Raportul auditului de performanță „Întrunesc criterii motivaționale și de performanță sistemele de remunerare în sectorul public?”

calificarea persoanei, care depinde de nivelul studiilor necesare exercitării funcțiilor și de experiența în muncă în domeniul dat; (2) nocivitatea muncii – factorii legați direct de munca prestată, care influențează negativ sănătatea angajatului sau modul normal de viață al acestuia; (3) riscul muncii –probabilitatea de apariție/producere a unor factori/situații care pot afecta viața și sănătatea angajatului; (4) confidențialitatea muncii – reprezintă condițiile de muncă care cer păstrarea în secret a informațiilor aflate în cadrul prestării muncii sau a însăși muncii prestate; (5) responsabilitatea muncii – reprezintă gradul în care deciziile luate în cadrul prestării muncii pot afecta viața și activitatea altor persoane; (6) eficiența (calitatea) muncii – reprezintă gradul de implicarea a altor persoane în verificarea, repararea, monitorizarea și evaluarea muncii prestate și/sau timpul folosit pentru prestarea muncii comparativ cu alți angajați; (7) volumul (timpul) muncii prestate – reprezintă volumul producției fabricate, serviciului prestat într-un timp anumit și/sau volumul timpului în care se prestează o anumită muncă; (8) cererea și oferta pe piața muncii – reprezintă corelarea nivelului de salarizare în funcție de cererea și oferta de pe piață pentru o anumită specialitate/calificare a angajatului.

Criteriile enumerate pot fi grupate în 2 categorii: (I) criterii aferente stabilirii salariului funcției (1-5) și (II) criterii aferente stabilirii performanței individuale (6-8). Urmare celor enunțate, auditul a verificat dacă sistemele de salarizare existente corespund criteriilor indicate.
5.3.1 Există criterii de determinare a calificării persoanei și nivelului de diferențiere a salariilor în raport cu calificarea ce o deține?

Determinarea nivelurilor de calificare a angajaților și, respectiv, de stabilire corectă a salariilor funcției este afectată de lipsa reperelor necesare. Astfel, Cadrul Național al Calificărilor din învățămîntul superior nu mai corespunde cerințelor noului Cod al educației, iar elaborarea standardelor ocupaționale pentru învățămîntul vocațional-tehnic sînt în întîrziere accentuată. Ca urmare, cunoștințele/aptitudinile care sînt asimilate în cadrul sistemului de învățămînt nu sînt corelate cu cunoștințele/aptitudinile necesare unui personal calificat din economia națională. De asemenea, lipsesc procedurile de evaluare și certificare profesională la entitățile publice.

Criteriul cel mai important în stabilirea salariului unei persoanei este calificarea necesară pentru a deține un post/funcție.

În scopul asigurării colectării unor date compatibile (definirea și transmiterea informațiilor despre structura cîștigurilor salariale; evaluarea calității statisticilor structurale ale costului forței de muncă și ale cîștigurilor salariale), facilitării găsirii unui loc de muncă pentru șomeri, corelării cererii pieței muncii și ofertei educaționale la nivel mondial, OIM a elaborat și revizuit Clasificatorul internațional standardizat al ocupațiilor (ISCO-08). Prevederile acestuia au fost transpuse în cadrul normativ autohton prin adoptarea HG nr.461 din 02.07.2013⁶¹ și Ordinului nr.22 din 03.03.2014 al ministrului Muncii Protecției Sociale și Familiei.

Conform cadrului normativ, CORM⁶² urmează a fi aplicat în toate domeniile de activitate economică și socială și este obligatoriu pentru toate autoritățile administrației publice centrale și locale, unitățile bugetare, întreprinderi, organizații și instituții, indiferent de tipul de proprietate și forma de organizare juridică, organizații patronale, sindicale, profesionale și politice, fundații, asociații și alte persoane juridice și fizice care își desfășoară activitatea pe teritoriul Republicii Moldova, la completarea documentelor oficiale ori de cîte ori se cere indicarea ocupației.

De menționat că verificările auditorului au stabilit că în declarația persoanei asigurate (formularul REV5) nu se include codul funcției/ocupației conform CORM, dar conform cerințelor CNAS⁶³. Prin urmare, nu există o modalitate unică de raportare a codului funcției. De asemenea, cumulul de funcții nu se raportează după codul funcției cumulate, dar la codul funcției de bază, prin ce are loc distorsionarea informațiilor aferente cumulului de funcții.

Totodată, auditul menționează că în cazul ANTA, ÎMGFL nr.2, ÎMGFL nr.22 și ÎMPSL Ciocana, statele de funcții pentru anul 2015 nu au fost ajustate la prevederile CORM, în cadrul acestor entități activînd angajați în funcții care nu sînt incluse în acesta. De exemplu, majoritatea funcțiilor de suport din cadrul ANTA sînt denumite identic (specialist principal), ceea ce presupune atît sarcini și responsabilități identice pentru titularii acestora, cît și salarii tarifare identice. De fapt, titularii funcțiilor ,,specialist principal” dispun de calificări diferite, responsabilități și sarcini diferite, ca rezultat al cărora le-au fost stabilite și salarii tarifare diferite.

În CORM se evidențiază 4 niveluri de calificare, determinate ca indici de complexitate și amploare a sarcinilor și atribuțiilor exercitate în limitele ocupației. Astfel, funcțiile/ocupațiile în raport cu nivelul studiilor necesare se raportează la următoarele niveluri de calificare: 4 – cu studii superioare (ciclul I, II și III) de licență, de master sau postuniversitare de doctorat; 3 – cu studii vocațional/tehnice post-secundare sau superioare de licență (ciclul I); 2 – cu studii liceale sau vocațional/tehnice și instruire la locul de muncă; 1 – cu studii primare sau gimnaziale și instruire pe termen scurt la locul de muncă. Pentru nivelurile 2 și 3 de calificare, în unele cazuri experiența mare de lucru și instruirea de lungă durată la locul de muncă pot înlocui studiile formale.

• 
  Din cele relatate, drept criteriu de diferențiere a salariilor în funcție de calificarea persoanei auditul denotă costul și timpul studiilor necesare pentru obținerea calificării aferente unui post concret de muncă. Totodată, acest criteriu denotă necesitatea limitării diferenței de salarizare între nivelurile de calificare la nivelul diferenței între costul aferent instruirii.
  

Verificările și evaluările efectuate de audit au constatat că pînă în prezent la instituțiile de învățămînt vocațional-tehnic⁶⁴ și de învățămînt superior nu există o metodologie de stabilire/calculare a costului de studii pentru specialitățile predate. Astfel, contrar prevederilor Legii contabilității, entitățile respective nu au întocmit politici contabile care ar reglementa exhaustiv calculația costului serviciilor educaționale prestate. De exemplu, ASEM determină mărimea taxei pentru studii ca raportul dintre cheltuielile totale pe instituție pentru perioada precedentă și numărul de studenți instruiți. Ulterior, în funcție de cererea de instruire, valoarea contractului se majorează (cererea este mare, de exemplu, la specialitatea finanțe – 7500 lei) sau se micșorează (cererea este mică, de exemplu, la specialitatea cibernetica – 5500 lei). Această situație, desigur, împiedică aplicarea echitabilă a criteriului respectiv la diferențierea salariului funcției, urmînd a fi întreprinse măsuri de evidență separată a cheltuielilor educaționale și stabilirea criteriilor de repartizare a cheltuielilor indirecte, generale și administrative la costul instruirii pentru fiecare specialitate în parte.

• 
  O situație nepotrivită continuă să persiste la stabilirea reperelor pentru determinarea calificărilor necesare exercitării unei funcții. Astfel, conform Concepției aprobate prin Hotărîrea Parlamentului nr.253-XV din 19.06.2003⁶⁵, pregătirea și instruirea profesională a adolescenților, tinerilor și adulților se efectuează în conformitate cu standardele naționale ocupaționale, profesionale și educaționale, corelate cu cerințele de calificare ale pieței muncii naționale și internaționale. De asemenea, conform Codului educației (art.64 și art.97) „Calificările în învățămîntul profesional tehnic și superior se atribuie în conformitate cu Cadrul Național al Calificărilor, elaborat în baza standardelor ocupaționale pentru fiecare nivel al învățămîntului profesional, în corespundere cu Cadrul European al Calificărilor și cu necesitatea de calificări pe piața muncii”.
  

