintelui României;
    
16. 
    art. 102, alin. (3): stabilirea altor categorii de membri ai Guvernului, decât cele menţionate în cuprinsul aceluiaşi aliniat;
    
17. 
    art. 105, alin. (2): stabilirea altor incompatibilităţi cu funcţia de membru al Guvernului, decât cele prevăzute în alin. (1) al aceluiaşi articol;
    
18. 
    art. 117, alin. (3): înfiinţarea autorităţilor administrative autonome;
    
19. 
    art. 118, alin. (2): stabilirea structurii sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare precum şi statutul cadrelor militare;
    
20. 
    stabilirea condiţiilor în care în unitţile administrativ teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere semnificativă, se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice de[s]concentrate (art. 120, alin. (2));
    
21. 
    stabilirea atribuţiilor prefectului (art. 123, alin. (3));
    
22. 
    stabilirea condiţiilor în care judecătorii pot fi propuşi pentru numire, promovaţi, transferaţi şi sancţionaţi de către Consiliul Superior al Magistraturii (art. 125, alin. (2));
    
23. 
    stabilirea compunerii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie precum şi a regulilor de funcţionare a acesteia (art. 126, alin. (4));
    
24. 
    înfiinţarea de instanţe specializate pe anumite materii (art. 126, alin. (5), fraza a 2-a);
    
25. 
    stabilirea condiţiilor în care cetăţenii români aparţinând minorităţilor naţionale au dreptul să se exprime în limba maternă în faţa instanţelor de judecată (art. 128, alin. (2));
    
26. 
    stabilirea procedurii conform căreia, Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor (art. 134, alin (2);
    
27. 
    stabilirea altor atribuţii îndeplinite de Consiliul Superior al Magistraturii în realizarea rolului său de garant al independenţei justiţiei (art. 134, alin. (4));
    
28. 
    stabilirea unor categorii de bunuri – altele decât cele menţionate expres în art. 136, alin. (3) care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice (articolul citat, alin. citat);
    
29. 
    stabilirea condiţiilor în care bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate sau închiriate (art. 135, alin. (4), fraza a 2-a);
    
30. 
    stabilirea condiţiilor în care proprietatea privată este inviolabilă (art. 135, alin. (5));
    
31. 
    recunoaşterea, în condiţiile aderării la Uniunea Europeană, a circulaţiei şi a înlocuirii monedei naţionale cu aceea a Uniunii Europene (art. 137, alin. (2), fraza a 2-a);
    
32. 
    stabilirea condiţiilor în care Curtea de Conturi exercită atribuţii jurisdicţionale (art. 140, alin. (1), fraza a 2-a);
    
33. 
    stabilirea condiţiilor în care Curtea de Conturi se înnoieşte cu câte o treime din consilierii de conturi numiţi de Parlament, din trei în trei ani (art. 140, alin. (5));
    
34. 
    înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi social (art. 141, teza finală);
    
35. 
    art. 142, alin.(4): organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale;
    
36. 
    stabilirea unor atribuţii ale Curţii Constituţionale, altele decât cele prevăzute în art. 146, pct. a)-k) (pct. l) din articolul menţionat);.
    

Constituţia rezervă anumite domenii reglementării “prin lege”. Asemenea dispoziţii nu trebuie interpretate în sensul stabilirii unui domeniu exclusiv de reglementare atribuit legii ordinare şi refuzat legii organice. În fapt, legiuitorului îi este interzis – prin dispoziţiile art. 73 şi 74 – să reglementeze vreunul din domeniile enunţate în art. 73, alin. (3) printr-o lege ordinară. În privinţa legii organice, cu excepţia limitelor stabilite de dispoziţiile constituţionale, nu există vreo interdicţie privind domeniul de reglementare al acesteia. În practică, o lege organică cuprinde foarte frecvent dispoziţii reglementând domenii ce nu sunt rezervate acestei categorii de legi. Însă domeniile pentru care se prevede reglementarea prin lege nu pot fi reglementate prin alte acte normative decât legile (de exemplu prin acte administrative cu caracter normativ⁹¹).

