Note de curs la “drept constituţional şi instituţii politice”

§ 3.Revizuirea Constituţiei

Constituţia română din 8 decembrie 1991 poate fi calificată drept o constituţie rigidă. Rigiditatea se manifestă sub următoarele aspecte: a) limitarea iniţiativei revizuirii; b) procedura de revizuire; şi c) stipularea unor limite ale revizuirii. Revizuirea este reglementată de dispoziţiile Titlului VI al legii fundamentale (art. 150-152).

Iniţiativa revizuirii este prevăzută în art. 150. Ea poate fi exercitată de către Preşedintele României la propunerea Guvernului, de către un sfert din numărul total al deputaţilor sau al senatorilor precum şi de 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. Aceştia trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării astfel încât, din fiecare dintre acestea să se obţină cel puţin 10.000 de semnături în sprijinul iniţiativei de revizuire. Curtea Constituţională se pronunţă din oficiu asupra legilor de revizuire (art. 146, lit. a)). Ea se mai pronunţă asupra iniţiativelor legislative – inclusiv de revizuire – ale cetăţenilor (art. 146, lit. j)).

Legea de revizuire trebuie adoptată de ambele Camere ale Parlamentului cu o majoritate de două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere. În cazul în care prin procedura de mediere nu se ajunge la acord, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. Legea de revizuire este definitivă numai după confirmarea ei prin referendum. Referendumul va fi organizat conform dispoziţiilor Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.

În privinţa limitelor revizuirii, art. 152 stabileşte trei categorii de interdicţii: a) de ordin material; b) sub aspectul finalităţii; şi c) de ordin temporal.

Dispoziţiile constituţionale privind caracterul naţional, unitar, independent şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii (art. 152, alin. (1)).

Nu este admisă revizuirea – indiferent de dispoziţiile care formează obiectul acesteia – în cazul in care are drept efect suprimarea unor drepturi sau libertăţi fundamentale ori a garanţiilor acestora (art. 152, alin. (2)).

În fine, Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă, în timp de război sau în perioada de prelungire a mandatului Parlamentului (art. 152, alin. (3) şi art. 63, alin. (4), fraza a 2-a, teza 1).

§ 4. Controlul de constituţionalitate

I. Necesitatea controlului de constituţionalitate

Ca lege fundamentală a statului, constituţia cuprinde nu numai reguli privitoare la organele de stat şi la procedura legislativă, ci şi un catalog al drepturilor şi libertăţilor fundamentale; ea apare deci nu doar ca un sistem de norme procedurale, ci ca un ansamblu de reguli de fond. Încălcarea unor norme privind drepturile individului constituie cea mai evidentă manifestare abuzivă a puterii legiuitoare, iar într-un sistem politic bazat pe atribuirea celor mai largi prerogative către parlament, această încălcare riscă să rămână nesancţionată.¹² De altfel, nici încălcarea dispoziţiilor organizatorice ale constituţiei nu este nici pe departe lipsită de urmări. Chiar dacă scurtarea sau simplificarea unor proceduri constituţionale sau încălcarea limitelor stricte a unor competenţe pare să rezolve practic şi expeditiv o problemă urgentă, o asemenea soluţie deschide poarta unor abuzuri imprevizibile şi mult mai grave în viitor. Prin urmare garanţia supremaţiei constituţiei implică existenţa unui mecanism care să lipsească de efecte actele contrare dispoziţiilor constituţionale.

Un asemenea mecanism trebuie în primul rând să vizeze actele puterii legislative. Controlul constituţionalităţii legilor nu epuizează însă domeniul controlului de constituţionalitate. Actele emise de guvern în urma delegării legislative¹³ pot de asemenea să contravină legii fundamentale. Legea de abilitare poate fi constituţională, însă guvernul poate reglementa depăşind limitele acesteia sau încălcând drepturi fundamentale garantate de constituţie. Probleme de acest gen mai pot să apară în statele federale, în privinţa conflictelor de competenţă între federaţie şi state sau în cazul unei legi statale care contravine unei legi federale. De asemenea anumite litigii de natură electorală pot privi alegerea unor autorităţi constituţionale sau rezultatele unui referendum. Între autorităţile publice mai pot surveni (alte) conflicte cu privire la interpretarea unor dispoziţii constituţionale. Controlul de constituţionalitate trebuie prin urmare să se întindă dincolo de domeniul strict al controlului constituţionalităţii legilor, să privească şi alte acte şi, în anumite împrejurări, să se extindă asupra unor fapte care au relevanţă în viaţa politică şi constituţională a statului. Toate aceste modalităţi de control au ca element comun interpretarea constituţiei, în raport cu anumite legi sau cu dispoziţii concrete ale acestora, cu alte acte normative ori individuale sau cu anumite fapte.

