Raport săPTĂMÂnal legislație economică decembrie 2015

6 decembrie, bursa.ro: VICEPREMIERUL VASILE DÎNCU:

"Se va constitui un grup interministerial pentru reforma statului și modernizarea administrației"

Un grup interministerial se constituie pentru reforma statului și modernizarea administrației, urmând să lucreze până în luna iunie pe proiecte esențiale, a declarat, sâmbătă, vicepremierul Vasile Dîncu.

"Discuția de astăzi a vizat modernizarea statului și reforma administrației publice. (...) În primul rând, ideea de bază a fost constituirea încă din acest moment a unui grup interministerial pentru reforma statului și modernizarea administrației, un grup care să lucreze în continuare în lunile care vin la câteva dintre proiectele noastre esențiale care vizează reforma statului. (...) În al doilea rând, vom construi o echipă care va lucra la dialogul organizat, un fel de grup de consultare care va lucra la dialogul social organizat, dintre ministere și zona sindicală, zona patronatelor și alte zone care înseamnă dialogul social și construim acum o platformă, împreună cu noul nostru Minister al Dialogului Civic, care privește transparența și dezbaterea publică", a spus Vasile Dîncu, într-o conferință de presă susținută la Guvern.

El a adăugat că au fost definiți șase piloni privind modernizarea, respectiv redefinirea rolului statului.

"Este foarte clar că trebuie să găsim o concepție unitară în a vedea ce face statul, pornind de la administrația centrală și administrația locală. În acest moment noi am observat că există mai multe discuții despre stat. Ideea cea mai nouă este aceea că, dacă vorbim despre administrația centrală ca și nucleu al statului, atunci este clar că trebuie să definim care sunt funcțiile administrației centrale a guvernului și a administrației din jurul guvernului. Am definit ca opțiune strategică faptul că vorbim despre funcția de strategie, funcția de politici și încă două funcții - reglementare și supervizare. În principiu, administrarea treburilor publice trebuie să fie trimisă cât mai aproape de cetățean, asta înseamnă nivelul regional, asta înseamnă nivelul local de administrație. Trebuie să operaționalizăm mult mai bine principiul solidarității și să creăm mecanisme de compensare și redistribuire, fără a încuraja dependența de centru", a punctat Vasile Dîncu.

El a arătat că statul, în viziunea Guvernului, va fi un planificator și un stimulator al dezvoltării sociale și economice.

Vicepremierul a precizat că într-o ședință viitoare se va discuta și despre calitatea serviciilor oferite de stat.

"Am vorbit și despre simplificarea relațiilor dintre stat și cetățeni; foarte mulți colegi au vorbit despre acest lucru (...) despre creșterea calității accesului la servicii publice, despre eficientizarea costurilor, raporturile dintre politică și administrație, raportul între stat și societate și despre instrumentele disponibile, pe care le avem în acest moment, pentru a face acest lucru", a spus Vasile Dîncu.

6 decembrie, hotnews.ro: Daniel Daianu: “Noua macroeconomie” a bugetului. Incotro duce?

Guvernul Ciolos nu avea cum sa schimbe in mod substantial proiectul de buget mostenit. Nici timp nu avea la dispozitie si nici mandatul nu ii acorda spatiu de manevra suficient. Au intervenit si constrangeri politice se pare insurmontabile. Iar declaratii ca vor fi respectate actele normative aprobate de Parlament privind continuarea relaxarii fiscale (mai ales scaderea TVA la 20% in 2016) si cresteri de salarii au trasat linii de forta ale bugetului pentru 2016. De aceea, analiza draft-ului de buget public poate da sentimentul unui déjà vu in ce priveste reperele macroeconomice si probleme ale constructiei sale.  

Oricum, sunt de salutat intentiile noului guvern de a promova transparenta, buna cheltuire a banului public si reforma administratiei publice, depolitizarea management-ului intreprinderilor de stat, grija pentru educatie si sanatate. 

In continuare sunt punctate aspecte referitoare la ceea ce poate fi numita “noua macroeconomie” a bugetului, chestiunea investitionala, problema fiscala, absorbtia fondurilor europene si relatia cu institutii internationale (FMI).

1.    Ce ia ochiul la proiectul de buget public este schimbarea de directie in cadrul macroeconomic. 

Astfel, pana in 2015 am asistat la o reducere sistematica, fie ea facuta in principal prin comprimarea cheltuielilor de capital, a deficitului bugetar –care, in acest an, va fi probabil sub 1% din PIB, ceea ce ar insemna un deficit structural de asemenea sub 1%din PIB. Din  2016 deficitul bugetului suie brusc la 2,95% din PIB (deficit ESA, metodologia Eurostat) –adica o triplare; deficitul structural ar fi putin mai mic avand in vedere gap-ul prognozat al PIB-ului potential. Si in anii 2017 si 2018 deficitele ESA si structurale sunt prognozate mult peste cele din 2015. Este o modificare de directie si de dimensiune foarte mare, caz singular in UE; este o schimbare de directie ce are loc in conditiile in care economia tureaza/va tura, este de presupus, peste potential, fiind stimulata de consum si o usoara revenire a investitiilor (insa de la un nivel mult diminuat dupa 2008). 