Auditul constată că, pentru învățămîntul vocațional-tehnic pînă în iunie 2016 au fost aprobate standarde ocupaționale doar pentru 27 meserii⁶⁶ din totalul de 350 de meserii incluse în Nomenclatorul aprobat prin HG nr.1421 din 18.12.2006⁶⁷.

Cadrul Național al Calificărilor pentru învățămîntul superior (în continuarea Cadrul calificărilor), a fost elaborat în 2010 și aprobat de MEd⁶⁸ în 2013, fără a fi publicat în Monitorul Oficial al RM, ceea ce afectează legalitatea lui. Însă, conform noilor prevederi ale Codului educației (art.97 alin.(4)) Cadrul calificărilor urmează a fi aprobat de Guvern.

De asemenea, potrivit art.97 alin.(2) din Codul educației, Cadrul calificărilor include: (1) descrierea domeniilor de formare profesională; (2) descrierea calificărilor și ocupațiilor; (3) finalitățile de studiu și competențele (descriptorii de nivel pe cicluri de studii superioare); (4) volumul de muncă necesar pentru fiecare ciclu de studii, exprimat în credite de studii transferabile; (5) metodele de învățare, predare și evaluare; (6) procedurile de asigurare a calității în învățămînt.

Examinarea auditului a Cadrului calificărilor⁶⁹ și a planurilor de învățămînt din diferite instituții superioare pentru specialitatea „Contabilitate” ciclul I⁷⁰ a constatat că lipsește răspunsul la principala întrebare „Ce abilități necesare exercitării unei profesiei vor avea absolvenții?”. Atît în Cadrul calificărilor, cît și în planurile de învățămînt, abilitățile/cunoștințele necesare sînt descrise în linii generale/sumar, fără o specificare concretă a abilităților ce urmează a fi obținute de studenți la fiecare curs de lecții pentru a putea exercita profesia dată.

Nu există repere pentru determinarea calificării angajaților nici la entitățile auditate. De exemplu, potrivit explicațiilor ÎMPSL Ciocana, categoriile de calificare, au fost acordate angajaților în baza înscrierilor existente în carnetele de muncă a acestora, efectuate la locul anterior de muncă, întreprinderea asigurând doar încadrarea acestor persoane în statele sale de personal, fără a efectua o evaluare suplimentară a calificării acestora.
5.3.2 Sînt clar determinați și argumentați factorii nocivi din cîmpul muncii?

Deși cadrul legal-normativ acordă suficiente posibilități de determinare și documentare a factorilor nocivi prezenți în activitatea fiecărui post de muncă, entitățile nu aplică aceste norme. Totodată există necesitatea indicării modului de evaluare a pierderii sănătății și criteriilor de determinare a compensațiilor aferente.

• 
  În prezent, reglementarea locurile de muncă cu condiții grele și deosebit de grele, vătămătoare și deosebit de vătămătoare și acordarea sporurilor la salariu pentru acestea se efectuează conform HG nr.1335 din 10.10.2002⁷¹, HG nr.152 din 19.02.2004⁷² și HG nr.1487 din 31.12.2004⁷³. Se menționează, că la entitățile auditate, stabilirea sporurilor pentru munca prestată în condiții nefavorabile s-a efectuat în lipsa rezultatelor atestări locurilor de muncă (factorii nocivi prezenți în activitatea personalului nu au fost determinați și documentați corespunzător), nerespectînd astfel prevederile pct.9 al Condițiilor unice de salarizare a personalului din unitățile bugetare aprobate prin HG nr.381 din 13.04.2006. Totodată, actele normative nu indică clar modul de calculare a gradului de deteriorare a sănătății angajaților, precum și modul just de evaluare a compensației aferente. De menționat că în sfera bugetară se acordă o compensație de la 100 lei pînă la 200 lei pe lună pentru recuperarea sănătății angajaților afectați de factorii nocivi. În același timp la ÎMGFL, pentru personalul responsabil de reparația curentă, sporul pentru nocivitatea muncii s-a stabilit în mărime de 40 % din salariul tarifar al angajatului, iar în cazul personalului de deservire sanitară, sporul pentru nocivitate, s-a calculat în mărime de 20% din suma salariului tarifar și sporului de performanță (coeficient de participare în muncă).
  
• 
  O modalitate de recuperare a sănătății angajaților reprezintă oferirea, conform contractelor colective de muncă, angajaților a unor zile suplimentare la concediu (AȘM și ASEM – 4 zile, instituțiile de învățămînt de la 4 pînă la 18 zile⁷⁴) și micșorarea duratei zilei de muncă (DETS Ciocana). De regulă, lista posturilor de muncă cu influențe nocive asupra sănătății sînt preluate din actele normative, fără ca entitățile să le adapteze la condițiile lor de muncă.
  

Auditul constată că unele entități acordă absolut nemotivat zile suplimentare de odihnă unor angajați. Astfel, potrivit Contractului colectiv de muncă al ÎMGFL nr.2, au beneficiat de concedii suplimentare de odihnă (1) directorul întreprinderii, contabilul-șef și inginerul-șef – 8 zile; (2) personalul administrativ – 6 zile; (3) tencuitorii-zugravii, lucrătorii de curățire a camerelor de gunoi, sudorii, tinichigiii – 3 zile. ÎMPSL Ciocana a acordat concediu de odihnă suplimentar: (1) directorului – 8 zile; (2) adjuncților, contabilului-șef – 6 zile, (3) șefului parcului auto, contabilului, inginerilor-dispecer – 4 zile; specialiștilor serviciului auto și mecanisme și serviciului asistență tehnică – 3 zile. În același timp, potrivit Contractului colectiv de muncă al ÎMGFL nr.22, au beneficiat de concedii suplimentare de odihnă: (1) directorul întreprinderii, directorul adjunct – 7 zile; (2) personalul administrativ, sudorii și tinichigiii – 6 zile. Astfel, se relevă lipsa corelării factorilor nocivi prezenți în procesul de muncă și numărul de zile acordate suplimentar la concediu.

• 
  Un alt mod de compensare a prezenței factorilor nocivi îl constituie acordarea unor angajați a facilităților la pensionare. Reieșind din specificul activității lucrătorilor din sistemul penitenciar, aceștia beneficiază de reducerea vechimii în muncă la pensionare. Astfel, vechimea în muncă în vederea acordării pensiei se calculează cu următoarele înlesniri: o zi de serviciu în instituții penitenciare de tip închis, izolatoare de urmărire penală și în instituțiile destinate pentru deținerea și tratarea bolnavilor contagioși și bolnavilor psihici, precum și la lucrări în subteran, se consideră ca 2 zile de serviciu; iar pentru celelalte instituții penitenciare, în Departamentul instituțiilor penitenciare, precum și în subdiviziunile acestuia care își desfășoară activitatea în locurile de privațiune de libertate, 2 zile de serviciu se consideră ca 3 zile de serviciu. Conform unui sondaj realizat în anul 2012, principalul motiv care a determinat lucrătorii să aleagă serviciul în sistemul penitenciar a fost obținerea pensiei în condiții avantajoase, inclusiv la corpul de comandă: superior – 59%, mediu – 65%, inferior – 68%⁷⁵. Această facilitate este argumentată pentru personalul ce depune eforturi la îndeplinirea obiectivelor de bază ale sistemului penitenciar (paza și resocializarea deținuților) și au contact nemijlocit cu deținuții, iar pentru personalul ce nu are contact cu deținuții această facilitate nu este justificată.
  

5.3.3 Sînt indicate exhaustiv profesiile și posturile în raport cu gradul de risc, de confidențialitate și de responsabilitate în muncă?

Lipsa gradării funcțiilor/posturilor de muncă în raport cu riscurile, confidențialitatea și responsabilitatea în activitatea de muncă, precum și nestabilirea criteriilor de determinare a compensațiilor de rigoare nu asigură compensarea adecvată a muncii respective.