Domeniile pentru care Constituţia prevede reglementarea prin lege sunt următoarele:

• 
  condiţiile în care unele oraşe sunt declarate municipii (art. 3, alin.(3), fraza a 2-a);
  
• 
  condiţiile în care se constituie şi îşi desfăşoară activitatea partidele politice (art. 8, alin. (2));
  
• 
  condiţiile în care se constituie şi îşi desfăşoară activitatea sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale potrivit statutelor lor (art. 9, fraza 1);
  
• 
  condiţiile de ratificare a tratatelor internaţionale (art. 11, alin. (2));
  
• 
  acordarea şi retragerea dreptului de azil, cu respectarea tratatelor şi convenţiilor internaţionale la care România este parte (art. 18, alin. (2));
  
• 
  cazurile şi procedura de percheziţionare, reţinere sau arestare a unei persoane (art. 23, alin. (2));
  
• 
  temeiul şi condiţiile stabilirii sau aplicării unei pedepse (=principiul nullum crimen, nulla poena sine lege; art. 23, alin. (12));
  
• 
  condiţiile exercitării dreptului la liberă circulaţie, în ţară sau în străinătate (art. 25, alin. (1), fraza a 2-a);
  
• 
  derogarea de la prevederile referitoare la inviolabilitatea domiciliului (art. 27, alin. (2));
  
• 
  formele de efectuare a percheziţiilor domiciliare (art. 27, alin. (3));
  
• 
  condiţiile de organizare a cultelor religioase (art. 29, alin (3));
  
• 
  posibilitatea – recunoscută legii, dar nu altui act normativ – de a impune mijloacelor de comunicare în masă obligaţia face publică sursa de finanţare (art. 30, alin. (5));
  
• 
  stabilirea delictelor de presă (art. 30, alin. (8));
  
• 
  condiţiile în care învăţământul se poate desfăşura într-o limbă de circulaţie universală (art. 32, alin. (2), fraza a 2-a);
  
• 
  stabilirea modalităţilor de exercitare a dreptului persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a învăţa în limba maternă şi de a fi instruite în această limbă (art. 32, alin. (3), teza a 2-a);
  
• 
  condiţiile în care învăţământul de stat este gratuit (art. 32, alin. (4));
  
• 
  condiţiile de desfăşurare a activităţii de învăţământ, în unităţi de stat, particulare şi confesionale (art. 32, alin. (5));
  
• 
  organizarea şi garantarea învăţământului religios în şcolile de stat (art. 32, alin. (7));
  
• 
  condiţiile în care este garantat accesul la cultură (art. 33, alin. (1));
  
• 
  condiţiile stabilire a organizării asistenţei medicale, a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi a altor măsuri de protecţie a sănătăţii şi mentale a persoanei (art. 34, alin. (3));
  
• 
  stabilirea unor situaţii specifice – altele decât cele indicate în art. 41, alin. (2), fraza a 2-a – intrând sub incidenţa măsurilor de protecţie socială a salariaţilor (art. 41, alin. (2), fraza a 2-a, teza finală);
  
• 
  condiţiile în care din motive religioase sau de conştinţă se vor presta alte activităţi în locul serviciului militar (art. 42, alin. (2), lit. a));
  
• 
  stabilirea acelor prestaţii, făcând parte din obligaţii civile normale şi care nu au caracter de muncă forţată, neintrând deci sub incidenţa interdicţiei din art. 42, alin. 1 (alin. (2), lit. c) din acelaşi articol);
  
• 
  stabilirea condiţiilor şi a limitelor exercitării dreptului la grevă precum şi a garanţiilor necesare asigurării serviciilor esenţiale pentru societate(art. 43, alin. (2));
  
• 
  condiţiile şi limitele dreptului de proprietate (art. 44, alin. (1), fraza a 2-a);
  
• 
  stabilirea condiţiilor de expropriere pentru cauze de utilitate publică (art. 44, alin. (3));
  
• 
  condiţiile de confiscare a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii (art. 44, alin. (9));
  
• 
  stabilirea condiţiilor în care este garantată exercitarea accesului liber al persoanei la activitatea economică şi a liberei iniţiative (art. 45);,
  