Latura cea mai importanţă a controlului de constituţionalitate o reprezintă controlul constituţionalităţii legilor. În mod normal, un asemenea control este realizat de un organ independent, altul decât cel care a elaborat norma juridică supusă controlului. Este de precizat că, în cazul exercitării unui asemenea control, constatarea încălcării de către legiuitor a dispoziţiilor legii fundamentale nu are drept consecinţă abrogarea sau “anularea” legii – conform exigenţelor principiului separaţiei puterilor în stat, doar parlamentul poate abroga o lege – ci doar lipsirea ei de efecte, fie faţă de părţile unui litigiu, fie faţă de toţi subiecţii de drept. Practic însă, consecinţa declarării neconstituţionalităţii este aceeaşi cu a abrogării: legea neconstituţională nu se mai aplică.

II. Forme de control al constituţionalităţii legilor

Controlul constituţionalităţii legilor poate fi politic, parlamentar sau jurisdicţional. Unii autori menţionează şi un control prin intermediul opiniei publice; în cazul unor grave încălcări a ordinii constituţionale sau a drepturilor fundamentale, poporul se poate opune guvernanţilor şi are chiar un drept la insurecţie. “Dreptul la rezistenţă” era frecvent invocat în evul mediu, într-o epocă în care noţiunea de suveranitate nu era clar conturată, iar puterea statului era departe de a fi necontestată. În secolele XVI-XVII, autori de orientare jusnaturalistă (Vitoria, Suarez, Althusius, Grotius) au făcut deseori referiri la un asemenea drept. Chiar şi în prezent, dispoziţii constituţionale în vigoare (art. 20, alin. 4 al Legii Fundamentale a Germaniei din 1949)¹⁴ îl consacră. Dreptul la rezistenţă nu constituie însă un control de constituţionalitate; exercitarea sa poate duce la înlăturarea unui guvern sau chiar la prăbuşirea unui sistem politic şi constituţional dar nicidecum la înlăturarea punctuală a unei dispoziţii contrare legii fundamentale.

Controlul politic al constituţionalităţii legilor a apărut în Franţa. Conform Constituţiei anului VIII (=1799), el se exercita asupra proiectelor de lege, anterior promulgării acestora, de către Senat. În timpul celui de-al doilea Imperiu (1851-1870), Senatului îi reveneau atribuţii similare. Caracterul politic al acestei forme de control decurgea din modul de constituire şi din poziţia celei de a doua camere; conform articolului 20 al Constituţiei din 1852, cu excepţia cardinalilor, mareşalilor şi amiralilor – membri de drept – , senatorii erau numiţi de Preşedintele Republicii (iar după instituirea Imperiului, de către Împărat). Controlul de constituţionalitate realizat în prezent în Franţa (prin Consiliul Constituţional) este considerat frecvent ca fiind un control politico-jurisdicţional, şi aceasta în baza faptului că membrii acestui consiliu sunt numiţi de către Preşedinte, Senat şi respectiv de Adunarea Deputaţilor. Unii autori încadrează însă controlul instituit de Constituţia franceză din 1958 în categoria controlului jurisdicţional.

