Note de Curs managementul instituţiilor de administraţie publică

Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generării de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se concentrează pe natura transferurilor inter-guvernamentale şi pe diferentele privind capacitatea de generare a veniturilor, a diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect important în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzatoare între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării acelei autorităţi.

Potrivit noii Legi cadru a descentralizarii nr. 195 din 22 mai 2006, principiile care guverneaza descentralizarea la nivelul României sunt urmatoarele:

a)principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară;
b)principiul asigurării resurselor corespunzatoare competenţelor transferate;
c)principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
d)principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;
e)principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice şi de utilitate publică;
f)principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.


TEMA 4

PROVOCĂRI ŞI TENDINŢE ÎN MANAGEMENTUL

DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. 
   Provocări actuale ale managementului din administraţia publică
   

În România era aplicat înainte de anul 1989, un sistem centralizat al administraţiei publice. Deşi a constituit în toate programele de guvernare un capitol distinct, reforma administrativă nu a înregistrat rezultate importante. Metodele centraliste s-au perpetuat în mare măsură şi după 1989, până în 1999, schimbările produse fiind lente.

După 17 ani de la evenimentele din 1989, reforma administrativă întâmpină rezistenţă la nivelul instituţiilor implicate. Este vorba în primul rând despre instituţii administrative consacrate (ministere) care manifestă tendinţa de a evita orice măsuri ce aduc atingere mărimii, structurii ori atribuţiilor lor şi în al doilea rând instituţiile nou create (agenţii, autorităţi) nu dovedesc capacitatea administrativă necesară care să fundamenteze decizii să implementeze activităţi şi acţiuni eficiente.

Competenţele constituţionale ale administraţiei publice – de organizare şi de aplicare a prevederilor legale – dau aceleaşi sensuri şi managementului în domeniu.

. În primul sens prin organizare înţelegem sistemul instituţional de autorităţii, servicii, instituţii publice cu activităţi specifice exercitate conform legii.

Al doilea sens, (cel material), semnifică în sens managerial activitatea concretă, desfăşurată de componentele sistemului şi de subsisteme până la cea mai mică structură care are ca obiect aplicarea şi executarea în concret a legilor, având ca finalitate tocmai satisfacerea unor nevoi şi interese generale ale colectivităţilor umane, funcţionarea serviciilor publice, executarea prestaţiilor respective.

Pornind de la principalele funcţii ale administraţiei publice se constată că sistemul autorităţilor este complex, format dintr-o multitudine de autorităţi publice între care se stabileşte o paletă variată de raporturi.

Asupra managementului din administraţia locală un moment important l-a constituit aplicarea Legii 189/1998 privind finanţele publice locale, care are un impact deosebit în activitatea autorităţilor locale. Reglementările ulterioare stabilite prin OG 45 aprobate prin Legea 108/2003, modificată prin Legea 273/2006, precum şi aplicarea Legii 215/2000 privind administraţia publică locală

Pornind de la textul legii, pentru administraţiile locale se impunea luarea unor măsuri manageriale, în primul rând organizatorice, care să întărească capacitatea acestora de a-şi realiza atribuţiile conferite de lege.

În acest context managerul organizaţiei respective trebuia să proiecteze schimbările necesare care să urmărească:

• 
  modificarea corespunzătoare a aparatului propriu, în care să apară distinct şi compartimentul respectiv;
  
• 
  modificarea corespunzătoare a organigramei şi a statului de funcţiuni;
  
• 
  completarea regulamentului de organizare şi funcţionare a instituţiei cu prevederi care să aducă în concordanţă modificarea produsă în organigrama şi statul de funcţiuni;
  
• 
  stabilirea atribuţiilor compartimentului respectiv şi întocmirea fişelor pentru fiecare post nou-creat;
  
• 
  modificarea, în conformitate cu Legea nr. 16/1996² modificată, a arhivelor naţionale şi a instrucţiunilor privind activitatea de arhivă, la creatorii şi deţinătorii de documente.
  

La aceste acţiuni strict obligatorii, trebuiau avute în vedere şi pregătirea profesională a noilor încadraţi în aceste compartimente, modificarea circuitului documentelor în cadrul instituţiei etc.

