Raport privind rezultatele misiunii de audit al performanţEI,,realizări și contraperformanțE În implementarea reformelor în domeniul managementului finanțelor publice, oportunităȚi de îmbunăTĂȚire”

SINTEZA

Curtea de Conturi a iniţiat auditul performanţei managementului finanţelor publice la Ministerul Finanţelor şi unele autorităţi publice centrale, în vederea verificării gradului de implementare a obiectivelor PMFP, sincronizat cu reformele din cadrul administraţiei publice centrale, pentru o mai bună cuantificare a rezultatelor atinse în scopul implementării unui sistem eficient şi durabil de management financiar, bazat pe instrumente şi mecanisme eficiente.

Constatările şi concluziile din Raportul de audit scot în evidenţă gradul de preocupare a Guvernului şi autorităţilor centrale de a avea un sistem eficient şi durabil în materie de management financiar, bazat pe procese, instrumente şi mecanisme eficiente, conform standardelor comunitare.

Realizarea sarcinilor respective a constituit un punct de reper în cadrul RAPC, urmărind perfecţionarea managementului finanţelor publice şi îmbunătăţirea procesului bugetar prin crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar.

Implementarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale a fost susţinută de Fondul Fiduciar Multidonator, conform Acordului de grant, semnat în iunie 2006, între Guvernul Republicii Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare/Banca Mondială. Acţiunile prevăzute în cadrul obiectivului RAPC privind perfecţionarea managementului finanţelor publice au fost susţinute financiar la implementarea componentei B ,,Îmbunătăţirea capacităţilor de elaborare a deciziilor, planificare strategică şi dezvoltarea politicilor în cadrul Guvernului” a proiectului BM, costul acestei componente fiind de 2,2 mil. dolari SUA. Valoarea totală a grantului oferit de către donatori a constituit 9,9 mil. dolari SUA ( fiind debursate la 01.05.2012 mijloace în sumă de 7,0 mil. dolari SUA).Data închiderii Acordului de Grant este 31.12. 2012.

Totodată, perfecţionarea managementului finanţelor publice este dezvoltată şi în cadrul PMFP, care este sprijinit şi cofinanţat de către Banca Mondială, Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare Internaţională (SIDA) şi Guvernul Olandei.

Costul total al PMFP este de 18,1 mil. dolari SUA, inclusiv din contul creditului – 8,5 mil. dolari SUA (fiind debursate mijloace băneşti la momentul auditului în sumă de 1,2 mil. dolari SUA), din contul granturilor – 8,9 mil. dolari SUA (sursele necontractate din contul granturilor constituind 1,4 mil. dolari SUA), contribuţia Guvernului Republicii Moldova – 0,7 mil. dolari SUA.

Perioada de implementare a PMFP a fost preconizată pentru anii 2006-2009, care, ulterior, din cauza eşuării mai multor indicatori de progres, s-a extins pînă în anul 2011, apoi pînă la 31.12.2012.

Se relevă că, la momentul elaborării PMFP, în sistemul finanţelor deja fusese instituţionalizate: sistemul trezorerial de stat cu 38 de oficii teritoriale; unitatea de management al datoriei publice; mecanismul de planificare strategică prin Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu; sistemele informaţionale de bază pentru execuţia bugetară; precum şi au fost descentralizate funcţiile de achiziţionare şi majorate capacităţile ministerelor, serviciilor şi agenţiilor în domeniul achiziţiilor publice. În acest context, trebuie de specificat că mecanismul pentru Contul Unic al Trezoreriei a fost pus în aplicare şi Trezoreria de Stat a devenit participant direct la Sistemul de Plăţi Interbancare automatizat al BNM. Trezoreria de Stat, de asemenea, a introdus şi a aplicat sistemul semnăturii digitale înainte de implementarea noului SIMF. Toate operaţiunile bugetului de stat şi bugetului local, precum şi ale BASS şi FAOAM au fost integrate în Contul Unic al Trezoreriei.