Sunt de mentionat cateva aspecte ca teme de reflectie:

• 
  o asemenea modficare de directie se justifica cand economia se confrunta cu socuri adverse insemnate, ce reclama cheltuieli suplimentare si, sau reduceri de venituri mari;
  

• 
  mariri de salarii in sanatate si invatamant pot fi considerate ca masuri de reforma structurala ( politici structurale), in masura in care sunt vazute ca investitii in capital uman. Dar si asa, aceste masuri nu explica o crestere de peste doua procente a deficitului bugetar;
  

• 
  deficitul bugetar (metodologia europeana) este prevazut a fi in jur de 2,9% din PIB in 2017 si 2,44% 2018 (cu deficitele structurale apropiate ca valoare), ceea ce va mari in mod considerabil datoria publica; ritmul mediu anual de crestere a datoriei publice ar fi de cca 7%  in timp ce cresterea medie a PIB-ului real ar fi de 4,4%(este de discutat cat de realiste sunt cifrele prognozate pentru cresterea economica). In aceste conditii, datoria publica ar trece de 45% din PIB in cativa ani (in 2016 ar trece de 41% din PIB).
  

• 
  apare o intrebare cheie: este intelept sa lasam ca datoria publica sa se indrepte spre 50% din PIB? Limita prevazuta de aranjamente UE (inclusiv Pactul Fiscal) este de 60%. Pentru economii emergente, un prag de luat in seama ar fi de 50%, daca se au in vedere  euroizarea (ce sugereaza posibile efecte bilantiere serioase la cei cu pasive considerabile in valuta), posibile miscari de capital destabilizatoare, iar in cazul Romaniei, venituri fiscale mici si venit/loc scazut. Pragul de indatorare publica (stoc de datorie), ca reper, nu este venit de nicaieri; se are in vedere experienta istorica, lectii ale crizelor financiare si de balanta de plati, noul context economic si financiar international. Exista analize autohtone  si ale unor institutii internationale care plaseaza pragul de risc (debt sustainability) in cazul Romaniei la intre 45%-50 din PIB (vezi si ultimul raport de stabilitate financiara al BNR, 2015). Este de amintit ca datoria publica a Romaniei era in jur de 39% din PIB in 2015.
  

Cat de relevant este un prag al datoriei publice de, sa zicem, 45% din PIB avand in vedere scaderea indatorarii externe totale a Romaniei in ultimii ani (desi datoria publica externa a crescut) ca si dezintermedierea financiara, care a dus la diminuarea ponderii creditului pentru sectorul privat la 31,7% din  PIB in 2014, de la cca. 39%% in 2009? Pragul are relevanta daca tinem cont ca sectorul bancar are expunere mare pe datoria guvernamentala intr-o economie cu intermediere financiara subtire (si in scadere in ultimii ani), ceea ce face ca o parte importanta a finantarii/refinantarii datoriei publice sa se faca in exterior. 

Aceasta situatie are consecinta asupra cheltuielilor cu dobanzile; in proiectul de buget se observa o limitare a acestor cheltuieli la cca 1,5% din PIB in intervalul 2016-2019, ceea ce este discutabil avand in vedere cresterea sistematica a datoriei publice ,deficitele bugetare –care nu au cum sa nu influenteze costul refinantarii. Este de mentionat, totodata, ca reducerea deficitului bugetar in 2019 la cca 1,72% (cel structural fiind prognozat la in jur de 2% din PIB) nu rezulta dintr-o majorare a veniturilor fiscale. Drept este ca se maresc investitiile ca pondere in PIB datorita fondurilor europene nerambursabile atrase (de la 1,75% la 2,3% din PIB in 2016 si, respectiv, 2019. Are loc totodata o diminuare a  cheltuielilor cumulate cu asistenta sociala si cu personalul din sectorul bugetar de cca 1,5% din PIB in 2019 fata de 2016.  

Ramane intrebarea: ne permitem aceste deficite bugetare in conditiile economice internationale prefigurabile? In loc sa formam spatiu fiscal, sa avem reserve (buffere) pentru momente nefericite in economia mondiala, politica bugetara devine intens prociclica.  

2.    Chestiunea investitionala este spinoasa . 

Abordarea ultimilor ani, de a transfera din efortul investional intern pe seama fondurilor europene, are temei dublu: se incearca disciplinarea procesului investitional prin import de mecanisme/proceduri si se elibereaza resurse petru alte utilizari. 

Este de observat ca:

• 
  investitiile publice (cheltuieli de capital si utilizari de fonduri externe nerambursabile si rambursabile) au scazut ca pondere in PIB de la cca 7% in 2009 la cca 5% in 2014 (in 2015 cifra este estimata sub nivelul din 2014); aceasta scadere a ajutat consolidarea fiscala in conditiile in care fondurile externe nerambursabile au crescut ca pondere in ansamblu;
  

• 
  cum de a fost crestere economica reala de peste 3% din PIB, ca medie, in anii recenti (va fi probabil peste 3,5% in 2015) cand investitiile publice si cele private au scazut atat de mult  incepand cu 2009? Iar pentru 2016-2019 cresterea reala este prognozata la peste 4% anual . Astfel, in perioada 2008-2014 rata de investitie in economia romneasca a scazut de la 33% la cca 23% din PIB (adica cu cc 30%, fata de o medie a scaderii in UE de 25%); contributia investitiilor publice la aceasta dinamica a fost de cca 2% din PIB in timp ce cea a investitiilor private a fost de 8% (!!!) din PIB. Aici gasim o explicatie pentru scaderea dramatica a deficitelor externe, cu cel de cont curent ajungand in 2014 la 0,4% din PIB. In acest interval de timp economisirea totala a ramas relativ constanta, intre 22 si 23% din PIB.
  

