Note de curs la “drept constituţional şi instituţii politice”
Proceduri legislative speciale
Yüklə 0,68 Mb.
|
Proceduri legislative specialeReexaminarea legii Legea adoptată de Parlament poate fi reexaminată în cazul în care Preşedintele României solicită acest lucru, în baza art. 77, alin. (2) şi în cazul în care Curtea Constituţională, sesizată conform art. 144, lit. a) a declarat una sau mai multe dispoziţii din această lege, ori întreaga lege ca fiind neconformă Constituţiei. Reexaminarea efectuată la cererea Preşedintelui României este reglementată de dispoziţiile art. 125 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi, respectiv, ale art. 141 din Regulamentul Senatului. Reexaminarea legii va avea loc în cel mult 30 de zile de la primirea cererii de reexaminare. În Camera Deputaţilor, reexaminarea se face pe baza unui nou raport întocmit de comisia sesizată în fond, raport ce va cuprinde propuneri referitoare la cererea de reexaminare. Regulamentul Senatului este mai succint în această privinţă: în art. 141, alin. (2) se precizează doar că reexaminarea se face cu respectarea procedurii legislative. Camerele Parlamentului pot adopta legea în aceeaşi versiune, după cum pot modifica dispoziţiile vizate de cererea de reexaminare. Dat fiind caracterul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare (art. 60, alin. (1)), legislatorul poate modifica în urma reexaminării chiar şi dispoziţii ce nu au fost avute de vedere de Preşedinte în cererea de reexaminare. Constituţia nu prevede ca adoptarea legii în urma reexaminării (la cererea Preşedintelui) să se facă cu o majoritate specială; vor fi aplicabile în acest caz, dispoziţiile generale ale art. 74. Reexaminarea efectuată în urma exercitării controlului anterior de constituţionalitate este reglementată în art. 147, alin. (2) al Constituţiei, care stabileşte că în cazul constatării neconstituţionalităţii legii, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile repsective, pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale. Anterior revizuirii, Parlamentul avea posibilitatea să răstoarne decizia de constatare a neconstituţionalităţii (să înlăture „obiecţia de neconstituţionalitate), prin votul a două treimi din numărul membrilor săi (art. 145, alin. (1) din vechea versiune a legii fundamentale). Această posibilitate este reglementată şi în detaliu în art. 124 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi în art. 136 din Regulamentul Senatului. Reexaminarea se făcea pe baza raportului Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi (la Camera Deputaţilor), şi respectiv a Comisiei juridice, de numiri, disciplină şi imunităţi (la Senat). Doar la Camera superioară, dezbaterea trebuia făcută înăuntrul unui anumit termen, care în acest caz, este de 30 de zile. Termenul curgea de la data comunicării deciziei Curţii Constituţionale. Raportul fiecărei comisii trebuia să conţină aprecieri asupra conţinutului deciziei Curţii şi să recomande Camerei admiterea sau respingerea obiecţiei de neconstituţionalitate. În cursul acestei reexaminări nu puteau fi făcute amendamente. În urma dezbaterii, legea declarată în întregime neconstituţională sau ansamblul prevederilor declarate neconstituţionale trebuiau supuse unui singur vot, iar obiecţia de neconstituţionalitate putea fi înlăturată în cazul în care atât Camera Deputaţilor cât şi Senatul adoptau legea, în aceeaşi formă, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere. In cazul în care în una din Camere nu s-ar fi obţinut majoritatea necesară de două treimi, prevederile declarate neconstituţionale din decizia Curţii Constituţionale trebuiau înlăturate din lege, operându-se , cu aprobarea Camerei, corelările tehnico-legislative necesare. Dacă legea în ansamblul său fusese declarată neconstituţională, ea nu mai trebuia să fie trimisă Preşedintelui României spre promulgare. În cei aproape 12 ani scurşi între adoptarea Constituţiei şi revizuirea acesteia, nici o dispoziţie dinlege declarată neconstituţională pe calea controlului anterior de constituţionalitate nu a fost confirmată