Note de Curs managementul instituţiilor de administraţie publică

TEMA 4

FUNCŢIILE MANAGEMENTULUI DIN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ

Dacă facem o analiză critică a felului în care se regăsesc funcţiile managementului în activitatea administraţiei publice locale din ţara noastră, trebuie să facem următoarele observaţii¹³:

Funcţia de previziune deşi se regăseşte în Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală şi în legea 189/1998, totuşi, programele de dezvoltare care se elaborează nu au încă substanţa necedară, prin faptul că ori sunt întocmite sumar, fără un studiu aprofundat al situaţiei existente, ori că prognoza se bazează pe intenţii şi păreri, fără a exista un sistem de referinţă ştiinţific. Fără a se baza pe o viziune managerială nu se poate obţine ca produs un concept de dezvoltare durabilă.

Deci aceasta trebuie să fie reconsiderată întrucât prin aceasta se poate realiza o proiecţie care vizează dezvoltarea pe termen lung (15-20 de ani). În acest sens, conceptul de dezvoltare durabilă pentru organizaţiile administraţiei publice are o substanţă deosebită întrucît orientează întreaga activitate a unităţii administrativ teritoriale pe termen lung, constituind garanţia pe termen lung a creşterii calităţii condiţiilor de viaţă. În acest sens, elaborarea conceptului trebuie să se bazeze pe rezultatele cercetării ştiinţifice, care printr-o serie de metode, în special statistice (investigaţii sociologice empirice) asigură conţinutul ştiinţific al viitoarei strategii de dezvoltare durabilă a organizaţiei respective.

Funcţia de organizare, deşi se regăseşte în prevederile legii de organizare, care ulterior a fost întregiţă cu alte acte normative este încredinţată ăn principal instituţiei primarului, ceea ce inevitabil conduce la sincope (cel puţin o dată la 4 ani când sunt organizate alegeri).

De asemenea, şi această funcţie trebuie să capete un conţinut nou, în special ţinând cont de exigenţele managementului documentelor, care poate asigura o fluenţă şi o informare corespunzătoare a tuturor membrilor organizaţiei. Iar în raport cu mediul exterior asigură crearea unei imagini vii a organizaţiei.

Funcţia de comandă se realizează prin consiliul local şi primar, fapt ce conduce la dese neînţelegeri între aceste două autorităţi şi în final la tergiversarea adoptării hotîrârilor şi respectiv a dispoziţiilor. Funcţia de comandă se realizează astfel prin doi poli care pot fi diferiţi, elementul politic putând influenţa negativ realizarea acesteia în practică.

Ca atare, aceasta presupune de asemenea unele reconsiderări întrucât în nici o organizaţie nu se mai poate decide de unul singur şi ca atare folosirea managementului participativ asigură luarea unor decizii corecte, atât din punct de vedere legal cât şi sub aspectul oportunităţii, efectivităţii şi eficienţei.

Funcţia de coordonare este în general lăsată pe seama activităţii secretarului consiliului local, căruia din păcate legea îi conferă încă un statut special şi vizează, mai ales aspectul urmăririi modului de îndeplinire a hotărârilor, fără ca acesta să poată acţiona ca un manager autentic.

Deşi în prezent aceasta este foarte slab reprezentată la nivelul organizaţiilor administraţiei publice, trebuie potenţată prin crearea unor structuri care să asigure coordonarea tuturor activităţilor desfăşurate în condiţii de eficienţă economică maximă.

Funcţia de control se realizează de sus în joc de către şefii ierarhici, dar şi, parţial, prin activitatea de coordonare a consiliilor judeţene.

Aceasta, de obicei se realizează prin organizaţii specializate, care trebuie să ofere în noile condiţii şi activitate de consultanţă/audit, ţinînd cont de numărul exterem de mare de acte normative care reglementează domeniul administraţiei publice locale.

Faţă de situaţia existentă, considerăm că întărirea capacităţii administrative, în special latura de organizare a administraţiei publice locale, trebuie să constituie o prioritate în procesul de descentralizare¹⁴ /deconcentrare care a început şi care trebuie să ţină în permanenţă seama de capacitatea reală de absorbţie a autorităţilor publice locale, în raport cu noile atribuţii ce le revin.

Direcţiile şi modalităţile de realizare a dezvoltării capacităţii administrative a organizaţiilor administraţiei publice trebuie să vizeze îmbunătăţirea aplicării tuturor funcţiilor managementului.

De asemenea, trebuie luate în calcul implicaţiile fenomenului de mondializare, care pun autorităţile administraţiei publice locale într-o competiţie globală, fără ca acestea să aibă şi capacitatea necesară pentru a susţine noile exigenţe ce apar în mod firesc.