Faţă de noile probleme a pariţia legii nr. 188/1999 şi a legislaţiei subsecvente privind statutul funcţionarilor publici completată cu celelalte acte normative, reclamă aplicarea principiilor care stau la baza funcţiei publice şi anume:

• 
  asigurarea promtă şi eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici;
  
• 
  selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
  
• 
  egalitatea şanselor la intrarea şi promiovarea în corpul funcţionarilor publici;
  
• 
  stabilitatea funcţionarilor publici.
  

Întărirea capacităţii organizatorice a administraţiei publice urmează să se consolideze şi să se dezvolte pe baza atribuţiilor din art. 21 din Legea nr. 188/1999 şi în principal a celor privind:

• 
  elaborarea strategiilor şi politicilor privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;
  
• 
  elaborarea şi avizarea propunerilor de acte normative privind funcţia publică şi funcţionarii publici;
  
• 
  verificarea modului de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
  
• 
  elaborarea reglementărilor comune tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice privind funcţiile publice, gradarea şi clasificarea posturilor;
  
• 
  elaborarea propunerilor pentru crearea unui sistem unitar de salarizare, aplicabil tuturor funcţionarilor publici;
  
• 
  stabilirea criteriilor pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici;
  
• 
  organizarea sistemului de formare profesională a funcţionarilor publici;
  
• 
  elaborarea şi urmărirea punerii în aplicare a unor programe de pregătire şi perfecţionare a funcţionarilor publici;
  
• 
  întocmirea rapoartelor anuale cu privire la managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici, pe care guvernul le supune spre dezbatere parlamentului;
  
• 
  coordonarea şi monitorizarea implementării prevederilor legii;
  
• 
  acordarea de asistenţă de specialitate şi coordonarea metodologică a compartimentelor de resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale;
  
• 
  colaborarea cu organisme şi organizaţii internaţionale din domeniul managementului resurselor umane.
  

Legislaţia în domeniu, ar trebui să aibă în vedere următoarele direcţii de îmbunătăţire:

• 
  stabilizarea şi profesionalizarea funcţiei publice astfel:
  

• 
  personal cu funcţii publice înalte (politicieni);
  
• 
  personal cu funcţii de răspundere executivă (manageri)
  
• 
  introducerea unui sistem eficient de evaluare în special privind investigarea sociologică;
  
• 
  modernizarea componenţei de comunicare;
  
• 
  asimilarea de noi abilităţi (limbi străine şi informatică).
  

În acest context legislativ, se trece lent de la o cunducere empirică la o conducere ştiinţifică, care să aibă în vedere aplicarea formelor şi metodelor din managementul administrativ, în ceea ce priveşte calitatea resurselor umane care să dezvolte valenţe reale, în cadrul organizaţiilor administraţiei publice locale cu accent pe:

• 
  previziune,
  
• 
  organizare,
  
• 
  comandă,
  
• 
  coordonare,
  
• 
  control,
  

aşa cum de altfel sunt definite funcţiile managementului în literatura de specialitate³.

1. 
   Tendinţe în managementul din administraţiea publică
   

Folosit iniţial în ţările anglo-saxone, conceptul de management a cunoscut o rapidă dezvoltare pe toate meridianele globului. În acest context general, asistăm şi la dezvoltarea managementului administraţiei publice.

Prin reforma administraţiei centrale şi locale,trebuie avut în vedere:

• 
  separarea funcţiilor politice de cele administrative;
  
• 
  crearea unui serviciu public de carieră, profesional şi neutru politic;
  
• 
  definirea rolurilor, responsabilităţilor şi relaţiilor între instituţii;
  
• 
  transparenţa actului de guvernare şi administrativ;
  
• 
  simplificarea procedurilor şi actelor normative;
  
• 
  respectul faţă de cetăţean; autonomia locală decizională;
  
• 
  principiul subsidiarităţii.
  