• 
  este de gandit ca avem de-a face cu o relansare economica cu credit mai putin existand lichiditati importante in economie,asa numita “ creditless recovery”; extrapoland judecata ar fi necesare, temporar, investitii nu in crestere. 
  

Avem si o reorientare de resurse catre sectoare tradables, de export si care pot substitui importul (dupa experienta amara cu masive investitii facute prosteste in anii de precriza). Inca ceva de notat  in sectorul public: la cata hotie si ineficienta exista este de bun simt sa se considere ca resurse mai putine se pot materializa in mai mult; adica cu 5% din PIB acum se poate obtine chiar mai mult decat cu 7% cu ani in urma. Dar aceasta ipoteza reclama doua amendamente. Astfel, hotia nu a disparut odata cu amputarea a doua procente din PIB alocate investitiilor deturnarea de resurse fiind in toata gama de utilizari; acest adevar sumbru se vede din tot ce iese la iveala –ultimul caz notoriu fiind al autostrazii Orastie Sibiu (nota bene: contractata de o firma straina). Al doilea amendament este ca, in materie de infrastructura de baza, exista restante foarte mari si ca trebuie cheltuit mai mult si bine. Este de vazut ce va reusi noul govern in disciplinarea cheltuirii banului public, in investitii. 

• 
  de chestiunea investitionala este legata cea a “cresterii economice potentiale”. Oricat am crede ca scaderea dramatica a investitiilor (de la 33% in 2008 la 23% din PIB in 2014) este indusa de realocare de resurse, cresterea potentiala a economiei depinde de nivelul investititiilor, castiguri tehnologice, calitatea fortei de munca (demografie). Si nu stam bine la factorii mentionati: cat cheltuim pentru educatie (inclusiv problema invatamantului profesional), nivelul investitiilor, cheltuielile pentru R&D (cele mai scazute din UE);
  

• 
  este improbabil ca reducerea TVA la 20% in 2016 si la 19% in 2017 sa impulsionze investitiile private in mod semnificativ, cum spera unii, inclusiv la MFP (in schimb reduce venituri fiscale). O crestere a consumului va avea loc, desi nu in mod spectaculos nefiind vorba de bunuri si servicii alimentare. Investitiile private depind in larga masura de incredere, care la randul ei depinde de un manunchi de factori interni si externi, ce depasesc considerabil ca importanta scaderi de taxe si impozite.  Nu era necesara diminuarea impozitului pe dividende, care mai degraba incurajeaza speculatii pe piata de capital.
  

• 
  nu nivelul taxelor si impozitelor este marea problema in Romania (chiar daca impozitarea muncii pare inca mare), ci lipsa de respect fata de legi si proceduri, fata de statul de drept, credinta ca se poate si asa; s-a si dezvoltat o “cultura a nonplatii”. Si din pacate, mult din mediul de afaceri este impregnat cu acest etos, inclusiv firme cu alonja internationala, care una spun si alta practica. Industria bancara are si ea multe sa isi reproseze.
  

3.    Chestiunea fiscala doare mult. 

 Avem cele mai scazute venituri fiscal din UE ca pondere in PIB (27-28% cand media in UE este peste 40%). Cifrele anuntate pentru intervalul 2016-2019 nu aduc sperante; pentru 2019 se prognozeaza venituri fiscale fara contributii sociale cu 1,3% mai putin decat estimarile pentru 2015. Veniturile totale ale bugetului ar fi in 2019 de cca 30% din PIB (in conditiile in care absorbtia de fonduri UE ar creste) fata de 31,3% in 2016.

 Sunt intrebari ce reclama raspunsuri: 

• 
  chiar daca relaxarea fiscala scade din venituri intr-o prima faza, de ce ele nu au efectul clamat de cei ce vad in relaxare fiscala calea pentru venituri superioare in timp (prin conformare mai buna, prin crestere a productiei, etc)?
  

• 
  nu se vede in aceste cifre un rezultat palpabil asteptat al unei colectari mai bune a veniturilor fiscale; unde este reforma care ar trebui sa diminueze evaziunea fiscala si evitarea platii taxelor si impozitelor (tax avoidance)?
  

• 
  incasarile din TVA scad la 7% in 2016 (de la peste 8% in 2015) si, in continuare, la 6,4% in 2019. Rezulta ca vom ramane cu un grad foarte inalt de evaziune fiscala, cel putin la TVA, in anii ce vin. Cifra pentru 2019 pare sa valideze neputinta institutionala si operationala. Sigur, se poate judeca si asa: un buget se face pe cifre conservatoare si, daca rezultatele vor fi bune, bugetul va avea resurse suplimentare si deficitele se vor diminua, vor exista resurse suplimentare prin urmare pentru educatie, sanatate si investitii, etc. Dar nu ai cum sa nu iti pui intrebari vazand aceste cifre.
  

