Raportul auditului de performanță „Întrunesc criterii motivaționale și de performanță sistemele de remunerare în sectorul public?”

Sursă: informația CNAS.

Prin urmare, stabilirea inexactă a salariului mediu pe economie condiționează cheltuieli suplimentare din BS. De exemplu, în baza salariului mediu pe economie se stabilește salariul de funcție al judecătorilor¹⁹, iar salariul procurorilor reprezintă 90% din salariul judecătorului²⁰. De asemenea, și salarizarea funcționarilor electorali se calculează în funcție de salariul mediu pe economie pe anul precedent²¹.

De menționat că deși MMPSF elaborează proiectul hotărîrii de Guvern privind aprobarea salariului mediu lunar pe economie prognozat, ministerul respectiv nu deține informații privind modul de calculare a cuantumului acestuia. Indicatorul în cauză este prezentat MMPSF de către MEc, conform anexei ,,prognoza actualizată a indicatorilor macroeconomici”.

• 
  Instituțiile publice bugetare au obligații suplimentare de raportare, prezentînd dări de seamă MF și CS. Deși MF recepționează mai multe tipuri de informații aferente salarizării și personalului angajat, acestea sînt prezentate diferitor direcții (în special, la cele de ramură), ca urmare nefiind generalizate rapoarte detaliate pe categorii de angajați. De menționat că rapoartele respective sînt prezentate MF doar de instituțiile finanțate din bugetul de stat și bugetele locale. Astfel, deși există multe alte instituții publice finanțate din BASS (CNAS), FAOAM (IMSP), regulatori independenți (ASAC, ANRCEI, ANRE, ANTA, BNM, CNPF etc.), unități de implementare a proiectelor, instituții de învățămînt superior de stat, instituții la autogestiune (IPNA „Teleradio-Moldova”), ÎS ce îndeplinesc obligațiuni ale statului (ÎS CRIS „Registru”, ÎS Camera Înregistrării de Stat, ÎS Cadastru, ÎS ASD) etc., care sînt fondate în baza patrimoniului public și își asigură veniturile în baza unor taxe aprobate de Parlament sau Guvern, acestea nu prezintă MF informații privind numărul de personal și cheltuielile salariale aferente. Ca urmare, Guvernul și APC nu dispun de informații privind sistemele de salarizare aferente acestor entități, ceea ce condiționează impedimente în reglementarea acestor sisteme și în uniformizarea lor.
  

Analizele efectuate de audit (vezi Anexa nr.5 la Raport) privind veniturile medii lunare salariale ale unui angajat pe grupe funcționale relevă că cele mai mari salarii (în 2015) au fost înregistrate la grupa „activitatea externă” (6,4 mii lei), iar cele mai mici – la „alte activități neatribuite la grupe principale” (1,7 mii lei). Totodată, auditul constată diferențe între cuantumul salariilor angajaților din aceleași grupe funcționale finanțate din BS și cele din BL, abaterile constituind de la -46,7% pînă la +74,9% din salariul mediu al angajaților finanțați din BS, ceea ce denotă abordări diferite în materie de salarii în raport cu sursele de finanțare ale acestora.

De asemenea, diferențe esențiale există și în salariile medii pe instituții (vezi Anexa nr.6 la Raport). Astfel, în 2015 veniturile medii lunare salariale ale unui angajat au variat pe instituțiile finanțate din BS de la 2,3 mii lei pînă la 15,0 mii lei, iar la cele finanțate din BL – de la 2,8 mii lei pînă la 3,5 mii lei. O analiză aprofundată a cauzelor acestor discrepanțe nu este posibil de efectuat din cauza lipsei raportării componentelor reale ale salariilor.

Reieșind din informațiile prezentate de MF, se relevă că, din lipsa informațiilor detaliate pe categorii de angajați și pe componente ale salariului, ministerul nu efectuează o analiză comparativă a salarizării pe funcții/posturi din diferite ramuri și instituții, necesară uniformizării politicilor salariale. Astfel, potrivit Ordinului ministrului Finanțelor nr.185 din 23.12.2013²², au fost aprobate mai multe Rapoarte privind statele și efectivul de personal cu indicatori și conținut diferit pentru diverse grupe funcționale, unele²³ din acestea conținînd informații privind: unele tipuri de funcții, unitățile de personal aprobate și efective, valoarea retribuției primite (total și pe unele componente), iar pentru alte grupe funcționale aceste date în rapoartele aprobate de MF lipsesc (vezi Anexa nr.7 la prezentul Raport), ceea ce nu permite confruntarea și analiza informațiilor aferente salarizării pe diferite ramuri. Totodată, DAMCPASB a MF (din cauza numărului limitat de personal) prezintă doar Informația operativă privind cheltuielile de personal și numărul de unități de personal angajat în sectorul bugetar, în baza Clasificației funcționale și organizaționale.