Încă din anul 2000 prin Hotărârea Guvernului nr. 456/13.06.2000 publicată în Monitorul Oficial nr. 266 partea I-a, pentru aprobarea „Planului de Acţiune al programului Guvernamental pe Anul 2000 şi pe perioada 2001-2004”, obiectivele reformei în administraţia publică vizau:

1. 
   Sprijinirea reformei administraţiei publice;
   
2. 
   Îmbunătăţirea responsabilităţii şi independenţei profesionale;
   
3. 
   Sporirea capacităţii de implementare şi administrare a acquis-ului comunitar;
   
4. 
   Reducerea instabilităţii cadrului juridic;
   
5. 
   Aplicarea de măsuri în concordanţă cu legea funcţionarului public;
   
6. 
   Crearea unui funcţionar public neimplicat politic, profesionist bazat pe merite şi orientat spre performanţe;
   
7. 
   Îmbunătăţirea politicilor de personal şi conducere, întărirea controlului în instituţiile publice;
   
8. 
   Sporirea eficienţei administraţiei publice centrale;
   
9. 
   Inversarea tendinţelor de proliferare a agenţiilor guvernamentale prin:
   

• 
  sprijinirea externalizării surselor de finanţare;
  
• 
  sporirea capacităţii de management macro-economic;
  
• 
  întărirea controlului în instituţiile publice;
  
• 
  aplicarea principiului subsidiarităţii.
  

10. 
    Întărirea capacităţii administraţiei publice locale de a-şi îndeplini responsabilităţile într-un cadru descentralizat;
    
11. 
    Întărirea responsabilităţii administraţiei publice faţă de cetăţeni;
    
12. 
    Consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile în procesul decizional.
    

Condiţiile societăţii româneşti impun ca procesul de reformă să cuprindă patru planuri:

• 
  strategic (prin care se redefineşte rolul statului);
  
• 
  legal (se are în vedere o utilizare mai mare a legilor cadru, dându-se posibilităţi sporite de acţiune pentru autorităţile locale şi executive);
  
• 
  organizaţional (se are în vedere simplificarea procedurilor delegării execuţiei sarcinilor publice);
  
• 
  cultural (se are în vedere schimbarea valorilor şi a modurilor de acţiune).
  

2. 
   Priorităţile managementului din administraţia publică
   

Procesul de transformare a României într-un stat democratic de drept, bazat pe pluripartitism şi separaţia puterilor, cu o economie întemeiată pe libera iniţiativă şi spirit concurenţial, a determinat o schimbare radicală de concepţie şi în domeniul administraţiei publice şi al managementului acesteia. Se au în vedere:

• 
  optimizarea managementului în administraţia centrală prin degrevarea guvernului şi a aparatului acestuia de o parte din decizii, în special cele cu caracter tehnic-administrativ şi delegarea acestora către structurile subordonate;
  
• 
  procesul decizional guvernamental va fi exclusiv de natură politică;
  
• 
  la nivelul ministerelor economice se vor restrânge funcţiile de comandă administrativă şi se vor amplifica funcţiile de coordonare şi control, precum şi de relaţii publice internaţionale în domeniul propriu de activitate.
  

Conceptul de management public are semnificaţii complexe , se foloseşte şi este utilizat în toate organizaţiile administraţiei publice (fig.1). De altfel, acest concept îşi propune ca obiectiv general dezvoltarea competenţelor atât în ceea ce priveşte managementul capitalului uman cât şi a competenţelor generale de care dispun organizaţiile⁴.

Simpla conturare a acestor principii şi obiective nu este însă nicidecum suficientă pentru fundamentarea unei strategii de restructurare a sistemului administraţiei publice. Este necesar să se contureze atât principalele opţiuni de restructurare şi modernizare ale acestui sistem, cât şi principalele direcţii de acţiune care să asigure funcţionarea sa cât mai eficientă.

Pe plan mondial, ştiinţa managerială prefigurează drept obiectiv general al sitemului administraţiei publice dezvoltarea competenţei (atât prin asigurarea cunoştinţelor şi a aptitudinilor necesare, cât şi prin dezvoltarea permanentă a capacităţii de adaptare la noile cerinţe din lumea profesiilor). Ca atare, acest obiectiv general vizează, în ultima instanţă, atingerea altor două subobiective majore şi anume:

• 
  subobiective direct prodctive, legate atât de asimilarea de noi cunoştinţe şi abilităţi (în pas cu ultimele evoluţii ale progresului ştiinţifico-tehnic contemporan), cât şi de menţinerea şi dezvoltarea capabilităţilor deja manifestate pe piaţa muncii (prin programe speciale de perfecţionare profesională sau, după caz, de reconversie atunci când apar probleme mai deosebite pe un anumit traseu profesional);
  
• 
  subobiective social-culturale menite să asigure manifestarea unor comportamente şi atitudini favorabile adaptării la schimbare a funcţionarilor publici.
  