4.    Absorbtia fondurilor europene. Sunt cel putin doua aspecte de reliefat. 

Anii urmatori vor trebui sa arate un efort urias pentru a absori cat mai mult si util fonduri nerambursabile. Avem un deficit mare de infrastructura de baza si timpul nu mai are rabdare cu noi. Fara infrastructura de baza ne va fi greu sa luptam cu “capcana venitului mediu”(middle income trap), sa construim avantaje competitive noi, sa iesim din starea de periferie economica in Uniune.  Absorbtia fondurilor se leaga de stabilirea de prioritati investitionale, care este o mare slabiciune a executiilor bugetare de mult timp. 

Al doilea aspect deriva din tensiunile mari din Uniune, din animozitati in crestere pe axa Nord- Sud si Vest- Est. Voci politice influente in UE cer revizitarea cadrului financiar multiannual 2014-2020 si, pornind de la provocarile enorme pentru UE (criza refugiatilor/migrantilor, terorism, apararea granitelor externe, problematica de securitate in general, schimbarea de clima), o redistribuire de fonduri. Vizat ar fi, in bugetul UE, mai cu seama capitolul fonduri de coeziune. Daca nu vom fi destoinici in utilizarea acestor resurse, vom intra automat pe o lista de tari care isi pot vedea diminuate alocarile. Este nevoie de o alianta strategica cu alte tari din Europa centrala si de Rasarit, cu care avem interese comune.

Cat priveste relatia cu FMI, ministrul Anca Dragu Paliu a spus ceea ce gandesc nu putini la Bruxelles; ca o tara care are situatia macro de acum a Romaniei, nu ar avea nevoie de un acord cu FMI. Ceea ce este, in esenta, corect. Dar cand triplezi deficitul bugetar intr-un an fara a te confrunta cu socuri adverse puternice si cand prognozezi deficite mari pe mai multi ani (cu impact semnificativ asupra datoriei publice) ridici semne de intrebare privind  mersul politicilor economice; se releva aici o deficitara capacitate institutionala de stapanire a politicilor publice (o problema care priveste angrenajul care a gandit si aprobat  triplarea deficitului bugetar). In fine, este de vazut daca evolutia economica in anii ce vin va fi linear crescendo , cu o rata de crestere a PIB-ului spre 5% in 2019 (prognoza este de 4,7% in acel an si de 4,5% in cel precedent). 

Este ca si cum am ignora ca ciclul economiei romanesti depinde de cel European (si este greu de prezumat o relansare economica veritabila in euroarie in anii ce vin), ca suntem intr-o perioada de mari framantari si incertudini, in care se recurge la politici neconventionale, ca o datorie publica in crestere apreciabila va influenta costul finantarilor, etc. Discutarea proiectului de buget in Parlament, in dezbaterea publica, trebuie sa lamureasca si chestiunile mentionate mai sus.  

Probabilitatea ca, nu peste mult timp, sa fie nevoie de corectii importante in macroeconomia bugetului (sa fie reduse deficitele), este ridicata.  

Nu este exclus insa ca executia efectiva a bugetului in 2016 sa fie similara cu cele din ultimii ani si sa permita terminarea anului cu un deficit substantial mai mic decat cel programat (ajutor ar da o colectare mai buna a veniturilor fiscale, descurajarea conduitei certate cu legea). Si daca situatia s-ar repeta si in  anii urmatori, am avea o corectare din mers a a deficitelor, ceea ce ar fi binevenit, mai ales daca nu ar continua nerealizarea masiva de investitii publice programate.

Ps. Analiza de mai sus nu face referire la MTO (medium term objective), care a fost atins din 2014 si “ameliorat” in acest an (deficit structural sub 1% din PIB). Anul 2016 semnaleaza o deviere majora, in sens opus, de la traseul ultimilor ani.

6 decembrie, adevarul.ro: Guvernul creşte investiţiile, dar nu în infrastructură. Unde se vor duce banii de autostrăzi în anul 2016