Se atestă că, pe parcursul derulării reformei APC şi a PMFP, s-au înregistrat anumite rezultate privind îmbunătăţirea procesului de elaborare şi execuţie a bugetului public naţional, precum şi dezvoltarea capacităţilor ministerelor de ramură de a elabora bugete pe programe. În scopul eficientizării activităţii AAPC, în cadrul acestora au fost instituite unităţi de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor (DAMEP). De asemenea, au fost create 51 de unităţi de audit intern, care îşi desfăşoară activitatea în cadrul instituţiilor publice, iar unele dintre ele au implementat sistemul de control al managementului financiar, cu aplicarea tehnicilor de management al riscurilor pe bază de obiective şi efectuarea misiunilor de audit şi consiliere.

UCA a oferit asistenţă metodologică şi a organizat o serie de sesiuni de instruire la unităţile de audit intern create în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Se relevă că acţiunile întreprinse de MF au înregistrat unele rezultate întru atingerea obiectivelor stabilite. Astfel, din cei 26 de indicatori de rezultate, stabiliţi pentru componenta 1 – ,,Sistemul de planificare şi executare a bugetului” şi componenta 2 – ,,Controlul şi auditul intern” ale PMFP, evaluate de către Curtea de Conturi, 17 sînt realizaţi integral, iar 5 – parţial, ce reprezintă 84,6%.

Deşi în cadrul PMFP s-au implementat un şir de instrumente, este necesar de menţionat că una dintre sarcinile de bază ale acestuia nu a fost realizată. Astfel, neimplementarea pînă în prezent a SIMF predispune Proiectul în ansamblu unui risc major de eşuare. În acest context, mijloacele provenite din împrumut pentru implementarea PMFP îşi pierd destinaţia şi, respectiv, eficienţa.

1. 
   Urmare acţiunilor de audit derulate în unele AAPC, au fost identificate nereuşite şi nereguli, care au constrîns eventualul impact pozitiv în realizarea obiectivelor reformei APC şi a PMFP, şi anume:
   

• 
  Unele AAPC nu s-au restructurat suficient pentru a corespunde cerinţelor reformei APC, rolul DAMEP, în unele cazuri, fiind neglijat de către top-managementul ministerelor. Obiectivele individuale ale angajaţilor unităţilor respective nu sînt în concordanţă cu sarcinile de bază stabilite, aceştia fiind implicaţi în multiple activităţi, inclusiv secundare şi care nu ţin nemijlocit de atribuţiile subdiviziunii, fapt ce nu contribuie la eficientizarea activităţii AAPC.
  
• 
  Deşi au fost întreprinse măsuri pentru îmbunătăţirea managementului finanţelor publice, acestea n-au fost suficiente pentru a dezvolta la nivelul corespunzător capacităţile instituţionale de elaborare şi execuţie a bugetelor pe programe şi performanţă, fiind relevate carenţe şi iregularităţi în stabilirea scopurilor, obiectivelor şi indicatorilor de performanţă.
  
• 
  Caracterul formalist al bugetelor pe programe şi lipsa de instrumente eficiente pentru evaluarea performanţelor utilizării resurselor alocate nu s-au soldat cu crearea unui sistem relevant de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar şi, respectiv, cu implementarea unui sistem bine definit de alocare a resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.
  
• 
  Măsurile derulate în cadrul PMFP nu au redus riscul evaluărilor bugetare incorecte, generînd unele devieri dintre indicatorii aprobaţi, rectificaţi şi realizaţi.
  
• 
  Nerespectarea calendarului privind elaborarea cadrului de cheltuieli şi atitudinea necorespunzătoare din partea grupurilor de lucru implicate au diminuat importanţa, utilitatea şi eforturile de instituţionalizare a CCTM.
  
• 
  Deşi a fost perfecţionată metodologia de elaborate şi executare a bugetului, o parte din aceasta nu este aprobată. Din cauza neimplementării SIMF, noua metodologie nu poate fi pusă în aplicare, iar echipamentul livrat şi instalat în valoare de 1,6 mil. dolari SUA nu se utilizează potrivit destinaţiei, fiind supus uzurii morale.
  