Auditul a stabilit că la ASEM, conform Anexei nr.6 la Contractul colectiv de muncă, angajații care desfășoară activități cu risc de afectare a sănătății (șoferii, paznicii, lăcătușii, electricienii, tîmplarii, tehnicienii, mecanicii) sînt asigurați împotriva accidentelor de muncă. Alte entități verificate nu au identificat posturile de muncă supuse riscurilor și nu au evaluat impactul de producere a acestor riscuri asupra sănătății și capacității de muncă a angajaților. De menționat că viața și sănătatea unor angajați din sectorul bugetar sînt supuse asigurării de stat.

Pentru acces la secretul de stat, cadrul legal-normativ stabilește sporuri salariale sau majorarea gradului de salarizare. Totodată, entitățile în actele interne nu indică exhaustiv posturile/funcțiile care în exercitarea atribuțiilor de serviciu urmează să asigure confidențialitatea și/sau secretul informațiilor. În această ordine de idei, unele funcții, în special cele de demnitate publică, prezumă dreptul de acces la secretul de stat.

Deși este unanim recunoscută necesitatea diferențierii salariilor în funcție de responsabilitatea postului/funcției, pînă în prezent nu există o clasificare și, respectiv, o modalitate de evaluare a compensațiilor aferente. O situație paradoxală se constată în salarizarea conducerii DETS Ciocana. Astfel, șeful Direcției are gradul 12 de salarizare și treapta întîi, iar șeful adjunct de Direcție are gradul 11 de salarizare și treapta a patra, precum și spor pentru grad. Ca urmare, deși responsabilitatea funcției de șef de direcție este mai mare, acesta a beneficiat de un salariu lunar de 4,4 mii lei, iar șeful adjunct – de un salariu de 5,2 mii lei. Totodată, salariile medii lunare pe an ale conducerii DETS Ciocana (5,9 mii lei) sînt mai mici decît salariile directorilor instituțiilor subordonate (7,6 mii la instituții preuniversitare și 7,2 mii la instituții preșcolare). În consecință, cadrul juridic aferent salarizării nu asigură o compensare adecvată a responsabilităților în cadrul muncii.

5.3.4 Există criterii fundamentate și clare de măsurare a calității și eficienței muncii?

Sporurile și suplimentele acordate în prezent pentru calitatea și eficiența muncii (cu excepția funcționarilor publici), din cauza lipsei unor îndrumări metodologice de măsurare/determinare a lor, nu au nici o legătură cu eficiența și calitatea muncii angajatului. Totodată, modul de evaluare a performanțelor funcționarilor publici este afectat de subiectivism, iar sporurile de performanță se acordă acestora fără corelarea lor cu evaluările primite de fiecare angajat în parte.

Măsurarea/determinarea calității și eficienței unei munci constituie un proces amplu și detaliat. Criteriile de măsurare a calității muncii aferente unui post nu pot fi aplicate altui post și invers. Totuși, deseori, cea mai exactă evaluare a eficienței și calității unei munci se obține urmare a evaluării impactului activității angajatului/entității.

• 
  Evaluările efectuate de audit în domeniul învățămîntului a relevat că, pînă în prezent, MEd nu a elaborat o metodologie exhaustivă de evaluare a calității procesului educațional atît pentru instituțiile de învățămînt preuniversitar, cît și pentru cele superioare. Deși există unele proceduri ce pot fi folosite ca elemente de evaluare, acestea nu pot fi considerate depline, nu sînt expertizate și nu au o finalitate logică. Ca urmare, instituțiile de învățămînt nu dispun de un sistem eficient de evaluare a calității și a competențelor personalului didactic și de conducere, precum și nu determină impactul activității acestora asupra calității procesului educațional.
  

Potrivit Regulamentului de atestare a cadrelor didactice⁷⁶, atestarea pentru gradul didactic II se efectuează de către consiliile profesorale ale IÎ sau a DGETS, prin elaborarea și prezentarea publică a lucrărilor metodice/rapoartelor de autoevaluare și prin susținerea publică a interviului de performanță, iar pentru gradele didactice I și superior, precum și a celui managerial – de către comisiile constituite la nivel republican. Totodată, Regulamentul în cauză nu conține criterii de evaluare bazate pe reușitele elevilor (cunoștințele și deprinderile asimilate). Nu asigură evaluarea calității procesului educațional și impactul acestuia, nici evaluarea activităților cadrelor didactice și ale antrenorilor efectuate de instituțiile de învățămînt, în cadrul cărora sînt folosite criterii ce măsoară doar unele activități conexe activității de bază. De asemenea, la atestarea cadrelor de conducere⁷⁷, nu se evaluează implementarea de către conducătorii IÎ a sistemului de management financiar și control⁷⁸. De menționat că, regulamentele privind atestarea, aprobate de MEd, nu sînt publicate în Monitorul Oficial al RM, ceea ce afectează legalitatea procesului respectiv.

Prin urmare, nu este clară necesitatea atestării cadrelor didactice și de conducere în condițiile în care acestea nu au la bază criterii de evaluare a impactului activității lor. Deși pentru redresarea situației, MEd planifică, conform strategiilor aprobate, constituirea unui sistem de evaluare și salarizare a cadrelor didactice bazat pe performanță, acesta încă nu este elaborat și implementat.

În acest context, se relevă că regulamentele de atestare a cadrelor didactice și de conducere prevăd participarea acestora la un număr stabilit de seminare cu tematici diferite, însă observațiile de audit denotă că, unii angajați din cadrul LT Berezovschi și LTPS nr.2 au participat la seminare organizate în perioada de instruire a elevilor, ceea ce afectează desfășurarea normală a procesului de studii sau prestarea serviciilor necesare elevilor. De asemenea, nu asigură eficiența procesului educațional, nici acordarea concediului de odihnă profesorilor pe parcursul anului de studiu⁷⁹.

• 
  Urmare a celor indicate mai sus, auditul a identificat că cea mai credibilă modalitate de evaluare a calității procesului educațional este compararea reușitelor elevilor conform examenelor naționale și mediei anuale acordate de profesori la disciplina de studiu, însă această metodă nu asigură evaluarea tuturor profesorilor de la toate disciplinele.
  

De menționat că, pe parcursul anilor de studii, cunoștințele elevilor, la nivel național, sînt testate doar de 3 ori, la absolvirea ciclului primar (4 clase), gimnazial (9 clase) și liceal (12 clase). Totodată, modul de petrecere a acestor examene este diferit⁸⁰. Deci, încrederea în corectitudinea evaluării este diferită, fiind cea mai mare pentru examenele de bacalaureat și cea mai mică la absolvirea ciclului primar, dar din lipsa altor metode de evaluare a calității educației riscurile aferente sînt tolerate.

Astfel, urmare a analizei comparative a evaluării elevilor la examenele de stat și reușitele curente evaluate de profesori (efectuate pentru anii de învățămînt 2013-2014 și 2014-2015 de LTPS nr.2 și LT Berezovschi pentru 21 de profesori și, respectiv, 42 de profesori) s-a constatat lipsa unei legături între gradul didactic acordat și vechimea muncii a cadrului didactic cu corectitudinea evaluării cunoștințelor elevilor. De exemplu, abaterea medie de evaluare per elev la un profesor fără vechime și grad didactic este de 0,3 puncte; cu vechimea muncii de 3 ani și fără grad didactic -1,17 puncte; cu o vechime de 43 de ani și grad didactic II – 2,45 de puncte; cu o vechime de 33 de ani și grad didactic întîi – 1,54 de puncte. O concluzie similară se relevă din informația privind evaluarea activităților cadrelor didactice și antreprenorilor din LTPS nr.2 pentru anul de studiu 2014-2015.