Fondurile alocate de Guvern pentru investiţii vor creşte anul viitor cu 12%, însă accentul trece de pe autostrăzi şi drumuri pe repararea şcolilor şi spitalelor, dar şi pe dotarea armatei. Statul va creşte investiţiile publice anul viitor, de la 33,7 miliarde de lei la 37,7 miliarde de lei, în urcare cu 12%, însă acestea vor fi dirijate mai puţin către zona de transporturi, după ce autorităţile s-au dovedit incapabile în ultimii ani să cheltuiască banii alocaţi pentru realizarea de autostrăzi, potrivit proiectului de buget pentru anul 2016.    Anca Dragu, ministrul Finanţelor, a afirmat că statul se axează pe cheltuieli mai mari în Educaţie, Sănătate şi Cercetare. Cele mai însemnate creşteri de bugete le au, însă, instituţiile de forţă, respectiv Armata şi Ministerul de Interne, care vor beneficia de miliarde de lei în plus.   Cum arată calculele   Bugetul pe anul 2016 porneşte de la premisa că economia va creşte cu 4,1% faţă de acest an, iar Produsul Intern Brut (PIB) este estimat la 746,6 miliarde de lei. Executivul estimează că va colecta la bugetul general venituri de 231,12 miliarde de lei, în creştere cu 1,6% faţă de anul 2015. Cheltuielile sunt estimate să crească anul viitor cu 6,7%, până la 252,03 miliarde de lei, ceea ce înseamnă un deficit de 2,95% din PIB, potrivit proiectului de buget.   Deficitul se apropie periculos de limita de 3% de la care Comisia Europeană poate demara procedura de deficit excesiv, dar Guvernul a trebuit „să împace şi capra şi varza“: atât reducerile de taxe din noul Cod Fiscal, cât şi majorările de salarii din domeniul bugetar, adoptate în ultimele luni.   Astfel, cheltuielile de personal sunt estimate să ajungă la 57,25 miliarde de lei, în creştere cu 10,4% faţă de anul acesta, ponderea în PIB urmând să crească de la 7,3% la 7,7%. Şi cheltuielile de investiţii vor creşte, cu 12%, de la 33,71 miliarde de lei, cât reprezintă execuţia preliminată pe 2015, la circa 37,7 de miliarde de lei. Ponderea investiţiilor în PIB creşte de la 4,8% la 5%.   Sănătatea şi educaţia, în top   Vor creşte cheltuielile cu sănătatea cu 13,5%, de la 28,04 miliarde de lei în programul rectificat pe 2015 la 31,17 miliarde de lei, astfel că ponderea acestora în PIB va urca de la 4% la 4,2%. Pentru educaţie este prevăzută o majorare de 9,6%, până la 26,99 miliarde de lei. Ponderea în PIB va creşte cu 0,1 puncte procentuale, la 3,6%.   Cheltuielile de asistenţă socială, inclusiv pensiile, sunt programate să crească anul viitor cu 4,6%, până la 79,37 miliarde de lei. Ponderea acestora va scădea, însă, uşor în PIB, de la 10,8% la 10,6%. De asemenea, Guvernul a alocat pentru cercetare 2,67 miliarde de lei, în creştere cu 14% faţă de bugetul rectificat pe 2015, iar ponderea în PIB va spori cu 0,1 puncte, la 0,4%.   Pentru fonduri europene au fost distribuite 6,6 miliarde de lei pentru exerciţiul financiar 2014-2020 şi 4 miliarde de lei pentru finalizarea proiectelor începute deja. Cheltuielile cu bunuri şi servicii prevăzute în buget se vor situa la 43,12 miliarde de lei, în urcare cu 9,5%. Cheltuielile cu dobânzile vor avansa cu 13,8%, până la 11,08 miliarde de lei, iar cele cu subvenţiile vor urca uşor, de la 6,29 miliarde de lei la 6,45 miliarde de lei.   Instituţiile de forţă, câştigătoare   Pe de altă parte, defalcat pe ministere, lucrurile arată diferit. Astfel, Ministerul Apărării va primi în 2016 cei mai mulţi bani în plus. Instituţia va avea, astfel, 10,35 de miliarde de lei la dispoziţie, în creştere cu 48%. Următorul pe listă este Ministerul de Interne, cu o suplimentare de 1,86 de miliarde de lei, până la 10,92 de miliarde de lei, creşterea fiind de 20,6%.   În schimb, Guvernul a tăiat de la Transporturi, unde sunt repartizate 11,86 de miliarde de lei, în scădere cu 971,5 milioane (-7,6%). Executivul a tăiat şi de la Ministerul Dezvoltării 1,42 miliarde de lei, bugetul acestuia fiind planificat la 5,44 miliarde de lei (-20,7%). Şi suma alocată Ministerului Fondurilro Europene scade cu 1,2 miliarde de lei (-27%), până la 3,18 miliarde de lei, în vreme ce la Mediu alocările se reduc cu 65%, de la 2,04 miliarde de lei la 704 milioane de lei.   Creşterea salariului minim, pierdută în studii   Salariul minim nu va mai fi majorat de la 1 ianuarie 2016 de la 1.050 lei la 1.200 lei, Anca Dragu, ministrul Finanţelor, anunţând că aşteaptă rezultatele unui studiu de impact pentru a vedea cum va afecta această măsură competitivitatea României. „Pe salariul minim vom analiza impactul creşterii şi, eventual, vom recomanda ce creşteri pot avea loc. Dar acest studiu trebuie să fie într-adevăr foarte serios, nu-l facem peste noapte“, declarat ministrul vineri seara. Ea a dat ca exemplu state ca Brazilia, Rusia, India, China şi Africa de Sud, unde locuitorii „sunt săraci şi mulţi şi toţi ştiu să facă câte ceva pe doi lei, fac ceva ce românul nu mai face de ceva vreme“.

6 decembrie, zf.ro: OPINII PRIMITE LA REDACTIE

“Noua macroeconomie” a bugetului: încotro duce?

Guvernul Ciolos nu avea cum sa schimbe in mod substantial proiectul de buget mostenit. Nici timp nu avea la dispozitie si nici mandatul nu ii acorda spatiu de manevra suficient. Au intervenit si constrangeri politice se pare insurmontabile. Iar declaratii ca vor fi respectate actele normative aprobate de Parlament privind continuarea relaxarii fiscale (mai ales scaderea TVA la 20% in 2016) si cresteri de salarii au trasat linii de forta ale bugetului pentru 2016. De aceea, analiza draft-ului de buget public poate da sentimentul unui déjà vu in ce priveste reperele macroeconomice si probleme ale constructiei sale.  Oricum, sunt de salutat intentiile noului guvern de a promova transparenta, buna cheltuire a banului public si reforma administratiei publice, depolitizarea management-ului intreprinderilor de stat, grija pentru educatie si sanatate.