Controlul parlamentar constă în examinarea legii, de regulă anterior adoptării acesteia, de regulă de către o comisie constituţională. Examinarea se face sub aspectul conformităţii cu constituţia. Această formă de control a fost întâlnită în statele comuniste şi avea un caracter pur formal¹⁵. Conform concepţiei comuniste, de inspiraţie sovietică, privind organizarea politică şi constituţională a statului, adunările reprezentative (=parlamentele) erau “organe supreme ale puterii de stat”, cărora le erau subordonate toate celelalte organe ale statului (“ale administraţiei de stat”, “organele judecătoreşti” şi cele ale “procuraturii”); un control exercitat de un organ aparţinând oricăreia din aceste din urmă categorii era incompatibil cu poziţia supremă a organelor “puterii de stat”, constituind aşadar o negare a suveranităţii poporului. Controlul exercitat chiar de către organul a cărui activitate urmează a fi controlată nu are cum să fie efectiv; această formă de control a constituit de altfel una din modalităţile, prea puţin convingătoare de altfel, prin care statele comuniste căutau să creeze aparenţa unei vieţi politice şi parlamentare cât de cât democratice.

Singura formă efectivă şi imparţială de control al constituţionalităţii legilor este cea jurisdicţională. Împotriva unei asemenea forme de control se poate formula obiecţia – aparent redutabilă – că un act legislativ, exprimând voinţa generală manifestată prin intermediul reprezentanţei naţionale, este supus cenzurii unui organ al statului cu o legitimare democratică mult inferioară, şi anume judecătorului. Obiecţia poate fi înlăturată dacă luăm în considerare faptul că voinţa poporului îşi găseşte manifestarea cea mai înaltă în textul constituţiei, care limitează chiar şi voinţa legiuitorului. Or, pronunţându-se asupra constituţionalităţii unei legi, judecătorul nu face decât să evidenţieze aceste limite şi să dea curs voinţei poporului, aşa cum a fost consacrată în legea fundamentală.¹⁶
Această formă de control cunoaşte două variante: controlul realizat de către instanţele ordinare (în Statele Unite ale Americii şi – până în 1940 – şi în România) şi cel îndeplinit de instanţe speciale, şi anume de curţile constituţionale. Prima variantă de control a fost creată pe cale pretoriană.
Pretorul era, în Roma antică, un magistrat având atribuţii de ordin politic, militar şi jurisdicţional. Formal, el nu putea crea norme de drept (“praetor jus facere non potest”). Atribuţiile sale judiciare erau limitate la organizarea proceselor între particulari; în acest sens el verifica admisibilitatea unei acţiuni şi stabilea limitele înlăuntrul cărora aveau a se pronunţa judecătorii, în funcţie de faptul dacă aserţiunile reclamantului erau sau nu dovedite în faţa acestora. Utilizând aceste atribuţii, el a jucat un rol însemnat în configurarea instituţiilor dreptului roman şi a creat numeroase reguli noi de drept, prin faptul că a condiţionat exercitarea atribuţiilor sale în funcţie de anumite împrejurări, neprevăzute de lege, a aplicat dispoziţiile legii şi în alte cazuri decât cele avute în vedere de aceasta şi a refuzat aplicarea unor dispoziţii în anumite situaţii, când această aplicare ar fi contravenit echităţii. În limbajul juridic actual, prin cale pretoriană se desemnează modalitatea de creare a unei instituţii de drept de către practică, îndeosebi de către jurisprudenţă.
În cazul “Marbury versus Madison”, pronunţat în 1803¹⁷, Curtea Supremă a Statelor Unite respinge cererea reclamantului, William Marbury, invocând neconstituţionalitatea unei legi. William Marbury fusese numit judecător de pace împreună cu alţi partizani sau apropiaţi ai Partidului Federalist în ultimele zile ale administraţiei John Adams (1797-1801), înainte de intrarea în funcţie a noului preşedinte, Thomas Jefferson. Pierzând alegerile din noiembrie 1800, atât pentru funcţia de Preşedinte cât şi pentru Congres, federaliştii au căutat ca în ultimele luni înainte de predarea puterii să-şi consolideze influenţa în sfera puterii judiciare. În urma îmbolnăvirii „oportune” a unui judecător la Curtea Supremă, secretarul de stat în funcţie, John Marshall, este numit de Preşedinte judecător la această instanţă, cu începere de la data încetării exercitării funcţiei sale de secretar de stat (4 martie 1801). În ultimele zile ale legislaturii vechiului Congres este adoptată o lege prevăzând înfiinţarea unor noi instanţe judecătoreşti federale, iar în posturile astfel create sunt numiţi apropiaţii regimului, printre care şi Marbury. Acesta nu reuşeşte să ajungă în timp util la Casa Albă pentru a-şi primi ordinul de numire. Noul secretar de stat, James Madison, a refuzat să-i înmâneze ordinul de numire care era semnat de preşedintele Adams în ultima zi a mandatului său şi avea deja aplicat sigiliul Statelor Unite.¹⁸ Marbury s-a adresat Curţii Supreme, cerând emiterea de către aceasta a unui ordin de injoncţiune (“writ of mandamus”). Printr-un asemenea ordin se obliga o persoană sau o autoritate – în speţă secretarul de stat – să-şi îndeplinească o obligaţie prescrisă de lege. Curtea a apreciat dispoziţiile legii din 1789, care stabilea competenţa în privinţa unor asemenea cereri, ca fiind în contradicţie cu dispoziţiile articolului III, secţiunea a II-a din Constituţia americană, privitoare la competenţa Curţii Supreme.¹⁹