• 
  stabilirea măsurilor de asistenţă socială la care au drept cetăţenii (art. 47, alin. (2), fraza a 2-a);
  
• 
  stabilirea condiţiilor de încheiere, de desfacere şi de nulitate a căsătoriei (art. 48, alin. (2), fraza 1);
  
• 
  stabilirea altor forme de protecţie socială a copiilor, decât cele prevăzute prin art. 49, alin. (2), fraza 1 (fraza a 2-a a aceluiaşi aliniat);
  
• 
  stabilirea condiţiilor în care autorităţile publice sunt obligate să răspundă petiţiilor (art. 51, alin. (4));
  
• 
  stabilirea condiţiilor în care răspunde patrimonial statul pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare (art. 52, alin. (3));
  
• 
  restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi (art. 53, alin. (1));
  
• 
  stabilirea jurământului ce urmează a fi depus de către cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice precum şi de către militari în vederea îndeplinirii cu credinţă a obligaţiilor ce le revin (art. 54, alin. 2);
  
• 
  stabilirea, în situaţii excepţionale, a altor contribuţii financiare decât cele prevăzute în art. 56, alin. (1) (alin. (3) din acelaşi articol);
  
• 
  stabilirea limitelor exercitării atribuţiilor Avocatului Poporului, din oficiu sau la sesizarea persoanelor lezate în drepturile şi în libertăţile lor (art. 59, alin. 1);
  
• 
  stabilirea procedurii de ratificare sau de aprobare a tratatelor şi convenţiilor internaţionale, altele decât cele prevăzute în art. 91, alin. (1), fraza 1 (fraza 2 a aceluiaşi alineat din articolul respectiv);
  
• 
  stabilirea condiţiilor în care Preşdeintele României instituie starea de urgenţă sau starea de asediu în întreaga ţară sau în unele unităţi administrativ-teritoriale (art. 93, alin. (1));
  
• 
  stabilira condiţiilor în care Preşedintele României efectuează numiri în funcţii publice (art. 94, pct. c));
  
• 
  stabilirea îndemnizaţiei şi a celorlalte drepturi cuvenite Preşedintelui României (art. 101);
  
• 
  stabilirea altor cazuri de încetare a funcţiei de membru al Guvernului, în afara celor prevăzute în art. 106 (teza ultimă a aceluiaşi articol);
  
• 
  cazurile de răspundere şi pedepsele aplicate membrilor Guvernului (art. 109, alin. (3));
  
• 
  abilitarea Guvernului cu emiterea de ordonanţe simple precum şi aprobarea sau respingerea ordonanţelor emise de Guvern (art. 108 alin. (3) şi art. 115, alin. (1), (7) şi (8));
  
• 
  stabilira condiţiilor în care se înfiinţează, se organizează şi funcţionează ministerele (art. 117, alin. (1));
  
• 
  recunoaşterea competenţei organelor de specialitate înfiinţate, cu avizul Curţii de Conturi, de Guvern sau de către ministere (art. 117, alin. (2));
  
• 
  stabilirea – alternativ cu dispoziţiile tratatelor internaţionale – a condiţiilor în care armata contribuie la apărarea colectivă în sistemele de alianţe militare şi participă la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii (art. 118, alin. (1), fraza 2);
  
• 
  stabilira condiţiilor în care alte componente ale forţelor armate intră sub incidenţa dispoziţiilor alin. (1) şi (2) din art. 118 (alin. (3) din acelaşi articol);
  
• 
  stabilirea – alternativ cu dispoziţiile tratatelor internaţionale – a condiţiilor de intrare sau de trecere a trupelor străine pe teritoriul României (art. 118, alin. (5));
  
• 
  condiţiile de funcţionare – ca autorităţi administrative autonome – a primarilor şi a consiliilor locale, condiţiile de alegere şi de funcţionare a consiliilor judeţene, (art. 121, alin. (2) teza 1, art. 121, alin. (2))⁹²;
  
• 
  stabilirea condiţiilor în care judecătorii numiţi de către Preşedintele României sunt inamovibili (art. 125, alin. (1);
  