In continuare sunt punctate aspecte referitoare la ceea ce poate fi numita “noua macroeconomie” a bugetului, chestiunea investitionala, problema fiscala, absorbtia fondurilor europene si relatia cu institutii internationale (FMI).

1.       Ce ia ochiul la proiectul de buget public este schimbarea de directie in cadrul macroeconomic. Astfel, pana in 2015 am asistat la o reducere sistematica, fie ea facuta in principal prin comprimarea cheltuielilor de capital, a deficitului bugetar –care, in acest an, va fi probabil sub 1% din PIB, ceea ce ar insemna un deficit structural de asemenea sub 1%din PIB. Din  2016 deficitul bugetului suie brusc la 2,95% din PIB (deficit ESA, metodologia Eurostat) –adica o triplare; deficitul structural ar fi putin mai mic avand in vedere gap-ul prognozat al PIB-ului potential. Si in anii 2017 si 2018 deficitele ESA si structurale sunt prognozate mult peste cele din 2015. Este o modificare de directie si de dimensiune foarte mare, caz singular in UE; este o schimbare de directie ce are loc in conditiile in care economia tureaza/va tura, este de presupus, peste potential, fiind stimulata de consum si o usoara revenire a investitiilor (insa de la un nivel mult diminuat dupa 2008). Sunt de mentionat cateva aspecte ca teme de reflectie:

-          o asemenea modficare de directie se justifica cand economia se confrunta cu socuri adverse insemnate, ce reclama cheltuieli suplimentare si, sau reduceri de venituri mari;

-          mariri de salarii in sanatate si invatamant pot fi considerate ca masuri de reforma structurala ( politici structurale), in masura in care sunt vazute ca investitii in capital uman. Dar si asa, aceste masuri nu explica o crestere de peste doua procente a deficitului bugetar;

-          deficitul bugetar (metodologia europeana) este prevazut a fi in jur de 2,9% din PIB in 2017 si 2,44% 2018 (cu deficitele structurale apropiate ca valoare), ceea ce va mari in mod considerabil datoria publica; ritmul mediu anual de crestere a datoriei publice ar fi de cca 7%  in timp ce cresterea medie a PIB-ului real ar fi de 4,4%(este de discutat cat de realiste sunt cifrele prognozate pentru cresterea economica). In aceste conditii, datoria publica ar trece de 45% din PIB in cativa ani (in 2016 ar trece de 41% din PIB).

-          apare o intrebare cheie: este intelept sa lasam ca datoria publica sa se indrepte spre 50% din PIB? Limita prevazuta de aranjamente UE (inclusiv Pactul Fiscal) este de 60%. Pentru economii emergente, un prag de luat in seama ar fi de 50%, daca se au in vedere  euroizarea (ce sugereaza posibile efecte bilantiere serioase la cei cu pasive considerabile in valuta), posibile miscari de capital destabilizatoare, iar in cazul Romaniei, venituri fiscale mici si venit/loc scazut. Pragul de indatorare publica (stoc de datorie), ca reper, nu este venit de nicaieri; se are in vedere experienta istorica, lectii ale crizelor financiare si de balanta de plati, noul context economic si financiar international. Exista analize autohtone  si ale unor institutii internationale care plaseaza pragul de risc (debt sustainability) in cazul Romaniei la intre 45%-50 din PIB (vezi si ultimul raport de stabilitate financiara al BNR, 2015). Este de amintit ca datoria publica a Romaniei era in jur de 39% din PIB in 2015.

Cat de relevant este un prag al datoriei publice de, sa zicem, 45% din PIB avand in vedere scaderea indatorarii externe totale a Romaniei in ultimii ani (desi datoria publica externa a crescut) ca si dezintermedierea financiara, care a dus la diminuarea ponderii creditului pentru sectorul privat la 31,7% din  PIB in 2014, de la cca. 39%% in 2009? Pragul are relevanta daca tinem cont ca sectorul bancar are expunere mare pe datoria guvernamentala intr-o economie cu intermediere financiara subtire (si in scadere in ultimii ani), ceea ce face ca o parte importanta a finantarii/refinantarii datoriei publice sa se faca in exterior. Aceasta situatie are consecinta asupra cheltuielilor cu dobanzile; in proiectul de buget se observa o limitare a acestor cheltuieli la ccs 1,5% din PIB in intervalul 2016-2019; in proiectul de buget se observa o limitare a serviciului la medie de cca. 1,5% din PIB in intervalul 2016-2019, ceea ce este discutabil avand in vedere cresterea sistematica a datoriei publice ,deficitele bugetare –care nu au cum sa nu influenteze costul refinantarii. Este de mentionat, totodata, ca reducerea deficitului bugetar in 2019 la cca 1,72% (cel structural fiind prognozat la in jur de 2% din PIB) nu rezulta dintr-o majorare a veniturilor fiscale. Drept este ca se maresc investitiile ca pondere in PIB datorita fondurilor europene nerambursabile atrase (de la 1,75% la 2,3% din PIB in 2016 si, respectiv, 2019. Are loc totodata o diminuare a  cheltuielilor cumulate cu asistenta sociala si cu personalul din sectorul bugetar de cca 1,5% din PIB in 2019 fata de 2016.  