De fapt, în prezent aceste cerinţe au fost concretizate prin ceea ce defimin drept „management public” şi care se bazează pe:

• 
  orientarea spre cetăţeni şi colaboratori;
  
• 
  efectivitate şi eficienţă în realizarea atribuţiilor;
  
• 
  responsabilitate privind deciziile adoptate.
  

TEMA 5

METODE, TEHNICI ŞI INSTRUMENTE MANAGERIALE

ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Una din componentele managementului administraţiei publice, care dobândeşte o importanţă majoră în condiţiile actuale, o reprezintă metodele, tehnicile şi instrumentele manageriale (fig.2). Aeastă evoluţie se explică prin amplificarea orientării spre funcţionalitate şi profitabilitate a administraţiei publice, trecerea managementului administraţiei publice într-o proporţie din ce în ce mai mare de la faza descriptiv-explicativă la faza normativ-aplicativă.

METODA, în general, poate fi definită în mai multe feluri, şi anume: procedeul sau ansamblul de procedee folosite în realizarea unui scop; o modalitate sistematică de cercetare şi transformare a realităţii obiective; maniera de a proceda.

În plan definiţional, metoda (grecescul methodos – cale, mod de expunere, urmărire, itinerar) reprezintă un mod de cercetare, de cunoaştere şi de transformare a realităţii. Metoda reprezintă aspectul teoretic activ al ştiinţei, care jalonează calea dobândirii de cunoştinţe noi. Preocupată de reflectarea veridică a fenomenelor studiate, metoda îşi asigură un caracter ştiinţific şi o eficienţă practică în abordarea realităţii. În ştiinţă, metoda ia naştere prin conversiunea domeniului teoretic enunţativ în indicaţii asupra modului cum trebuie abordat obiectul pentru a se obţine cunoştinţe autentice.

În managementul administraţiei publice, metoda este o structură de ordine, un program după care se reglează acţiunile practice şi intelectuale în vederea atingerii unui scop. Orice metodă are un caracter instrumental, ce ne apare ca o modalitate de intervenţie, de informare, de interpretare, de acţionare.

Metoda în general, şi metoda experimentală în special, recurge la combaterea de relaţii, la tehnici împrumutate din alte domenii, la metode ipotetice, ajungând astfel (ca în tehnică) la construcţii şi inovaţii de obiecte şi de interrelaţii funcţionale, deci la creaţie.

În managementul administraţiei publice, metoda reprezintă modul în care se desfăşoară procesul managerial cu scopul de a se pune în acţiune factorii umani, materiali şi financiari pentru obţinerea rezultatelor preconizate de către manager.

Metoda managerială reprezintă un ansamblu de căi, reguli şi procedee cu ajutorul cărora funcţionarul public exercită managementul administraţiei publice prin atragerea întregului personal al instituţiei. Necesitatea metodelor manageriale este dictată de dinamica problematicii manageriale a administraţiei publice, metodele fiind legate nemijlocit de scopul urmărit de către funcţionarul public.

Scopul metodelor manageriale constă în optimizarea folosirii capacităţii de muncă a funcţionarului public, în eficientizarea comportamentului şi acţiunii şi în antrenarea întregului personal la atingerea obiectivelor instituţiei publice.

METODE MANAGERIALE		TEHNICII MANAGERIALE		INSTRUMENTE MANAGERIALE
1.Managementul pe bază de plan		1.Cercetarea operaţională		Recomandarea
2.Managementul pe bază de bugete		2.Programarea matematică		Convingerea
3.Managementul pe bază de proiecte		3.Programarea liniară		Constrângerea
4.Managementul pe bază de sistem		4.Tehnici de modelare prin grafice-reţea tehnica PERT drumul critic graficul GANTT		Cointeresarea
5.Managementul prin rezultate		5.Tehnici stohastice		Organizarea
6.Managementul prin produs		6.Tehnici de simulare		Dorinţa
7.Managementul prin excepţie		7.Tehnici de stimulare a creativităţii braistormingul sinectica matricea descoperirilor metode Delbeca metoda delphi		Conducerea eficientă
8.Managementul prin obiectibe				Valorificarea experienţei în muncă
9.Managementul prin cooperare şi colaborare				Structurarea corespunzătoare a programului
10. Managementul prin delegare				Avizul
11.Managementul prin motivaţie				Indrumarea
12.Managementul prin inovare				Aprecierea
13.Managementul prin informaţii şi comunicări				Raportul
14.Managementul prin alternative
15.Managementul participativ

Fig. 2. Principalele metode, tehnici şi instrumente manageriale

Conţinutul metodelor manageriale este redat de succesiunea de mişcări, suite de operaţii sau procese, combinaţii precise, soluţii, împrejurări şi condiţii favorabile activităţii concepute de funcţionarul public.

Metodele manageriale se deosebesc în funcţie de conţinut, modul de aplicare în practică, domeniul de utilizare, obiectivul urmărit şi caracterul acestuia.