Ca urmare, acordarea sporurilor la salariu în funcție de gradul didactic și vechimea în muncă nu este justificată, deoarece nu asigură un impact asupra muncii prestate, iar cadrele didactice tinere sînt discriminate, avînd un salariu esențial mai mic pentru același lucru efectuat. Drept urmare, numărul tinerilor specialiști în LT Berezovschi este foarte mic, din 161 de cadre didactice existente în anul 2015, doar 33 de persoane (20,5%) aveau o vechime în învățămînt mai mică de 10 ani, din care doar 5 persoane (3,1%) aveau o vechime mai mică de 3 ani.

Totodată, auditul menționează lipsa unor metode practice de măsurare a eficienței unor activități, sau existența doar a unor metode indirecte. De exemplu, analizînd registrul activităților desfășurate de către psihologii din cadrul LT Berezovschi și dările de seamă prezentate Centrului socio-pedagogic municipal s-a constatat că, acestea conțin doar date privind activitățile desfășurate, fiind imposibil de evaluat impactul activității acestora.

• 
  Conform procesului-verbal nr.3 al Senatului ASEM din 24.12.2013⁸¹ au fost aprobate criteriile de evaluare a performanței cadrului didactic universitar grupați în 3 categorii (performanță în formarea profesională a beneficiarilor; performanță în cercetarea științifică și performanță privind participarea la dezvoltarea instituțională). Fiecare criteriu include o serie de indicatori care urmează a fi atinși de către cadrele didactice universitare și care, conform Regulamentului, urmează să aibă un impact asupra creșterii calității serviciilor educaționale și științifice oferite⁸². Evaluările auditului, însă, relevă că un impact direct asupra calității serviciilor educaționale oferite îi au indicatorii din cadrul criteriului A2 (Elaborarea suportului didactic): publicarea manualelor universitare, a cursurilor, elaborarea softurilor și a materialelor curriculare, actualizarea/îmbunătățirea curriculumurilor cursurilor. Însă, întrebarea cît de real ajută acest criteriu studenții la asimilarea mai bună a materialului și cum să-l aplice în practică, încă persistă.
  

Un indicator subiectiv reprezintă „performanța obținută de studenți/ masteranzi/doctoranzi”, care constă în acordarea punctajelor de evaluare a cadrului didactic (de la „0” puncte pînă la „3” puncte) în dependență de media notelor finale obținute în sesiunile curente de către studenți (cu frecvență de zi). Menționăm că, competențele dobîndite de student sînt verificate și apreciate de aceleași cadre didactice care au ținut cursul. În acest caz, apare riscul lipsei obiectivității din partea cadrelor didactice la evaluarea studenților, aceștia fiind cointeresați în a evalua studenții cu o notă mai mare pentru a obține punctajul maxim la acest indicator. Situație similară se constată și la examenul de finalizare a studiilor superioare, unde în calitate de evaluatori sînt, de asemenea, cadrele didactice din cadrul ASEM, iar președintele comisiei este numit de MEd, la propunerea ASEM. Deci și în acest caz persistă problema încrederii în corectitudinea evaluării cunoștințelor studenților.

Prin urmare, auditorul a identificat ca indicator al calității și eficienței învățămîntului superior poate să fie angajarea studenților în cîmpul muncii după specialitatea primită. Menționăm că și Codul educației (art.110 alin.(5)) prevede ca fiecare instituție de învățămînt superior să monitorizeze angajarea absolvenților pe piața muncii, însă nu specifică metodele și pîrghiile de acumulare a acestei informații. Una din pîrghii ar fi utilizarea bazei de date a CNAS, care deține informația privind funcția/postul per angajat. ASEM se află în stadiul incipient de introducere a acestui indicator, efectuîndu-se în anul 2016 un sondaj general (nu pe specialități) pe un eșantion de 14% din numărul total de absolvenți, care a relevat că doar 50% din absolvenți s-au angajat în cîmpul muncii după specialitatea primită.

• 
  Pentru evaluarea calificării personalului din cadrul științei și inovării, în anul 2004, AȘM a elaborat și aprobat „Cerințele de calificare pe categoriile de salarizare pentru cercetătorii științifici și alți lucrători din cadrul organizațiilor de drept public din sfera științei și a organizațiilor auxiliare din aceeași sferă ale RM”, în care se includ informațiile cu privire la denumirea funcției, criteriile de calificare pentru această funcție, precum și categoria de salarizare.
  

Conform Deciziei nr.28 din februarie 2012 a CSȘDT a AȘM au fost aprobați indicatorii de performanță pentru evaluarea rezultatelor cercetărilor științifice grupate în 6 subseturi⁸³. Din toți acești indicatori, doar cei din subsetul 2 privind brevetele de invenții, pot determina un impact asupra economiei reale. Astfel, potrivit informației AȘM, în perioada 2012-2015, la AGEPI, s-au depus 346 de cereri de protejare a proprietății intelectuale, fiind primite avize pozitive și eliberate 219 de brevete de invenții. Totodată, unele instituții din subordinea AȘM⁸⁴, în anul 2015, nu au depus nici o cerere de obiect al proprietății intelectuale.

Stimularea angajaților pentru obținerea rezultatelor scontate, executarea unor lucrări de importanță deosebită și extinderea volumului de muncă în cadrul instituțiilor din subordinea AȘM se efectuează potrivit regulamentelor elaborate și aprobate cu privire la stimulente, însă, în care nu se prevede concret modul, condițiile și criteriile de acordare a acestor stimulente. Totodată, CSȘDT și SDIII a AȘM au elaborat astfel de regulamente pe parcursul desfășurării auditului.

• 
  Spre deosebire de funcțiile de cercetători, pentru funcționarii publici nu sînt cerințe/criterii exacte de evaluare a calificării și eficienței/productivității persoanei angajate. Totodată, aceștia sînt evaluați în baza unor obiective și indicatori stabiliți pentru fiecare angajat în parte.
  

Conform informațiilor prezentate de CS, din 66,3 mii angajați salarizați din contul BS, în anul 2015, în baza rezultatelor de activitate au fost evaluați 8,3 mii de funcționari publici din care cu calificativul „foarte bine” – 3,7 mii funcționari (44,6%), „bine” – 4,5 mii funcționari (54,2%), „satisfăcător” – 0,1 mii funcționari (1,2%) și „nesatisfăcător” – 3 funcționari (0%). Totodată, ponderea funcționarilor publici evaluați cu calificativul „foarte bine” este peste medie la Procuratură – 98%, AȘM - 94%, Parlament și Centrul pentru protecția datelor cu caracter personal – 93%, CCA – 90% etc., ceea ce nu corespunde cu aprecierile societății civile privind activitatea entităților respective.

Auditurile efectuate anterior de Curtea de Conturi, precum și prezentul audit constată că, evaluarea performanței funcționarilor publici, în unele cazuri, se efectuează formal și are un caracter subiectiv, cele mai frecvente deficiențe fiind: (a) obiectivele și indicatorii de performanță nu sînt măsurabili; (b) diferite obiective ale aceluiași angajat au același conținut și aceiași indicatori de performanță; (c) indicatorii aferenți obiectivelor, la evaluare, sînt înlocuiți cu alți indicatori; (d) obiectivele și indicatorii nu au nici o corelație; (e) activitățile importante nu au indicatori de performanță; (f) obiectivele nu au legătură cu atribuțiile din fișele de post; (g) activitățile raportate de către o persoană de fapt sînt executate de alte persoane; (h) repartizarea sarcinilor/obiectivelor între funcționari nu este echitabilă; (i) deși obiectivele și indicatorii de performanță sînt realizați parțial, la evaluare se acordă un punctaj maxim etc.