În raţionamentul său, John Marshall, preşedintele Curţii Supreme, a pornit de la faptul că, în cazul unei neconformităţi între Constituţie şi lege, judecătorul va fi în situaţia, fie de a ignora Constituţia aplicând legea, fie de a respecta legea fundamentală, neaplicând legea contrară acesteia. Obligaţia de a respecta legea nu înlătură obligaţia respectării Constituţiei. Atât actul Congresului (=Parlamentul Statelor Unite) cât şi Constituţia sunt legi, iar a stabili care este legea aplicabilă – şi, eventual, care lege nu va fi aplicată – constituie o atribuţie de domeniul puterii judecătoreşti. Evident judecătorul nu poate ignora Constituţia; în cazul însă în care o într-o lege se stipulează expres că dispoziţiile ei sunt aplicabile într-un caz dedus spre judecare instanţei şi aceste dispoziţii sunt contrare Constituţiei, dispoziţiile legii trebuie ignorate, în favoarea celor ale Constituţiei. Nu se poate susţine că un act legislativ al Congresului adoptat ulterior adoptării Constituţiei şi cuprinzând prevederi contrare dispoziţiilor acesteia ar reprezenta o modificare a respectivelor dispoziţii. Constituţia americană a stabilit în art. V o procedură specială de revizuire a prevederilor sale; or, aceste dispoziţii ar fi lipsite de sens în cazul în care s-ar admite posibilitatea modificării de către Congres, prin acte legislative adoptate după procedura ordinară, a normelor constituţionale.

Este de remarcat că, aparent surprinzător, John Marshall pronunţă o hotărâre contra intereselor unui reprezentant al grupării politice din care provenea şi convenabilă partidului politic rival acesteia. Poziţia sa, dar mai ales a Curţii Supreme, era însă foarte precară. Congresul şi Casa Albă, aflate sub controlul democrat-republicanilor, priveau cu ostilitate sfera judiciarului, percepută ca o citadelă a vechii puteri. Iritaţi de manevrele legislative de ultim moment ale vechii majorităţi federaliste dar şi din dorinţa de a împiedica instanţa supremă să invalideze actul prin care abrogau unele reglementări din legislatura anterioară, democrat-republicanii, majoritari în Congres, au suprimat sesiunile din 1802 ale Curţii Supreme, permiţând întrunirea ei abia în februarie 1803. O hotărâre contrară administraţiei Jefferson ar fi fost privită cu mare ostilitate şi este foarte îndoielnic că ar fi fost pusă în executare. Prin hotărârea sa, Marshall satisface în aparenţă executivul respingând cererea lui Marbury, instituind pe de altă parte într-un mod mai puţin spectaculos dar eficient, o putere considerabilă, neprevăzută de textul constituţiei, în seama Curţii Supreme: cea de a controla actele puterii legiuitoare sub aspectul conformităţii lor cu legea fundamentală.²⁰