Rezultă deci că, în administraţia publică, metoda managerială reprezintă modalitatea în care funcţionarul publuc realizează procesul managerial, transformând informaţiile în acţiune, cu ajutorul deciziilor, prin armonizarea resurselor cu cerinţele şi urmărind rezultatele maximale.

În plan tipologic, D. Brezoianu¹⁵, prin rapoarte la obiectivele urmărite, grupează metodele aplicabile în administraţia publică în 3 categorii, care sunt acceptate şi de către A. Androniceanu¹⁶ şi redate în figura pe care o reproducem în continuare.

Constrângerea

Convingerea

Cointeresarea

Organizarea ştiinţifică

Şedinţa

Conducerea eficientă

Valorificarea experienţei în muncă

Analiza diagnostic

Simularea

Diagrama cauză-efect

Altele

Fig. 3. Principalele metode utilizate în managementul public

( după A. Androniceanu, 1999)

1. 
   Metode manageriale operative
   

Una din componentele managementului administraţiei publice care capătă în condiţiile acutale o importanţă deosebită o reprezintă metodele manageriale operative. Acesrea au o aplicare mai extinsă şi mai eficace în managementul administraţiei publice şi pot fi grupate după cum urmează:

1. 
   Managementul pe bază de plan
   

Această metodă managerială poate fi definită ca ansamblul proceselor prin care se stabilesc indicatorii ce exprimă obiectivele instituţiei şi a principalelor subsisteme componente, precum şi resursele alocate pentru realizarea lor în condiţii de profitabilitate şi eficienţă socială.

Ritmul accelerat al schimbărilor, interacţiunea din ce în ce mai strânsă a diferitelor sisteme ale instituţiei, unele efecte negative neaşteptate ale dezvoltării resurselor obligă pe funcţionarul public să ia în considerare din ce în ce mai mulţi factori interni şi externi în planificarea activităţii instituţiei şi, în acest fel, să orienteze procesul de planificare către abordarea integrală a tuturor activităţilor autorităţii respective.

În aplicare, această metodă managerială ia în considerare toate activităţile şi realizează corelaţia optimă între obiectivele generale ale sistemului instituţiei – mediu şi obiectivele specifice ale autorităţii.

Managementul pe bază de plan se bazează pe prognoza sistemului instituţiei – mediu. Obiectivele generale, stabilite în concordanţă cu prognoza mediului şi resursele disponibile, condiţionează la rândul lor elaborarea strategiilor alternative şi alegerea unei strategii optime. În acest scop, se aplelează la un număr însemnat de tehnici şi anume: tehnicile de programare optimă, cele de stimulare, balanţele, drumul critic, tehnicile de ierarhizare, tabelele de dezvoltare a tendinţelor, tehnica scenariilor, tehnica arborilor de relevanţă, analiza influenţei reciproce şi altele.

2. 
   Managementul pe bază de bugete
   

Concepută în S.U.A. în 1929, metoda a fost adoptată în Europa după cel de-al doilea război mondial. În prezent, la această metodă apelează îndeosebi practicienii, deoarece pe aceasrtă cale se reuşeşte să se asigure o strânsă legătură între profit, activitatea de producţie sau prestaţie şi organizarea managerială. De fapt, în economia de piaţă, instrumentul consacrat pentru a se obţine rezultate financiare cât mai ridicate este bugetul. Efectele practice ale bugetului depind însă de componenţa şi stabilitatea managementului instituţiei.

Principiile fundamentale ale managementului prin bugete au fost stabilite de către W.D. Knight şi E.H. Weinwurm¹⁷ şi pot fi redate astfel:

• 
  participarea, înţeleasă ca mijloc de stimulare a personalului de a participa activ şi constructiv la soluţionarea problemelor instituţiei, în general, şi la cele de planificare şi control, în special;
  
• 
  realismul, ca necesitate şi mijloc de asigurare a unei relaţii clare între nivelurile prevăzute în bugete şi considerentele de ordin subiectiv;
  
• 
  flexibilitatea necesară n procesul de implementare a bugetului în sistemul managerial.
  

În practică, există şi se utilizează mai multe tipuri de bugete şi anume:

• 
  bugetul continuu sau glisant, conceput pe o perioadă sub un an şi care se actualizează în permanenţă pe baza realizărilor din luna expirată şi a cerinţelor specifice ale lunilor următoare;
  
• 
  bugetul periodic se încheie pe un an şi se defalcă în bugete semestriale, trimestriale şi lunare;
  
• 
  bugetul-proiect, conceput în legătură cu realizarea unui proiect care în nici un caz nu are legături cu anumite intervale de timp;
  
• 
  bugetul de responsabilităţi;
  
• 
  bugetul operaţional;
  
• 
  bugete fixe sau variabile.
  