Ramane intrebarea: ne permitem aceste deficite bugetare in conditiile economice internationale prefigurabile? In loc sa formam spatiu fiscal, sa avem reserve (buffere) pentru momente nefericite in economia mondiala, politica bugetara devine intens prociclica.  

2.       Chestiunea investitionala este spinoasa . Abordarea ultimilor ani, de a transfera din efortul investional intern pe seama fondurilor europene, are temei dublu: se incearca disciplinarea procesului investitional prin import de mecanisme/proceduri si se elibereaza resurse petru alte utilizari. Este de observant ca:

-          investitiile publice (cheltuieli de capital si utilizari de fonduri externe nerambursabile si rambursabile) au scazut ca pondere in PIB de la cca 7% in 2009 la cca 5% in 2014 (in 2015 cifra este estimata sub nivelul din 2014); aceasta scadere a ajutat consolidarea fiscala in conditiile in care fondurile externe nerambursabile au crescut ca pondere in ansamblu;

-           cum de a fost crestere economica reala de peste 3% din PIB, ca medie, in anii recenti (va fi probabil peste 3,5% in 2015) cand investitiile publice si cele private au scazut atat de mult  incepand cu 2009? Iar pentru 2016-2019 cresterea reala este prognozata la peste 4% anual . Astfel, in perioada 2008-2014 rata de investitie in economia romneasca a scazut de la 33% la cca 23% din PIB (adica cu cc 30%, fata de o medie a scaderii in UE de 25%); contributia investitiilor publice la aceasta dinamica a fost de cca 2% din PIB in timp ce cea a investitiilor private a fost de 8% (!!!) din PIB. Aici gasim o explicatie pentru scaderea dramatica a deficitelor externe, cu cel de cont curent ajungand in 2014 la 0,4% din PIB. In acest interval de timp economisirea totala a ramas relativ constanta, intre 22 si 23% din PIB.

-          este de gandit ca avem de-a face cu o relansare economica cu credit mai putin existand lichiditati importante in economie,asa numita “ creditless recovery”; extrapoland judecata ar fi necesare, temporar, investitii nu in crestere. Avem si o reorientare de resurse catre sectoare tradables, de export si care pot substitui importul (dupa experienta amara cu masive investitii facute prosteste in anii de precriza). Inca ceva de notat  in sectorul public: la cata hotie si ineficienta exista este de bun simt sa se considere ca resurse mai putine se pot materializa in mai mult; adica cu 5% din PIB acum se poate obtine chiar mai mult decat cu 7% cu ani in urma. Dar aceasta ipoteza reclama doua amendamente. Astfel, hotia nu a disparut odata cu amputarea a doua procente din PIB alocate investitiilor deturnarea de resurse fiind in toata gama de utilizari; acest adevar sumbru se vede din tot ce iese la iveala –ultimul caz notoriu fiind al autostrazii Orastie Sibiu (nota bene: contractata de o firma straina). Al doilea amendament este ca, in materie de infrastructura de baza, exista restante foarte mari si ca trebuie cheltuit mai mult si bine. Este de vazut ce va reusi noul govern in disciplinarea cheltuirii banului public, in investitii.

-          de chestiunea investitionala este legata cea a “cresterii economice potentiale”. Oricat am crede ca scaderea dramatica a investitiilor (de la 33% in 2008 la 23% din PIB in 2014) este indusa de realocare de resurse, cresterea potentiala a economiei depinde de nivelul investititiilor, castiguri tehnologice, calitatea fortei de munca (demografie). Si nu stam bine la factorii mentionati: cat cheltuim pentru educatie (inclusiv problema invatamantului profesional), nivelul investitiilor, cheltuielile pentru R&D (cele mai scazute din UE);

-          este improbabil ca reducerea TVA la 20% in 2016 si la 19% in 2017 sa impulsionze investitiile private in mod semnificativ, cum spera unii, inclusiv la MFP (in schimb reduce venituri fiscale). O crestere a consumului va avea loc, desi nu in mod spectaculos nefiind vorba de bunuri si servicii alimentare. Investitiile private depind in larga masura de incredere, care la randul ei depinde de un manunchi de factori interni si externi, ce depasesc considerabil ca importanta scaderi de taxe si impozite.  Nu era necesara diminuarea impozitului pe dividende, care mai degraba incurajeaza speculatii pe piata de capital.

-          nu nivelul taxelor si impozitelor este marea problema in Romania (chiar daca impozitarea muncii pare inca mare), ci lipsa de respect fata de legi si proceduri, fata de statul de drept, credinta ca se poate si asa; s-a si dezvoltat o “cultura a nonplatii”. Si din pacate, mult din mediul de afaceri este impregnat cu acest etos, inclusiv firme cu alonja internationala, care una spun si alta practica. Industria bancara are si ea multe sa isi reproseze.