prin modalitatea prevăzută în art. 145, alin. (1) (vechea redactare). Legile de ratificare a tratatelor internaţionale Ratificarea tratatelor internaţionale este prevăzută de art. 91, alin. (1) din Constituţie, care stabileşte că “Preşedintele României încheie tratate internaţionale, negociate de Guvern, şi le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil”. Este de precizat că dispoziţia menţionată nu priveşte toate tratatele la cer România este parte (în accepţiunea acordată termenului de tratat de art. 1, lit. a) din Convenţia privind dreptul tratatelor, adoptată la Viena, la 23 mai 1969104), ci doar tratatele “încheiate în numele României”, tratate care necesită ratificarea. Reglementările de detaliu în această privinţă le întâlnim în Legea nr. 4/1991, privind încheierea şi ratificarea tratatelor. Textul legii de ratificare nu poate fi modificat prin amendamente. Parlamentul poate însă exclude sau limita aplicarea faţă de România a unor clauze ale tratatului sau poate stabili că doar o anumită interpretare a unor dispoziţii din tratat va lega România, şi va face acest lucru prin formularea unor rezerve sau declaraţii care vor însoţi instrumentul de ratificare. Rezervele trebuie să fie compatibile cu scopul şi obiectul tratatului şi să fie acceptate de către celelalte părţi. Tratatul se adoptă cu majoritatea simplă sau calificată, în funcţie de împrejurarea dacă domeniul său de reglementare intră sau nu în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice. Tratatele care cuprind clauze contrare Constituţiei nu pot fi ratificate decât după revizuirea legii fundamentale (art. 11, alin (3)).. Legile bugetare Este vorba de legea bugetului de stat şi de legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Aceste legi nu pot fi iniţiate de parlamentari şi nici de către cetăţeni; art. 138, alin. (2) din Constituţie stabileşte elaborarea proiectelor acestor legi de către Guvern. Dezbaterea şi adoptarea acestor legi se face în şedinţă comună a celor două Camere (art. 65, alin. (2), lit. b)). Adoptarea legilor respective trebuie făcută cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar; în caz contrar se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor de stat din anul precedent, până la adoptarea noilor bugete (art. 138, alin. (3)). Parlamentul nu poate abilita Guvernul cu emiterea de ordonanţe în domeniul bugetar105. Delegarea legislativă şi aprobarea ordonanţelor Deşi este o instituţie larg răspândită în sistemele constituţionale postbelice, delegarea legislativă ridică anumite probleme sub aspectul conformităţii cu principiul separaţiei puterilor. Formal, acest principiu este respectat întrucât, în baza art. 60, alin. (1), Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, iar ordonanţele sunt emise (conform art. 107, alin. (2)), în baza unei legi de abilitare sau, în cazul ordonanţelor de urgenţă, cu respectarea condiţiilor prevăzute de art. 114, alin. (4). Delegarea legislativă constituie o procedură excepţională de substituire a Guvernului în prerogativele legislative ale Parlamentului, astfel încât, prin ordonanţă, Guvernul să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă106. Dat fiind faptul că în Constituţia din 1991 nu s-a stabilit în mod sistematic un anumit domeniu distinct rezervat legii, delegarea legislativă îşi justifică existenţa – după cum s-a subliniat în literatura de specialitate107 - doar în două împrejurări: a) dacă domeniul pentru care s-a dat delegarea este expres calificat ca domeniu rezervat legii; b) dacă în respectivul domeniu al delegării a intervenit deja o reglementare prin lege. Conform dispoziţiilor art. 115, alin. (1), Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe, în domenii care nu fac obiectul legilor organice. În mod obligatoriu, legea de abilitare va stabili domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe, iar acestea se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare, în cazul în care legea de abilitare o cere. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei (alin. (2) şi (3) ale aceluiaşi articol). Se poate remarca faptul că legiuitorul constituant a fost preocupat de limitarea precisă a modului de exercitare, prin delegare, a prerogativelor legislative de către Guvern. Limitele acestea constau în:
Fiind “unica autoritate legiuitoare” a ţării, Parlamentul poate reglementa, chiar şi pe durata abilitării Guvernului cu emiterea de ordonanţe, în domeniile prevăzute în legea de abilitare108. Pe de altă parte, delegarea legislativă poate opera şi atunci când în domeniul ce constituie obiect al legii de abilitare, există proiecte de legi ori propuneri legislative aflate în dezbaterea Parlamentului, fapt care creează posibilitatea apariţiei unor reglementări paralele, practic simultane. Curtea Constituţională a reţinut în acest sens, într-o decizie relativ recentă109, că “Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare, este liber să aprecieze asupra domeniilor delegării legislative, cu respectarea dispoziţiilor art. 114 [=art. 115, în noua numerotare], alin. (1) din Constituţie, chiar şi în cazul în care a început dezbaterea unor proiecte sau propuneri legislative având acelaşi obiect sau un obiect asemănător”. Conform dispoziţiilor art. 115, alin. (4), “ Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.”. O primă problemă ridicată de aceste dispoziţii o reprezintă stabilirea înţelesului noţiunii de “situaţie extraordinară”. În vechea redactare a acestei dispoziţii, emiterea ordonanţei de urgenţă era condiţionată de survenirea unui „caz excepţional”. Or, excepţia, prin natura ei, se sustrage oricărei încercări de definire110; o definire a excepţiei constituie o antinomie. Este însă posibilă determinarea punctuală a anumitor cazuri ca fiind sau nu excepţionale, şi prin urmare, ca justificând – sau nu – adoptarea unei ordonanţe de urgenţă111. Consecinţa acestei incertitudini a fost faptul că în ultimul deceniu Guvernul a preferat frecvent calea mai simplă şi mai rapidă a emiterii unei ordonanţe de urgenţă, invocând adesea fără temei existenţa unui „caz excepţional”. Uneori în cursul unui an asemenea „cazuri excepţionale” au survenit de peste o sută de ori, ceea ce practic reprezenta o uzurpare a funcţiei Parlamentului de „unică autoritate legiuitoare”. Termenul de „situaţie extraordinară” are rolul de a sublimnia mai apăsat caracterul de excepţie al împrejurărilor în care constituantul admite ca Guvernul să adopte un act cu putere de lege; în plus este menţionat expres elementul urgenţei: situaţiile extraordinare trebuie să fie de aşa natură, încât reglementarea lor să nu poată fi amânată. Obligaţia Guvernului de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei constituie o garanţie în plus a respectării normelor constituţionale. Domeniul în care pot fi emise ordonanţe de urgenţă este limitat expres prin nou inseratul alineat (6): „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.„ O altă problemă o constituia – anterior revizuirii Constituţiei – stabilirea momentului intrării în vigoare a ordonanţelor de urgenţă. Textul constituţional nu preciza decât faptul că intrarea în vigoare se produce “numai după depunerea lor spre aprobare de către Parlament”. În consecinţă, intrarea în vigoare se producea în urma publicării ordonanţelor în Monitorul Oficial al României (condiţie a cărei neîndeplinire atrăgea conform dispoziţiilor art. 107 [vechea numerotare], alin. (3), fraza a 2-a, inexistenţa ordonanţei), dacă – şi numai dacă! – ordonanţa a fost depusă anterior la Parlament spre aprobare. Teoretic era admisibil ca ordonata să fie publicată anterior depunerii la Parlament spre aprobare, dar în acest caz este necesar ca în textul ei să se prevadă o dată a intrării în vigoare care să fie, în mod obligatoriu, ulterioară depunerii la Parlament. Parlamentul urma să ia în dezbatere cât mai rapid ordonanţele depuse spre aprobare, fapt care rezulta implicit din dispoziţia art. 114, alin. (4), fraza a 2-a [vechea redactare], privind obligativitatea convocării sale în cazul în care acesta nu se află în sesiune. În practica Parlamentului, din păcate, dezbaterea parlamentară a ordonanţelor de urgenţă avea loc cu mare