De regulă, un buget include o sumă de indocatori sintetici financiar-contabili, la care se ataşază schemele de fundamentare necesare. În conceperea lui, bugetul este sistematizat pe responsabilităţi şi pe activităţi sau programe. În Franţa de pildă, bugetul general se bazează pe centralizarea datelor din două tipuri de bugete:

• 
  bugetul principal, format din bugetul de desfacere, bugetul de producţie, bugetul de aprovizionare, bugetul investiţiilor şi bugetul financiar;
  
• 
  bugetul anexă, care se referă la cheltuielile de producţie, cheltuielile de desfacere şi cheltuielile generale¹⁸.
  

Instrument esenţial de planificare şi control al execuţiei financiare, bugetul îndeplineşte următoarele funcţii:

• 
  funcţia de planificare financiară;
  
• 
  funcţia de control a execuţiei financiare;
  
• 
  funcţia de asigurare a echilibrului financiar.
  

În esenţă, bugetul reprezintă instrumentul cu ajutorul căruia funcţionarul public fundamentează şi înfăptuieşte deciziile, îşi asumă răspunderi pentru utilizarea eficientă a resurselor, controlează nivelul veniturilor, cheltuielilor şi profitului.

Managementul prin bugete se bazează pe sistemul bugetar, are un caracter prin excelenţă economic şi poate exprima politica autorităţii publice, foloseşte etalonul bănesc, permite exprimarea reală a muncii, defalcă costurile şi localizează cheltuielile. Prin toate acestea el relevă finalitatea economică a instituţiei şi a componentelor ei, mobilizând eforturile în vederea sporirii eficienţei economice şi sociale.

3. 
   Managementul pe bază de obiective
   

Managementul prin obiective a fost generat de necesitatea ordonării acţiunilor şi a realizării unei diviziuni riguroase a muncii manageriale. Această metodă se bazează pe determinarea riguroasă a obiectivelor până la nivelul executanţilor, care participă nemijlocit la stabilirea lor. Metoda mai are în vedere corelarea strânsă a recompenselor şi a sancţiunilor cu nivelul realizării obiectivelor stabilite. De asemenea, metoda se bazează pe individualizarea bugetelor de cheltuieli pe principalele subdiviziuni organizatorice şi, în special, pe centrele de activitate.

Aşa cum subliniază H. Heyvaert şi F. Martou¹⁹, noţiunea de obiecte este comună tuturor organizaţiilor şi membrilor acestora. Obiectivele reprezintă un element definitoriu al oricărui sistem organizat, cu ajutorul cărora se conturează deziderate, scopuri pe care un grup sau un individ se străduieşze să le realizeze cu anumite mijloace şi într-o anumită perioadă.

Referindu-se la obiectivele bine alese, William Hill²⁰ consideră că acestea trebuie să se caracterizeze prin următoarele:

• 
  să călăuzească modul de acţiune şi să fie suficient de explicite pentru a sugera anumite tipuri de acţiuni;
  
• 
  să sugereze mijloace pentru a măsura şi controla eficienţa activităţii economice şi sociale;
  
• 
  să fixeze niveluri mobilizatoare de atins;
  
• 
  să constituie un ansamblu coerent, un sistem de obiective (fig.4);
  
• 
  să se bazeze pe posibilităţile şi restricţiile interne şi externe.
  

SISTEMUL DE OBIECTIVE



INSTRUCŢIUNI


Fig. 4. Componentele managementului prin obiective
Componentele principale ale managementului prin obiective sunt următoarele:

• 
  sistemul de obiective al instituţiei, care cuprinde ansamblul obiectivelor fundamentale, derivate de gradul 1, derivate de gradul 2, specifice şi individuale, agregate complex şi armonios pe verticala sistemului manageraial al autorităţii respective;
  
• 
  programele de acţiuni, pe ansamblul instituţiei şi pe fiecare subdiviziune organizatorică principală;
  
• 
  calendarele de termene;
  
• 
  bugetele;
  
• 
  metodele manageriale şi de execuţie;
  
• 
  instrucţiunile cu privire la concepţia managerului pentru realizarea obiectivelor.
  

Procesul de concepere şi implementare a managementului prin obiective implică următoarele etape principale²¹ (fig.5):

• 
  determinarea obiectivelor fundamentale ale instituţiei;
  
• 
  stabilirea obiectivelor derivate, specifice şi individuale;
  
• 
  elaborarea programelor de acţiuni, a calendarelor de termene, a bugetelor de venituri şi cheltuieli şi a listei metodelor;
  
• 
  adaptarea corespunzătoare a structurii organizatorice şi a sistemelor decizional şi informaţional la cerinţele realizării obiectivelor;
  
• 
  urmărirea realizării obiectivelor, cu adoptarea de decizii cu caracter profilactic sau corectiv;
  
• 
  evaluarea realizării obiectivelor şi recompensarea personalului.