Rezultă astfel necesitatea trecerii de la sistemul formării şi perfecţionării funcţionarilor publici, propriu tipului societăţii industriale, spre cel adaptiv-flexibil şi anticipativ-prospectiv specific erei postindustriale, deschis infuziei de inovare şi creativitate şi capabil, în acelaşi timp, să se autoregleze.

Conturarea obiectivelor strategiei de restructurare şi modernizare a sistemului formării profesionale a funcţionarului public trebuie, însă, urmată de stabilirea elementelor necesare pentru prefigurarea propriuzisă atât a strategiei cât şi a tacticii specifice. În acest caz se impune stabilirea unui set de direcţii coerente de acţiune pentru restructurare şi modernizare care să se constituie, în viziunea abordărilor specifice teoriei simultaneităţii priorităţilor, în tot atâtea priorităţi ale restructurării canalizate, în principal, spre câteva direcţii la care ne vom referi mai jos.

Fig. 1 Elemente conceptuale în managementul administraţiei publice (după Ion Petrescu, 2003)

În actuala etapă, procesul reformei administraţiei publice implică definirea clară şi precisă a relaţiei dintre decizia politică şi cea administrativă, întărirea autonomiei şi descentralizarea sistemului administrativ. Sub aspect managerial, reforma sistemului administrativ nu semnifică numai statuarea unor principii de bază ca, de pildă, cele înscrise în unele acte normative, ci şi un complex de reglementări, instituţii şi pârghii economico-financiare care să asigure o autonomie reală, efectivă şi eficientă a autorităţilor administraţiei publice.

PRINCIPII ALE MANAGEMENTULUI DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – CADRU TEORETIC

La sfârşitul secolului XX şi mai ales începutul secolului XXI, s-au observat o serie de schimbări în ceea ce priveşte abordarea conceptuală a termenului de administraţie publică atât în ţările dezvoltate din Vest cât şi în ţările mai puţin dezvoltate ale Europei de Est moştenitoare ale unui regim communist deosebit de centralizat, bazat pe aşa-zisa economie planificată.

Prof.univ. dr. Armenia Androniceanu vorbeşte în consecinţă despre un “nou model” în sectorul public, despre descoperirea unui soi de “managerialism” distins categoric de administraţia publică de tip tradiţionalist. Această nouă tendinţă cunoaşte mai multe componenete esenţiale:

• 
  o libertate mai mare a managerilor de a coordona, acţiona şi garanta rezolvarea problemelor;
  
• 
  aplicarea practică a măsurilor de performanţă într-un mod cât mai explicit;
  
• 
  acordarea unei importanţe sporite rezultatelor dar şi al controlului administrativ;
  
• 
  adaptarea căt mai optimă a principiilor fundamentale caracteristice sectorului privat dar şi stilului managementului practicat aici;
  
• 
  introducerea controlului si disciplinei în ceea ce priveşte controul resurselor utilizate în administraţia publică;
  
• 
  încurajarea şi intensificarea concurenţei datorate contractelor şi a procedurilor publice de ofertare.¹
  

_________________

¹ http://www.ramp.ase.ro/_data/files/articole/6_02.pdf

Managementul public este afectat de globalizarea tot mai accentuată a serviciilor, reforma administraţiei publice fiind tot mai des adusă în discuţie ca un răspuns la noile cerinţe şi reguli impuse de statele puternice şi de Uniunea Europeană (pentru spaţiul european). Principiile managementului din administraţia pulică au la bază „un ansamblu de practici unde se combină pragmatismul şi cunoaşterea ştiinţifică” este de părere J.P. Nioche.² Oricare ar fi însă definirea conceptului de management al administraţiei publice, ea trebuie să explice cât mai succint complexitatea raporturilor stabilite între actorii care interacţionează în spaţiul public din administraţia publică. Definirea obiectivelor prioritare reprezintă misiunea centrală a conducătorilor unei instituţii publice spre exemplu fiind esenţa efortului de focalizare a energiilor. Coerenţa obiectivelor, mijloacelor de acţiune şi deciziilor în administraţia publică reprezintă o altă coordonată importantă ce stă la baza definirii managementului public.