întârziere, nu în ultimul rând datorită numărului mare de ordonanţe de urgenţă. În vechea redactare a Constituţiei lipseau prevederile privind procedura supunerii spre aprobare a ordonanţelor de urgenţă, fapt criticat în literatura de specialitate112. Noua versiune a legii fundamentale remediază acest inconvenient, prin dispoziţiile art. 115, alin. (5), care prevede în acest sens că: „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).” Modificarea priveşte stabilirea unor termene precise privind convocarea Parlamentului (5 zile) şi dezbaterea asupra ordonanţei (30 de zile în cazul primei Camere sesizate). Cea de a doua Cameră urmează să se pronunţe „în procedură de urgenţă” Anterior revizuirii, în practica parlamentară şi guvernamentală, precum şi în literatura juridică, s-a mai pus problema admisibilităţii emiterii de ordonanţe de urgenţă în domeniile rezervate legii organice. Doctrina a fost în general rezervată cu privire la această posibilitate, dat fiind faptul că ordonanţa de urgenţă reprezintă “o excepţie la excepţie”. Elaborând proiectul legii noastre fundamentale, experţii Comisiei constituţionale au avut în vedere adoptarea unor ordonanţe de urgenţă numai în situaţiile în care Guvernul s-ar fi aflat în imposibilitate de a obţine în timp util o lege de abilitare113, fără să anticipeze evoluţia – ce le-a contrazis aşteptările – în domeniul practicii noastre politice şi constituţionale. În fapt, Guvernul a emis în anii de dinaintea revizuirii Constituţiei de multe ori ordonanţe de urgenţă reglementând domenii rezervate prin Constituţie legii organice114, fără ca Parlamentul să le respingă pe acest considerent ori ca instanţa noastră constituţională să le declare neconstituţionale115. În prezent problema este eliminată: interdicţia adoptării ordonanţelor de urgenţă în domeniile menţionate în art. 115, alin. (6) are semnificaţia unei permisiuni implicite de a emite ordonanţe de urgenţă în celelalte domenii, inclusiv în cel al legii organice, evident cu condiţia respectării condiţiilor din alin. (4) şi (5) ale aceluiaşi articol. Adoptarea legii în condiţiile asumării răspunderii Guvernului potrivit art. 114 Guvernul îşi poate asuma răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, întrunite în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege (art. 114, alin. (1)). Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de trei zile de la prezentarea proiectului de lege (ori a programului sau a declaraţiei menţionate în alin. (1)) a fost votată în condiţiile art. 113. Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată şi de parlamentari care au mai semnat o altă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune. În cazul în care nu a fost depusă nici o moţiune de cenzură în termenul menţionat sau dacă o asemenea moţiune a fost respinsă, proiectul de lege se consideră adoptat. În vechea redactare a Constituţiei, unui asemenea proiect de lege nu se puteau aduce amendamente; Parlamentul trebuia să opteze între adoptarea fără modificări a proiectului de lege şi demiterea Guvernului. În prezent, Parlamentul poate amenda proiectul de lege, însă amendamentele trebuie aprobate de Guvern (art. 114, alin. (3)). Legea adoptată pe această cale poate fi însă supusă controlului anterior de constituţionalitate în baza art. 146, lit. a). Teoretic, este însă posibil ca legea să fie totuşi modificată116; conform textului constituţional, în cazul în care Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege “se consideră adoptat” nu însă promulgat şi cu atât mai puţin intrat în vigoare. Ca atare, Preşedintele României poate, anterior promulgării, să ceară reexaminarea de către Parlament a legii, prilej ca care Parlamentul, ca unică autoritate legiuitoare poate efectua modificările pe care le consideră necesare sau oportune. O asemenea situaţie reprezintă de fapt o modalitate prin care Preşedintele României “exercită funcţia de mediere între puterile statului” (art. 80, alin. (2), fraza a 2-a), eliminând tensiunile ce se pot acumula între legislativ şi executiv.
Yüklə 0,68 Mb. Dostları ilə paylaş:
|