Absența unor reglementări explicite privind modul și criteriile de repartizare a sporului pentru performanța colectivă între angajați, a determinat neacordarea funcționarilor publici a acestui spor în condiții echitabile, proporționale și competitive, ceea ce contravine prevederilor art.2 al Legii nr.48 din 22.03.2012. De exemplu, la AȘM, unor angajați evaluați cu calificativul „foarte bine” și „bine” li s-a acordat spor de performanță în mărime de 15% din salariu de funcție, iar la alți angajați, deși au fost evaluați - „foarte bine” li s-a acordat premiu în mărime de doar 10% din salariu de funcție. Similar, MMPSF a acordat spor de performanță unor angajați care au fost evaluați cu calificativul ,,satisfăcător”. Astfel, prevederile Legii nr.48 din 22.03.2012, aferente determinării subdiviziunilor/autorităților publice cărora li se acordă spor de performanță⁸⁵, din lipsa unor prevederi explicite, nu se utilizează la determinare sporului de performanță aferent fiecărui angajat în parte. Reieșind din prevederile art.8 alin.(3) din Legea nr.48 din 22.03.2012, se constată că angajații din subdiviziunile care au funcții vacante, per angajat beneficiază de spor de performanță mai mare, comparativ cu sporul per angajat din subdiviziunile care nu au funcții vacante.
5.3.5 Procedurile existente asigură măsurarea corectă a volumului muncii prestate?

Deși cadrul legal-normativ existent, indică necesitatea normării muncii pentru orice funcție/post existent, entitățile auditate nu s-au conformat acestor prevederi. Ca urmare, statele de funcții/personal existente la moment nu au fundamentările de rigoare, ceea ce permite menținerea unor posturi neasigurate cu volum de muncă pentru un program complet, care la rîndul său permite cumularea și cumulul funcțiilor, respectiv, creșterea salariilor angajaților.

Un principiu important în corectitudinea stabilirii remunerării este compararea volumului de muncă real executat cu volumul ce urma a fi executat. Astfel art.167 al Codului muncii introduce noțiunea de „normă de muncă”, prin care se înțeleg normele de producție, de timp, de deservire, de personal care se stabilesc de către angajator pentru salariați în concordanță cu nivelul atins al tehnicii și tehnologiei, al organizării producției și a muncii, astfel încît să corespundă condițiilor concrete din unitate și să nu conducă la suprasolicitarea salariaților. Aceste norme urmează a fi stabilite de angajator împreună cu reprezentanții salariaților și stipulate în contractul colectiv de muncă sau în alt act normativ la nivel de unitate.

Conform cadrului normativ existent, elaborarea normativelor interramurale și ramurale pentru normarea muncii se efectuează de instituțiile de cercetări specializate în domeniu  la comanda ministerelor și altor autorități administrative centrale. Normativele interramurale se aprobă de MMPSF, de comun acord cu Confederația Națională a Patronatului și Confederația Națională a Sindicatelor, iar normativele ramurale – de către ministerele de ramură, de comun acord cu patronatele și sindicatele ramurale⁸⁶.

Auditul constată că, nici într-o entitate verificată nu sînt elaborate și aprobate norme de muncă pentru fiecare funcție/post/specialitate în parte. De asemenea, nu în toate entitățile se cunoaște despre volumul de muncă ce trebuie îndeplinit de către un specialist concret. Prin urmare, apare întrebarea care sînt criteriile de elaborare a statelor de personal, cînd entitățile nu cunosc răspunsurile la întrebarea „Ce și cît trebuie de făcut?” și „De către ce specialist?”.

• 
  MEd nu a elaborat metodologii prestabilite și fundamentări aferente pentru normarea muncii angajaților din instituțiile de învățămînt și/sau pentru elaborarea statelor de personal. De asemenea, nici instituțiile nu au respectat prevederile Regulamentului aprobat prin HG nr.98 din 04.02.2013 privind aplicarea normativelor de muncă prin care s-ar reglementa și justifica normativele de timp și de personal. Prin urmare, elaborarea statelor de personal se efectuează ținînd cont de solicitările șefilor de subdiviziuni și de posibilitățile financiare existente.
  

• 
  Conform art.119 alin.(1) și alin.(8) al Codului educației norma muncii pentru cadrele didactice din instituțiile de învățămînt superior se constituie din 4 activități: activitate didactică auditorială; activitate didactică neauditorială; activitate de cercetare, transfer tehnologic, de creație artistică și sportivă; activitate metodică, iar suma totală a orelor de muncă pentru o normă științifico-didactică (realizată prin cumularea acestor activități) este de 35 ore astronomice⁸⁷. Menționăm că, o metodologie de normare a muncii a cadrului didactic din învățămîntul superior a fost aprobat de MEd doar în aprilie 2016⁸⁸, regulament ce nu este publicat în Monitorul Oficial și nici pe sit-ul MEd, prin urmare nu are nici o valoare juridică. Prin urmare, normarea muncii a cadrului didactic, pentru anii 2014 și 2015, diferă de la o instituție de învățămînt superior la alta. De exemplu, pentru ASEM evidența orelor se efectuează doar pe activitatea didactică auditorială și neauditorială (o normă didactică fiind în mediu de 750 de ore convenționale pe an), iar la USM – pe toate cele 4 activități (o normă didactică fiind în mediu de 1700 de ore convenționale pe an). În 2014, această situație a permis ca 59 de angajați să activeze atît la ASEM, cît și la USM, iar în 2015 - 66 de angajați.
  

Se constată că, salarizarea cadrelor didactice la ASEM comparativ cu USM este mai mare, chiar dacă norma de muncă este de 2 ori mai mică. De exemplu, un conferențiar universitar angajat ca titular atît la ASEM, cît și la USM, în 2015 a obținut un venit de 117,93 mii lei (pentru 971,25 de ore astronomice) și, respectiv de 73,78 mii lei (pentru 1766,25 de ore astronomice).

De asemenea, auditul a constatat că numărul de ore într-o normă didactică în învățămîntul superior variază pentru una și aceiași funcție, ceea ce duce la discriminări în salarizarea muncii. Astfel, pentru conferențiarii universitari din cadrul ASEM norma didactică, în anul de studiu 2014-2015, a variat de la 696,8 ore pînă la 813,33 de ore, iar în 2015-2016, de la 795,2 ore pînă la 911,33 de ore, avînd salarii de funcție egale. Totodată, la USM, norma didactică, în 2014-2015, a variat de la 1602 ore pînă la 1910 ore și, în 2015-2016, de la 1568 ore pînă la 1934,29 ore.

De menționat că, conform Cadrului calificărilor sînt stabilite 4 categorii de cursuri obligatorii ce trebuie să le studieze studenții: fundamentale, generale, socio-umane și de specialitate. De asemenea, individual de instituțiile de învățămînt, la fiecare categorie, se mai includ și alte obiecte de învățare pînă la obținerea punctajului de credite necesar (în total 180 de credite). În rezultatul confruntării informației din Cadrul calificărilor⁸⁹ și a planurilor de învățămînt din 4 instituții superioare pentru specialitatea „Contabilitate” ciclul I s-a constatat că, numărul total de credite de la o instituție la alta diferă de la 180 la 192 de credite. De asemenea, s-au constatat și alte deficiențe: (1) neincluderea în planurile de învățămînt a cursurilor obligatorii; (2) stabilirea diferită a creditelor la cursurile obligatorii.

Conform pct.4 lit.a) capitolul II și pct.1 capitolul IV al Ghidului de implementare a Sistemului național de credite de studiu⁹⁰, în sistemul de învățămînt superior un credit este constituit din 30 de ore de activitate de învățare (în auditoriu și lucru individual). Totodată, conform prevederilor Planului-cadru⁹¹ corelarea ore de contact direct și ore de studiu individual se stabilește în funcție de specificul și asigurarea didactico-metodică a unității de curs/modulului. Potrivit pct.44 al Planului-cadru, raportul „ore de contact direct – ore de studiu individual” se stabilește în funcție de domeniul de formare profesională/programul de master, finalitățile de studiu, specificul unității de curs /modulului: gradul de noutate și/sau complexitate și asigurarea didactico-metodică și se propune de catedra/ departamentul de profil, în baza unei metodologii specifice pentru fiecare domeniu general de studiu, aprobată de consiliul facultății care organizează programele de studii respective și se aprobă de Senatul universitar și se publică pe pagina web a instituției de învățămînt superior. Lipsa unei metodologii exhaustive de stabilire a numărului de ore de contact direct și de studiu individual pentru fiecare curs în parte, precum și a numărului maximal de cursuri predate, duce la o neclaritate cu privire la modul de stabilire a cursurilor la diferite instituții pe același domeniu, respectiv aceasta va influența și asupra costului de studiu a unei specialități.