• 
  Una dintre componentele-cheie ale managementului finanţelor publice – Sistemul Informaţional, care urma să asigure disponibilitatea unei informaţii exhaustive şi credibile, la timp şi consecvente privind execuţia bugetară, se află încă la etapa dezvoltării modulelor soft. Nu s-a reuşit asigurarea unei colaborări eficiente şi oportune între MF şi integratorul SIMF în vederea urgentării activităţilor de elaborare a modulelor soft. Dat fiind că Compania principală a consorţiului cîştigător al licitaţiei internaţionale privind elaborarea, testarea şi funcţionarea SIMF este specializată în furnizarea de echipament „hardware”, partea cea mai importantă a contractului „software” este realizată de 3 subcontractanţi ai Companiei principale. Confruntarea integratorului Sistemului Informaţional (consorţiul ,,HP”) cu dificultăţi semnificative în procesul implementării SIMF, tergiversările executării modificărilor solicitate de MF riscă să submineze rezultatele pozitive obţinute şi în cadrul altor componente ale Proiectului. Această situaţie de incertitudine în realizarea PMFP poate să se soldeze cu retragerea de către partenerii de dezvoltare a resurselor destinate, a căror valoare se estimează la 6,9 mil. dolari SUA, cu consecinţele de rigoare.
  

Au fost identificate domeniile de activitate ce diminuează eficienţa dezvoltării şi implementării controlului financiar public intern întru buna guvernare a entităţilor publice, precum:

• 
  Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a CFPI¹ n-a definit bine nici modul de utilizare a surselor PMFP (s-au planificat cheltuieli doar pentru instruiri), nici termenele de realizare.
  
• 
  Consiliul pentru audit intern, instituit pe lîngă MF, în calitate de organ consultativ în vederea definirii strategiei şi îmbunătăţirii activităţii de audit intern în sectorul public, practic nu a devenit un organism funcţional.
  
• 
  S-au creat unităţi de audit intern în majoritatea entităţilor publice centrale, însă o parte din acestea nu funcţionează în corespundere deplină cu standardele stabilite sau funcţionează ineficient, nefiind realizat scopul de bază al Legii nr.229-XVIII din 23.09.2010 privind consolidarea răspunderii manageriale pentru gestionarea optimă a resurselor conform obiectivelor entităţii publice, pe baza principiilor bunei guvernări, prin implementarea sistemului de management financiar şi control şi a activităţii de audit intern în sectorul public.
  
• 
  Din 8 unităţi de audit intern testate, este funcţională şi se conformează cerinţelor stabilite de SNAI doar cea din cadrul MF, 4 unităţi sînt funcţionale, se conformează parţial şi realizează unele posibilităţi de îmbunătăţire a managementului în entităţile din subordine (MS, MMPSF, MAI, AŞM - mai puţin), iar 3 unităţi nu se conformează şi nu realizează obiectivele stabilite (MTS, MAIA, ARFC).
  
• 
  Activitatea unităţilor de audit intern, desfăşurată pe parcursul perioadei analizate, nu a fost direcţionată la diagnosticarea corectitudinii, eficienţei şi eficacităţii funcţionării sistemului MFC, precum şi la prevenirea neregulilor ce ţin de sistemul de control intern – procese, proceduri, activităţi de control ex-anti şi curente, implementate de managementul instituţiei.
  
• 
  Misiunile de audit intern, practic, nu asigură plusvaloare, neelaborîndu-se planuri strategice ale activităţii de audit intern şi neidentificîndu-se instrumentele de politici care urmau a fi utilizate în realizarea obiectivelor.
  
• 
  În entităţile evaluate, sistemul MFC nu funcţionează în modul corespunzător. Acesta n-a fost implementat integral în 3 AAPC preconizate în Programul de dezvoltare a CFPI (MF, MMPSF, CNAS). De asemenea, persistă riscul neimplementării integrale a acestuia în termenele stabilite (anii 2012-2013) şi în celelalte AAPC şi AAPL.
  
• 
  În perioada anilor 2006-2008, nici SCFR² şi nici UCA nu au reuşit să desemneze un grup de lucru, care să monitorizeze activităţile privind implementarea în practică a componentei 2 a PMFP „Controlul şi auditul intern”, iar activitatea grupurilor de lucru create în perioada anilor 2009-2011 nu este documentată.
  
• 
  UCA nu şi-a exercitat unele dintre funcţiile prevăzute de cadrul normativ, lipsind, totodată, interacţiunea între UCA şi unităţile de audit intern independente, care ar fi sporit eficienţa activităţilor acestora.
  

Prezentul Raport de audit conţine o serie de recomandări de îmbunătăţire a situaţiei şi de anticipare a unor eventuale efecte nefaste.