3.       Chestiunea fiscala doare mult.  Avem cele mai scazute venituri fiscal din UE ca pondere in PIB (27-28% cand media in UE este peste 40%). Cifrele anuntate pentru intervalul 2016-2019 nu aduc sperante; pentru 2019 se prognozeaza venituri fiscale fara contributii sociale cu 1,3% mai putin decat estimarile pentru 2015. Veniturile totale ale bugetului ar fi in 2019 de cca 30% din PIB (in conditiile in care absorbtia de fonduri UE ar creste) fata de 31,3% in 2016. Sunt intrebari ce reclama raspunsuri:

-    chiar daca relaxarea fiscala scade din venituri intr-o prima faza, de ce ele nu au efectul clamat de cei ce vad in relaxare fiscala calea pentru venituri superioare in timp (prin conformare mai buna, prin crestere a productiei, etc)?

-     nu se vede in aceste cifre un rezultat palpabil asteptat al unei colectari mai bune a veniturilor fiscale; unde este reforma care ar trebui sa diminueze evaziunea fiscala si evitarea platii taxelor si impozitelor (tax avoidance)?

-   incasarile din TVA scad la 7% in 2016 (de la peste 8% in 2015) si, in continuare, la 6,4% in 2019. Rezulta ca vom ramane cu un grad foarte inalt de evaziune fiscala, cel putin la TVA, in anii ce vin. Cifra pentru 2019 pare sa valideze neputinta institutionala si operationala. Sigur, se poate judeca si asa: un buget se face pe cifre conservatoare si, daca rezultatele vor fi bune, bugetul va avea resurse suplimentare si deficitele se vor diminua, vor exista resurse suplimentare prin urmare pentru educatie, sanatate si investitii, etc. Dar nu ai cum sa nu iti pui intrebari vazand aceste cifre.

 

4.       Absorbtia fondurilor europene. Sunt cel putin doua aspecte de reliefat. Anii urmatori vor trebui sa arate un efort urias pentru a absori cat mai mult si util fonduri nerambursabile. Avem un deficit mare de infrastructura de baza si timpul nu mai are rabdare cu noi. Fara infrastructura de baza ne va fi greu sa luptam cu “capcana venitului mediu”(middle income trap), sa construim avantaje competitive noi, sa iesim din starea de periferie economica in Uniune.  Absorbtia fondurilor se leaga de stabilirea de prioritati investitionale, care este o mare slabiciune a executiilor bugetare de mult timp.

 

Al doilea aspect deriva din tensiunile mari din Uniune, din animozitati in crestere pe axa Nord- Sud si Vest- Est. Voci politice influente in UE cer revizitarea cadrului financiar multiannual 2014-2020 si, pornind de la provocarile enorme pentru UE (criza refugiatilor/migrantilor, terorism, apararea granitelor externe, problematica de securitate in general, schimbarea de clima), o redistribuire de fonduri. Vizat ar fi, in bugetul UE, mai cu seama capitolul fonduri de coeziune. Daca nu vom fi destoinici in utilizarea acestor resurse, vom intra automat pe o lista de tari care isi pot vedea diminuate alocarile. Este nevoie de o alianta strategica cu alte tari din Europa centrala si de Rasarit, cu care avem interese comune.

Cat priveste relatia cu FMI, ministrul Anca Dragu Paliu a spus ceea ce gandesc nu putini la Bruxelles; ca o tara care are situatia macro de acum a Romaniei, nu ar avea nevoie de un acord cu FMI. Ceea ce este, in esenta, corect. Dar cand triplezi deficitul bugetar intr-un an fara a te confrunta cu socuri adverse puternice si cand prognozezi deficite mari pe mai multi ani (cu impact semnificativ asupra datoriei publice) ridici semne de intrebare privind  mersul politicilor economice; se releva aici o deficitara capacitate institutionala de stapanire a politicilor publice (o problema care priveste angrenajul care a gandit si aprobat  triplarea deficitului bugetar). In fine, este de vazut daca evolutia economica in anii ce vin va fi linear crescendo , cu o rata de crestere a PIB-ului spre 5% in 2019 (prognoza este de 4,7% in acel an si de 4,5% in cel precedent). Este ca si cum am ignora ca ciclul economiei romanesti depinde de cel European (si este greu de prezumat o relansare economica veritabila in euroarie in anii ce vin), ca suntem intr-o perioada de mari framantari si incertudini, in care se recurge la politici neconventionale, ca o datorie publica in crestere apreciabila va influenta costul finantarilor, etc. Discutarea proiectului de buget in Parlament, in dezbaterea publica, trebuie sa lamureasca si chestiunile mentionate mai sus.  

Probabilitatea ca, nu peste mult timp, sa fie nevoie de corectii importante in macroeconomia bugetului (sa fie reduse deficitele), este ridicata.  

Nu este exclus insa ca executia efectiva a bugetului in 2016 sa fie similara cu cele din ultimii ani si sa permita terminarea anului cu un deficit substantial mai mic decat cel programat (ajutor ar da o colectare mai buna a veniturilor fiscale, descurajarea conduitei certate cu legea). Si daca situatia s-ar repeta si in  anii urmatori, am avea o corectare din mers a a deficitelor, ceea ce ar fi binevenit, mai ales daca nu ar continua nerealizarea masiva de investitii publice programate.

Ps. Analiza de mai sus nu face referire la MTO (medium term objective), care a fost atins din 2014 si “ameliorat” in acest an (deficit structural sub 1% din PIB). Anul 2016 semnaleaza o deviere majora, in sens opus, de la traseul ultimilor ani.