• 
  Conform art.55 din Codul Educației „activitatea cadrelor didactice din învățămîntul general se realizează într-un interval zilnic de 7 ore, respectiv, 35 de ore săptămînal, și include: a) activități de predare-învățare-evaluare, de instruire practică, conform planurilor-cadru de învățămînt; b) activități de educație complementare procesului de învățămînt; c) activități de consiliere a copiilor, elevilor și părinților în probleme de psihologie-pedagogie; d) activități de mentorat; e) activități de dirigenție; f) activități de pregătire pentru realizarea procesului educațional; g) activități de elaborare a planurilor educaționale individualizate și de predare-învățare-evaluare, de instruire practică, conform planurilor de învățămînt pentru copiii și elevii cu cerințe educaționale speciale”. Totodată, se indică că „norma didactică de predare-învățare-evaluare și instruire practică în învățămîntul primar, gimnazial și liceal constituie 18 ore săptămînal”. Deci, cadrul legal stabilește o normă pentru una din cele 7 activități ce urmează a fi desfășurate de cadrele didactice. Ca urmare, nu este clar modul de raportare a activităților desfășurate în celelalte 17 ore din săptămîna de lucru, precum și dacă activitățile nenormate vor fi afectate de faptul că cadrele didactice cumulează săptămînal mai mult de 18 ore de predare. De asemenea, nu este clar care este norma pentru celelalte activități, în cazul cînd unui cadru didactic i se repartizează mai puțin de 18 ore de predare.
  

Conform Regulamentului de atestare a cadrelor didactice, pentru acordarea gradului didactic II, I și superior (care se efectuează o dată la 5 ani), cadrul didactic urmează să acumuleze respectiv 50, 60 și 80 de credite, ceea ce necesită efectuarea diferitor activități pe parcursul a unui an de la 300 de ore pînă la 480 de ore pe an, ceea ce corespunde efectuării activităților după orele de predare pe parcursul de la 17,6 săptămîni pînă la 28,2 săptămîni.

Un impediment în evidența corectă a volumului de muncă în instituțiile preuniversitare este aprobarea cu întîrziere de către MEd a dreptului de tarifare a cadrelor didactice în intervalul 1,25 șarje didactice (22,5 ore) – 1,5 șarje didactice (27 de ore). Astfel, lista cadrelor didactice cu norma de muncă majorată a fost aprobată de MEd doar la data de 26.11.2014 (Ordinul nr.1174), iar pentru anul 2015-2016, la data de 02.11.2015 (Ordinul nr.1064).

O altă dificultate constatată de audit este faptul că, planul-cadru de învățămînt (2014-2015)⁹² nu indică numărul total de ore ce urmează a fi predate întru-un an de studiu, la o anumită disciplină școlară, ci doar numărul orelor săptămînale ale acestora. Prin urmare, în cazul absențelor cadrului didactic, cînd suplinirea acestora de către alt personal este imposibilă, numărul de ore predate va fi mai mic decît cel indicat în programa școlară, totodată, acest fapt nu va influența salarizarea cadrului didactic, deoarece salariul se achită lunar, corespunzător șarjei didactice aprobate, dar nu orelor real efectuate. De exemplu, conform informațiilor LT Berezovschi, în anul școlar 2014-2015, nu au fost recuperate 229 de ore⁹³, însă salarizarea s-a efectuat în volum deplin.

Reieșind din prevederile Codului educației (art.13, art.21 alin.(2), 27 alin.(2) și alin.(4)), fiecare instituție de învățămînt dispune de un district școlar, deci trebuie să cunoască numărul elevilor din acest district. Ca urmare, prin ordinul DGETS (nr.876 din 08.07.2015), anual, se obligă conducătorii instituțiilor de învățămînt, iar aceștia la rîndul său obligă cadrele didactice să efectueze recensămîntul copiilor cu vîrsta de 0-16 ani, domiciliați în districtul respectiv, deși activitatea în cauză nu este indicată în art.55 din Codul educației ca activitate a cadrelor didactice. Prin urmare, nu este clar dacă activitatea respectivă intră în obligațiunile de serviciu ale cadrelor didactice și dacă sînt salarizați pentru aceasta. Astfel, pentru efectuarea recensămîntului copiilor în perioada august – septembrie 2015, la LT Berezovschi, la circa 70 de cadre didactice, s-a acordat de la o zi pînă la 4 zile de recuperare în zilele vacanței de toamnă. În acest caz, auditul constată neindicarea timpului în care s-a efectuat recensămîntul copiilor, ceea ce determină riscul acordării nejustificate a timpului liber și, respectiv, calculării neconforme a salariului. De menționat că, Curtea de Conturi a abordat problema ineficienței, dispersării și dublării activităților diferitor entități ale AAPL din mun.Chișinău în evidența bunurilor imobile și populației⁹⁴ cu cele ale activităților altor organe (ÎS CRIS Registru și ÎS Cadastru), precum și neconfruntarea informațiilor acumulate pentru a stabili realitatea lor.

Se relevă că, conform art.22 din Codul educației „durata anului de studii în învățămîntul primar, este de 33 de săptămîni, în învățămîntul gimnazial și liceal - 35 de săptămîni, iar în clasele terminale a IX-a și a XII-a - 34 de săptămîni”, iar cadrelor didactice li se acordă un concediu cu o durată de 62 de zile⁹⁵, precum și 3 zile suplimentare (în caz de lipsă a zilelor de incapacitate temporară de muncă). Ca urmare, din 52,1 săptămîni dintr-un an calendaristic, nu este clar ce activități vor efectua cadrele didactice în timpul vacanțelor școlare care constituie de la 8,3 săptămîni pînă la 10,3 săptămîni pe an.

De asemenea, nu este clară activitatea personalului tehnic și auxiliar din instituțiile preuniversitare (medic terapeut, soră medicală, laborant, calculator-statist etc.) și din instituțiile superioare (personalul cantinei, personalul din cămine, garderobieri, personalul medical etc.), cărora li se acordă concediu anual de 28 de zile calendaristice (4 săptămîni), în perioada vacanțelor⁹⁶.

• 
  În baza celor indicate de către DGETS a mun.Chișinău (în baza unor norme aprobate de MEd la 21.08.1999, nepublicate și ulterior abrogate), au fost elaborate și ulterior aprobate de CMC decizii⁹⁷ privind aprobarea statelor de personal ale instituțiilor de învățămînt preuniversitar (școli primare, gimnazii și licee). De menționat că, normele aferente introducerii unei unități de personal, în anul de învățămînt 2015-2016, sînt mai mari în comparație cu cele indicate pentru anul de învățămînt 2014-2015. Totuși, în comparație cu statele de personal aprobate de MEd, statele aprobate prin decizia CMC prevăd mai multe posturi de conducere și administrative, uneori aceste fiind exagerate (de exemplu, personalul de conducere a LT Berezovschi constituie 10 unități⁹⁸). Astfel, dacă anterior se prevedea unitatea de „director adjunct pentru activitate didactică și educație”, acum aceste posturi sînt separate, ceea ce duce la majorarea statelor cu pînă la 1,5 unități per instituție. De asemenea, deși anterior se prevedea cel mult 3 posturi de contabil-casier acum se permite pînă la 4,5 unități; secretară-dactilografă – era o unitate, acum – pînă la 2 unități etc.
  

Odată cu implementarea noii „formule de finanțare” și trecerea instituțiilor de învățămînt la „autonomie financiară” numărul personalului contabil la aceste instituții s-a majorat, iar la contabilitățile centralizate s-au micșorat, dar nu în aceiași măsură. De exemplu, pe parcursul ultimilor ani, din cadrul contabilității centralizate a DETS Ciocana au fost retrase de la deservire 4 licee și sistată activitatea a 3 instituții, ceea ce a dus la micșorarea statelor de funcții cu 5 unități de contabili, pe cînd doar într-un liceu au fost introduse 3,5 unități de contabil și economist. De menționat că, unei instituții deservită de DETS Ciocana, îi revine circa 2,8 unități de personal (contabil, tehnic, de conducere). Deci, urmare a acordării instituțiilor de învățămînt a statutului de „persoană juridică”, are loc creșterea statelor de personal și, respectiv a cheltuielilor bugetare pentru întreținerea lor, precum și diminuarea calității muncii personalului contabil, fapt despre care Curtea de Conturi a atenționat MEd încă în anul 2013⁹⁹.