• 
  stabilirea celorlalte instanţe judecătoreşti, în afara Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care se realizează justiţia, a competentei instanţelor judecătoreşti şi a procedurii de judecată (art. 126, alin. (1) şi (2));
  
• 
  stabilirea cazurilor în care şedinţele de judecată pot să nu fie publice (art. 127);
  
• 
  condiţiile în care părţile interesate şi Ministerul Public pot exercita căile de atac (art. 129);
  
• 
  condiţiile în care Ministerul public îşi exercită atribuţiile (art. 131, alin. (2));
  
• 
  condiţiile în care parchetele care funcţionează pe lângă instantele judecătoreşti conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare (art. 131, alin. (3));
  
• 
  condiţiile în care Consiliul Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi procurorilor, cu excepţia celor stagiari (art. 134, alin. (1));
  
• 
  garantarea şi ocrotirea proprietăţii publice (art. 136, alin. (2));
  
• 
  formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice (art. 137, alin. (1));
  
• 
  adoptarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat (art. 138, alin. (2) şi (3));
  
• 
  stabilirea condiţiilor de elaborare, aprobare şi executare a bugetelor locale (art. 138, alin. (4));
  
• 
  reglementarea impozitelor, a taxelor şi a oricăror alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi a condiţiilor de stabilire a impozitelor şi taxelor locale de către consiliile locale sau judeţene (art. 138, alin. (1) şi (2));
  
• 
  stabilirea a condiţiilor de revocare a judecătorilor Curţii de Conturi (art. 140, alin. (6));
  

O categorie specială de legi o reprezintă cele privitoare la integrarea euroatlantică a României. Ele vor fi adoptate cu o majoritate calificată, de două treimi din numărul deputaţilor şi al senatorilor, ceea ce le plasează în proximitatea legilor constituţionale, deosebindu-se de acestea prin aceea că nu mai trebuie aprobate ulterior prin referendum. Constituţia revizuită prevede necesitatea adoptării unor asemenea legi în două situaţii:

1. Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate;

2. Aderarea României la Tratatul Atlanticului de Nord.

Stabilirea reglementării prin lege a anumitor domenii are consecinţe practice de două categorii:

• 
  pe de o parte se interzice autorităţilor executive să reglementeze anumite aspecte ale vieţii sociale, ceea ce asigură o stabilitate mai mare relaţiilor sociale din acest domeniu, protejează libertatea individuală şi elimină sau reduce riscul unor acţiuni arbitrare ale puterii⁹³;
  
• 
  pe de altă parte se „erodează “, se relativizează ori se circumstanţiază garanţia constituţională a unor drepturi fundamentale, permiţând legiuitorului ordinar ca, în anumite condiţii, să limiteze ori să restrângă sfera unor drepturi sau libertăţi consacrate de legea fundamentală⁹⁴.
  

Constituţia mai poate impune legiuitorului interdicţii exprese:

• 
  conform dispoziţiilor art. 21, alin. (2), nici o lege nu poate îngrădi exercitarea dreptului individului de a se adresa justiţiei.
  

Este de menţionat că legile constituţionale au forţă juridică superioară celorlalte legi. În cazul unei contradicţii între legile constituţionale şi celelalte categorii de legi, acele dispoziţiile acestora din urmă, care contravin legii fundamentale vor fi declarate neconstituţionale de către Curtea Constituţională, devenind inaplicabile.

Legile organice au însă aceeaşi forţă juridică cu legile ordinare, deşi au – după cum s-a menţionat în literatura juridică franceză şi română – caracterul unor “prelungiri ale Constituţiei. O lege organică poate, după cum am mai precizat, cuprinde şi dispoziţii care nu ţin de domeniul rezervat prin Constituţie acestei categorii de legi. O lege ordinară care cuprinde dispoziţii din domeniul rezervat legii organice va fi neconstituţională, şi prin urmare inaplicabilă. Inaplicabilitatea este însă consecinţa încălcării unei dispoziţii a legii fundamentale şi nu a încălcării unei prevederi dintr-o lege organică.