Un raţionament similar a fost enunţat în România de Tribunalul Ilfov în 1912, în aşa numitul “Proces al tramvaielor” (“Societatea de Tramvaie Bucureşti contra Primăriei Comunei Bucureşti”). Declararea de către Tribunalul Ilfov a neconstituţionalităţii unei legi adoptate în timpul guvernării conservatoare, precum şi menţinerea acestei soluţii de către Înalta Curte de Justiţie şi Casaţie a dus la demisia guvernului conservator.²¹ Instanţa a declarat neconstituţională o lege adoptată de Parlament în 1911, prin care se modificau condiţiile de asociere între S. T. B. şi Primăria Capitalei în legătură cu construirea, întreţinerea şi exploatarea unei reţele de linii de tramvai în Bucureşti. Legea respectivă fusese adoptată după declanşarea unui litigiului, ca lege de interpretare a legii din 1909 (adoptată în timpul guvernării liberale). Constituţia din 1866 nu cuprindea nici o dispoziţie expresă care să interzică adoptarea legilor retroactive, însă Tribunalul Ilfov (confirmat de instanţa supremă) a considerat că simpla intitulare a unui act normativ ca „lege de interpretare” nu îi conferă acestuia caracterul unui act interpretativ, aplicabil retroactiv; în plus această lege contravine dispoziţiilor constituţionale privind independenţa justiţiei şi garanţiei dreptului de proprietate.

Constituţia română din 1923 stipulează expres, în art. 103, alin. 1, competenţa exclusivă a Curţii de Casaţie (=instanţa supremă a ţării) în privinţa controlului de constituţionalitate a legilor. Legea declarată neconstituţională devenea inaplicabilă, dar această decizie se mărginea asupra cazului judecat. Dispoziţii identice găsim şi în art. 75 al Constituţiei române din 1938.

A doua variantă a controlului jurisdicţional al constituţionalităţii legilor presupune constituirea unor instanţe speciale – curţile constituţionale – ale căror atribuţii rezidă în principal, dar nu exclusiv, în verificarea conformităţii cu Constituţia a dispoziţiilor actelor legislative.

Ideea unui control jurisdicţional de constituţionalitate a fost formulată pentru prima oară de către Georg Jellinek, într-o lucrare publicată în 1885.²² Jellinek remarca faptul că dacă anterior limitării prerogativelor monarhului prin control parlamentar asupra guvernului şi prin garanţia drepturilor, pericolul principal al încălcării normelor constituţionale venea din partea executivului, odată cu consacrarea unor largi puteri parlamentare, apare posibilitatea ca legiuitorul însuşi să contravină dispoziţiilor legii fundamentale.²³ Soluţia consta fie în crearea unei instanţe constituţionale distincte (Verfassungsgerichtshof = Curte de Justiţie Constituţională), fie în lărgirea competenţelor instanţei supreme deja existente (Reichsgericht).

Crearea acestor instanţe mai este legată de ideile şi concepţiile juristului vienez Hans Kelsen, reputat specialist în drept constituţional şi internaţional public. Primele curţi constituţionale au apărut în Austria şi Cehoslovacia, în anul 1920. În opinia lui Kelsen, rolul Curţi Constituţionale este cel al unui “legiuitor negativ”; ea va declara neconstituţionale, deci inaplicabile anumite dispoziţii ale unei legi supuse controlului ei, dar nu va putea înlocui dispoziţiile înlăturate cu altele noi. Controlul de constituţionalitate realizat de instanţe speciale poate fi atât anterior (înainte de intrarea în vigoare a legii) cât şi posterior (după intrarea în vigoare a legii). El poate fi declanşat pe cale de acţiune, la sesizarea anumitor autorităţi sau a anumitor demnitari (Preşedinte, Guvern, parlamentari), a cetăţenilor ori din oficiu, sau pe cale de excepţie.
Excepţia este un mijloc procedural de apărare prin care o parte interesată se opune continuării judecării unui proces, urmărind să împiedice sau să întârzie judecata, fără a afecta fondul litigios al cauzei. Excepţia poate tinde la respingerea acţiunii sau a căii de atac (excepţia dirimantă) sau doar la amânarea judecăţii (excepţia dilatorie).. În cazul ridicării unei excepţii, instanţa este obligată să se pronunţe mai întâi asupra acesteia, şi abia apoi asupra fondului cauzei. Excepţia de neconstituţionalitate este practic întotdeauna o excepţie dirimantă. Ea nu va fi soluţionată de instanţa în faţa căreia a fost ridicată, ci de către Curtea Constituţională.