Auditul constată că, în prezent, lipsesc normative pentru determinarea unităților de funcții și personal pentru instituțiile preșcolare/grădinițe, continuînd să fie aplicate normele aprobate de MEd în anul 1999. Totodată, conform demersurilor instituțiilor preșcolare, unele state de funcții sînt înlocuite cu altele. De exemplu, din contul unității de muncitori de deservire a clădirii și de spălătoreasă s-au introdus unități de secretară.

• 
  Din cauza confuziei privind definirea noțiunilor de „state de funcții”, „state de personal” și „schema de încadrare” auditul constată că, instituțiile preuniversitare nu dispun de state de funcții aprobate. Astfel, statele de funcțiuni trebuie să indice exhaustiv funcțiile și numărul unităților aferente ce urmează să existe, în special tipul cadrelor didactice (matematică, limba română etc.) și conducătorii de cercuri. Apoi, în baza normelor de timp și cumulurilor interne posibile, urmau a fi întocmite statele de personal și în final schema de încadrare cu indicarea persoanei angajate în funcția respectivă și salariul aferent, cu actualizarea acestora în caz de concediere/angajare a personalului. De fapt, se aprobă state de personal și liste de tarificare care conțin toate tipurile de informații indicate, dar fără a indica sursa de finanțare a acestor state. Ca urmare, nu se poate de constatat prompt numărul posturilor ce trebuiau a fi ocupate, inclusiv în dependență de sursele de acoperire a cheltuielilor aferente (formula aferentă: claselor primare, gimnaziale, liceale, instituției; profilului; alimentației), precum și ce funcții/posturi au fost ocupate (inclusiv prin cumul) și de către cine.
  
• 
  Analizînd fișele de post ale unei instituții preșcolare s-a constatat că, în acestea nu se indică volumul de muncă ce trebuie realizat de angajat și nici criteriile de verificare a calității muncii prestate (inclusiv referirile la alte acte normative), excepție fiind cele ale spălătoresei și ajutorului de educator (dădacă sanitară). Totodată, unele atribuții nu sînt clar delimitate (între director și metodist; șef pe probleme de gospodărie și muncitor de deservire a clădirii; bucătar și bucătar-auxiliar; bucătar-auxiliar și spălătorul de veselă), atribuțiile sînt prea generale (șef pe probleme de gospodărie), nu este clar volumul de muncă ce trebuie prestat în timpul pontat (conducători muzicali), sînt atribuții identice pentru posturi diferite (paznic-măturător, paznic), are atribuții improprii funcției deținute (magazioner)¹⁰⁰, atribuțiile sînt o compilație a mai multor ocupații (muncitor de deservire a clădirii¹⁰¹).
  

Studiind fișele postului personalului de conducere a LT Berezovschi¹⁰², auditul a constatat repartizarea inechitabilă a atribuțiilor între conducerea instituției (neținînd cont de volumul total de muncă ce revine la atribuțiile stabilite unei persoane). Astfel, tarificarea personalului (didactic) și întocmirea tabelului de pontaj a fost repartizată unei singure persoane, iar întocmirea orarului lecțiilor la 4 persoane. De asemenea, în fișele de post nu este indicat expres cine conduce și coordonează activitățile ce țin de resursele umane (angajarea și eliberarea în funcție). Lucrul cu dosarele personale ale angajaților și elevilor, carnetele de muncă și ordinile de bază sînt date în atribuțiile secretarului-dactilograf.

De menționat că, instituțiile de învățămînt aflate la autofinanțare și DETS din sectoarele mun.Chișinău nu dispun, în state, de unități separate de personal, responsabile de resursele umane, care să aibă și studiile respective. Aceste atribuții, deseori, sînt transmise secretarului-dactilograf (uneori fără a indica acest fapt în ordinele interne). Direcția resurse umane există doar la DGETS, ceea ce este ilogic și nefuncțional, deoarece, atribuțiile aferente gestionării resurselor umane sînt acordate tuturor directorilor instituțiilor de învățămînt. Ca urmare, nu este clar ce volum de muncă îndeplinește această direcție la DGETS, dacă ponderea absolută a activităților aferente managementului resurselor umane sînt îndeplinite de alți angajați care nu au studiile necesare. Auditul menționează că, în tabelele de pontaj nu se indică numărul orelor cumulate de către angajați, ceea ce nu oferă posibilitatea de a constata, prompt, corectitudinea calculării salariilor. În acest context, se relevă practica neconformă de întocmire a ordinelor de achitare a cumulului de funcții la sfîrșitul lunii în care a avut loc cumularea, pe cînd faptul angajării unui volum de muncă suplimentar și timpul de prestare a acestuia urmează a fi indicat într-un contract de muncă înainte de prestarea muncii, iar constatarea executării acestuia se va face în tabela de pontaj și/sau în procesul-verbal de primire a lucrărilor executate.

• 
  Lipsesc fundamentări pentru statele de personal (2920 de unități¹⁰³) aprobate și în sistemul penitenciar al Republicii Moldova. DIP nu a elaborat nici state-tip de funcții pentru penitenciare. În urma analizelor efectuate de către audit, pe perioada anilor 2014-2015, s-a stabilit că numărul deținuților ce revine la un angajat din sistemul penitenciar (cu excepția DIP) a constituit în 2014 - 3,1 deținuți, iar în 2015 - 3,4 deținuți. Reieșind din reglementările stabilite prin Ordinul ministrului Justiției privind statele de personal aprobate, numărul de deținuți la un angajat trebuia să constituie în mediu 3,5 unități¹⁰⁴. Totodată, auditul a constatat că, în dependență de instituția penitenciară numărul deținuților la un angajat variază de la 0,5 unități (penitenciarul nr.10 s.Goieni) pînă la 9,7 unități (penitenciarul nr.15 or.Cricova).
  

Conform Ordinului ministrului Justiției¹⁰⁵ unitățile de personal al DIP pentru anul 2013 s-au aprobat în număr de 134 de unități, iar în iunie 2014 au fost majorate pînă la 139 de unități, fără ca această decizie să fie motivată și fundamentată corespunzător. Auditul menționează că, numărul necesar de personal din cadrul DIP și volumul de lucru aferent pentru fiecare angajat nu este fundamentat, iar evaluarea îndeplinirii obiectivelor de activitate ale subdiviziunilor DIP se efectuează sumar/general fără să se coreleze atribuțiile și activitățile efectiv executate. Această situație determină riscul exagerării numărului necesar de unități de personal.

Din numărul total de unități de personal al DIP, 7 unități constituie funcționari publici și 7 unități angajați civili, celelalte unități fiind personal militarizat (inclusiv, secția finanțe, relații publice, secretariat etc.). Conform pct. 6.5.6 din Planul de acțiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiției pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.6 din 16.02.2012, în perioada anilor 2012-2014, urma a fi efectuată revizuirea politicii de angajare și recrutare în sistemul penitenciar și demilitarizarea integrală a acestuia. Însă, pînă în prezent, aceste acțiuni nu au fost realizate. La moment, este elaborat un proiect de lege cu privire la sistemul administrației penitenciare, însă unele prevederi ale acestuia mențin sistemul militarizat al angajaților, în special, ce ține de gradele speciale deținute. Astfel, în loc ca angajații să fie diferențiați în dependență de rolul acestora privind îndeplinirea obligațiunilor de bază ale sistemului penitenciar (paza și resocializarea deținuților) și ierarhia de subordonare, aceștia vor continua să dețină grade militare și, respectiv, vor beneficia de facilitățile adiționale.