În managemetul public se disting câteva tipuri de operaţiuni în conduita organizaţiilor de tip economic, politic sau social şi acestea sunt:

• 
  planificarea;
  
• 
  organizarea;
  
• 
  activarea care constă din mobilizarea tuturor resurselor pe care este capabilă organizaţia să le folosească în scopul satisfacerii obiectivelor imediate sau pe termen lung;
  
• 
  controlul care trebuie să fie cât mai riguros pentru asigurarea că organizaţia deţine toate avanatajele unei bune funcţionări interne.
  

Managementul vizează, nu în ultimul rând utilizarea pârghiilor şi mijloacelor cele mai optime în scopul atingerii în comun a unor obiective conforme cu finalităţile organizaţiei. Principiile fundamentale ale administraţiei publice au însă în vedere mai mult decât obiective strategice, acestea sunt în esenţă şi principii democratice care ar trebui sa se regasească la baza unei democraţii solide.

______________

² http://www.preferatele.com/docs/marketing/1/management-public--m23.php

Acestea ar fi în esenţă: principiile legalităţii în actele administrative, sau eligibilităţii autorităţilor locale şi centrale, principiile decentralizării serviciilor publice dar şi ale participării active din partea cetăţenilor în procesele de decizie publică precum şi des întâlnitul principiu al autonomiei locale început abia după 1991 de România imediat după înlăturarea regimului comunist.

2. PERFORMANŢE ALE MANAGEMENTULUI ROMÂNESC ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Administraţia locală dar şi centrală din România se evidenţiază printr-o serie de caracteristici de ordin procedural care o distinge de multe dintre administraţiile publice europene şi nu numai. Este de la sine înţeles însă faptul că orice stat deţine o administraţie adaptată nevoilor şi cerinţelor populaţiei sale şi că similitudinile nu merg dincolo de simple caracteristici de altfel necesare unei bune funcţionări organizaţionale.

Se vorbeşte despre necesitatea unei reforme ample în administraţia publică românească şi un management care să eficientizeze la un nivel cât mai ridicat calitatea acesteia mai ales în cadrul procesului de postaderare a României la Uniunea Europeană. Acest fapt trebuie să intensifice, în consecinţă, eforturile conjugate ale autorităţilor centrale şi locale în scopul ajungerii la performanţe din ce în ce mai vizibile pentru următorii ani. „Noile schimbări din Administraţia Publică, vor marca reorientarea instituţiilor implicate în reforma Administraţiei Publice centrale şi locale din România, spre eficientizarea managementului practicat, în aşa fel încât cel puţin în anii 2007-2010 să putem vorbi de o adevărată Administraţie Publică românească : flexibila, transparentă şi pragmatică – specifică culturii organizaţionale din ţara noastră, în consens cu aspiraţiile cetăţeanului român” explică dr. Constantin Fârţă într-o lucrare dedicată tocmai reformării managementului administraţiei publice în etapele de pre şi post aderare României la Uniunea Europeană.<sup>3

____________________________

3</sup> http://www.cnaa.acad.md/thesis/7037/;

Un indicator important în performanţa instituţională în România este transparenţa deciziilor publice care sunt cel mai adesea adoptate în şedinţele publice cu o majoritate covârşitoare pentru mai ales când sunt asistate de reprezentanţi ai societăţii civile, fie că vorbim despre simplii cetăţeni sau despre membrii ai organizaţiilor nonguvernamentale. Transparenţa deciziilor trebuie să fie coroborată cu furnizarea a cât mai multor informaţii de ordin administrativ în speţă către cetăţeni din partea autorităţilor centrale şi locale care să antreneze şi participarea activă a acestora în problemele de interes comun în interiorul comunităţii.

Astfel, ne raprotăm la câteva direcţii principale care vizează nevoia de instruire în cadrul managementului administraţiei publice a personalului instituţiilor publice:

•