• 
  Analizele efectuate în cadrul AȘM și MMPSF au stabilit că, norma de muncă pentru funcționarii publici se limitează doar în timp (40 de ore pe săptămînă). Doar biblioteca „Andrei Lupan” a AȘM, la 05.01.2015 a aprobat normele de lucru pentru activitatea biblioteconomică a angajaților și pentru activitatea științifico-enciclopedică a acestora.
  

Urmare a analizei componenței statelor de funcții ale MMPSF auditul constată că, la stabilirea tipului funcțiilor din cadrul unor direcții, nu s-a ținut cont de prevederile Legii nr.155 din 21.07.2011¹⁰⁶. Astfel, deși în cadrul DMFP a MMPSF activitatea preponderentă reprezintă realizarea politicilor (evidența contabilă, procesul bugetar), iar activitatea de elaborare a politicilor (actelor legal-normative) practic lipsește, în componența acesteia sînt doar consultați.

Nu asigură identificarea volumului de muncă nici prevederile din regulamentele subdiviziunilor și cele din fișele de post. Astfel DPO a MMPSF execută activități care nu i-au fost atribuite în competență de regulament, prin urmare apare riscul ca direcția să nu își poată îndeplini, în totalitate, atribuțiile de bază. DPS a MMPSF pînă la data de 20.10.2015 a activat în lipsa unui regulament propriu de activitate. De asemenea, SRU a MMPSF nu a actualizat fișele de post ale angajaților, iar în fișele de post la 2 angajați din DJ a AȘM nu sînt stipulate activitățile desfășurate în cadrul grupului de lucru pentru achiziții publice și în comisia de casare a mijloacelor fixe. Deci, fișele de post nu relevă activitățile real desfășurate de către angajat, ceea ce determină riscul ca subdiviziunile entităților auditate să nu își îndeplinească real atribuțiile stabilite în regulamentul de activitate, dar execută alte activități care nu le-au fost atribuite.

• 
  În lipsa unor norme și fundamentări au fost aprobate și statele de personal ale ANTA¹⁰⁷, care, pe parcursul anului 2015, au fost majorate de la 107 unități la 120 de unități. Deși, fiecare subdiviziune din cadrul ANTA activează în baza unui Plan de activitate, în care sînt stabilite principalele activități ale acesteia, iar raportarea executării se efectuează trimestrial, consolidîndu-se în Raportul anual¹⁰⁸ de activitate al ANTA, aceste activități nu sînt repartizate în baza unor norme, per angajat, în scopul urmăririi volumului de muncă /performanței acestora.
  

• 
  Statele de personal ale ÎMGFL nr.2, ÎMGFL nr.22 și ÎMPSL Ciocana sînt aprobate de DGLCA, fără ca aceste întreprinderi să fundamenteze și să motiveze necesarul de personal, ceea ce poate determina exagerarea numărului de personal. Astfel, în anul 2015, la ÎMGFL nr.2, din 94 de unități aprobate au activat 52 de angajați (53,2 %), iar la ÎMGFL nr.22, din 127 de unități au activat 47 de unități (37%), inclusiv: personalul administrativ cîte 10 unități (83,3%), personalul de deservire – 40 de unități (48,8%) și, respectiv, 37 de unități (32,2%). ÎM nu au elaborate norme de muncă pentru fiecare post, excepție fiind „Normele tipice de timp și tarifele pentru serviciile sanitare”. De asemenea ÎM nu duc evidența volumului de muncă executat de fiecare angajat în parte, în special, cel executat de personalul administrativ.
  

Auditul a constatat că, absența volumului de muncă pentru ocuparea angajaților pe parcursul timpului de muncă determină imposibilitatea majorării salariilor. Astfel, în anul 2015, Serviciul asistență tehnică al ÎMPSL Ciocana, din 1760 de comenzi ce trebuiau executate, a îndeplinit doar 951 de comenzi (54 %). De menționat că, deși în registrele Serviciului se indică timpul în care a fost îndeplinită comanda, totuși, această informație nu este generalizată și, respectiv nu se știe care este procentul timpului de muncă utilizat pentru înlăturarea avariilor în totalul timpului de muncă salarizat. De asemenea, și sectorul auto și mecanisme a ÎMPSL Ciocana a asigurat îndeplinirea planului în proporție de 34,75% (7124 de ore lucrate din cele 20500 planificate).

• 
  MJ și DIP nu au fundamentat, prin norme de muncă măsurabile, statele de funcții ale Unității de implementare a Proiectului de construcție a penitenciarului din Chișinău¹⁰⁹. Din totalul de 8 unități de personal, 7 unități urmează a fi finanțate din bugetul de stat și/sau din donații, iar 1 unitate – din contul grantului oferit de BDCE¹¹⁰. Remunerarea acestora a fost stabilită în procesul-verbal din 01.08.2014¹¹¹ al ședinței Comitetului de supraveghere al UIPCPC , în mărime de la 10,6 mii lei pînă la 21,3 mii lei pentru unitățile finanțate din buget și de 1,6 mii euro pentru unitatea finanțată din grant. Ca motivare a acestor mărimi s-a indicat că „deoarece 7 angajați UIPCPC trebuie să provină din sistemul penitenciar, acestora trebuie compensată pierderea promovării în gradul special următor și în categoria de calificare superioară, pierderea vechimii în muncă pentru stabilirea pensiilor, pierderea altor sporuri stabilite de HG nr.650 din 12.06.2006”. Ca urmare, salariile stabilite în cadrul UIPCPC sînt de la 16,1% pînă la 74,2% mai mari ca cele pe care le avea persoana în cadrul sistemului penitenciar.
  

Contractele de muncă cu angajații UIPCPC prevedeau: durata muncii de 40 de ore pe săptămînă; beneficierea de premii unice cu ocazia sărbătorilor naționale, profesionale și a celebrării jubileului, care nu vor depăși mărimea a 2 salarii lunare; acordarea concediului de 28 de zile calendaristice și unui ajutor material în mărime de un salariu lunar. Totodată, în contract lipsesc prevederi privind normele de muncă aferente atribuțiilor angajaților UIPCPC, dar se indică că în caz de necesitate, aceștia pot fi atrași la muncă suplimentară care se remunerează majorat, fără a fi indicată sursa de suportare a cheltuielilor. Mai mult decît atît, în activitățile ce urmează a fi desfășurate de către UIPCPC, aceasta urmează a fi ajutată de către un Grup de lucru din cadrul Penitenciarului nr.13¹¹² și de către o Companie de asistență tehnică. Ca urmare, apare riscul de salarizare pentru timpul în care nu s-a efectuat nici o activitate, precum și salarizarea suplimentară pentru timpul de supraprogram. De asemenea, în 2014 și 2015, din contul economiei formate, angajații UIPCPC finanțați din buget, cu prilejul zilei DIP, au primit premii unice în sumă de 66,0 mii lei și, respectiv, de 76,2 mii lei. De menționat că, Comitetul de supraveghere a UIPCPC nu a aprobat careva decizii care acordă dreptul de plată a ajutorului material și altor premii/remunerări angajaților UIPCPC.

Auditul a constatat că, activitățile planificate pentru demararea construcției penitenciarului nu sînt realizate, întîrzierea constituind circa 18 luni. Totuși, din toate cheltuielile suportate de 3383,1 mii lei cheltuielile aferente salarizării au constituit 2889,0 mii lei sau 85,4%. În această perioadă, s-a reușit doar reparația a 2 birouri, procurarea tehnicii de calcul, asigurarea cu mobilier. Ca urmare a celor menționate, auditul denotă lipsa unei legături între sistemul de salarizare a angajaților UIPCPC și volumul de muncă prestat.

• 
  Situație similară a fost constatată de audit și în cadrul Proiectului „Consolidarea eficacității rețelei de asistență socială”¹¹³. Astfel, deși conform manualului operațional al proiectului (pct.31 și pct.32) „sarcinile fiduciare, inclusiv managementul finanțelor și procurările, urmau a fi gestionate de către Direcția economie, finanțe și contabilitate a MMPSF fiind doar asistați de experți locali și internaționali relevanți”. De fapt, activitățile au fost preponderent efectuate de către consultanții contractați, prin ce nu se asigură și creșterea competențelor/calificării angajaților acestei Direcții.