De asemenea, MF, conform pct.20 din Anexa nr.4 la Ordinul ministrului Finanțelor nr.55 din 11.05.2012²⁴, înregistrează pentru funcționarii publici schemele de încadrare ale autorităților și instituțiilor publice finanțate din BS, iar schemele de încadrare care conțin alt personal se prezintă doar pentru informare (de exemplu angajații tehnici). De menționat că pentru posturile de funcționari publici este stabilită²⁵ avizarea și înregistrarea statului de personal la CS, entitatea urmînd doar să stabilească salariul pentru fiecare post.

• 
  În scopul monitorizării implementării cadrului normativ în serviciul public, CS solicită anual de la autoritățile publice prezentarea informațiilor privind aplicarea Legii nr.158-XVI din 04.07.2008²⁶ și HG nr.201 din 11.03.2009, precum și prezentarea la BNS a Raportului statistic nr.1-FP „Numărul funcționarilor publici în RM”. În baza informațiilor acumulate, CS întocmește anual Raportul cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public²⁷.
  

CS nu a prezentat echipei de audit informații scrise privind analiza impactului performanțelor autorităților publice, urmare a implementării Legii nr.48 din 22.03.2012²⁸, menționînd în formă verbală responsabilitatea MMPSF în acest domeniu. Totodată, conform pct.7 lit.g) din Regulamentul aprobat prin HG nr.657 din 06.11.2009²⁹ „CS asigură promovarea și realizarea politicii statului în domeniul serviciului public, în special al managementului resurselor umane”. Însă, o parte integrantă a managementului resurselor umane reprezintă salarizarea, prin intermediul căreia are loc motivarea personalului și creșterea performanțelor angajaților. Ca urmare, apare o divizare nejustificată a sarcinilor între diferite autorități privind elaborarea politicilor și evaluarea impactului acestora.

Conform art.40³⁰ din Codul muncii, contractele colective de muncă și convențiile colective de nivel ramural și teritorial se înregistrau la inspectoratul teritorial de muncă și, respectiv, la MMPSF. Potrivit informațiilor prezentate auditului, în perioada 2012-2015 subdiviziunile teritoriale ale ISM au înregistrat 3909 contracte colective de muncă³¹, iar MMPSF (DRMPS) a înregistrat 17 convenții ramurale, 7 acorduri adiționale³² și 14 convenții colective de nivel teritorial³³. Misiunea de audit relevă că la înregistrarea convențiilor colective și contractelor colective de muncă atît MMPSF, cît și ISM nu aveau pîrghii legale pentru a impune modificarea acestor acorduri, totuși ei prezentau recomandări pentru conformarea contractelor la cadrul legal-normativ existent, care, în marea majoritate, erau ignorate de părțile contractante.

De asemenea, conform art.10 alin.(2) lit.c) din Codul muncii, angajatorii sînt obligați să prezinte (în formă scrisă sau electronică), cu excepția autorităților publice centrale și locale, un exemplar al statelor de personal inspecției teritoriale de muncă în a cărei rază de competență este amplasată unitatea. Și în acest caz, norma legală nu acordă ISM pîrghii pentru a asigura conformarea statelor de personal la cerințele cadrului legal-normativ (CORM).

Cele indicate relevă raportarea diferită a unor date similare, ceea ce generează cheltuieli financiare și de timp atît pentru entitățile raportoare, cît și pentru cele publice beneficiare de aceste rapoarte.

5.1.2 Sînt aprobate/stabilite obiective și/sau repere în domeniul restructurării sistemelor de salarizare?

Ideile și inițiativele de politici publice în domeniul perfecționării sistemelor de salarizare nu sînt fortificate de studii și fundamentări în domeniul corelării acestora cu performanțele angajaților și evaluării impactului lor asupra motivării salariaților.

Urmare a analizei programelor de guvernare aprobate în perioada 2015-2016 în domeniul salarizării, auditul constată prezența intențiilor de perfecționare a sistemelor de remunerare, în vederea motivării pentru productivitate și excelență profesională (în 2015 – pentru angajații din educație și medicină), precum și majorarea graduală a salariului minim pe țară, în vederea creșterii protecției sociale a salariaților. Totodată, există intenția de corelare a nivelului de salarizare a responsabililor din domeniul anticorupție (judecători, procurori, angajați ai CNA și CNI), inclusiv prin corelarea nivelului de remunerare a procurorilor cu cel al magistraților (judecătorilor), precum și remunerarea conducătorilor întreprinderilor de stat și ai societăților pe acțiuni cu capital de stat în baza unor criterii și indicatori de performanță. De menționat în acest sens că, potrivit sondajelor realizate de Transparency International Moldova, justiția, educația și medicina sînt cele mai corupte domenii din Republica Moldova³⁴.

Conform cadrului legal existent³⁵, una din funcțiile de bază ale ministerelor este monitorizarea și evaluarea politicilor publice, precum și raportarea asupra realizării lor. Totuși, în perioada 2014-2015 APC nu au solicitat și nu au efectuat cercetări în domeniul evaluării impactului sistemelor de salarizare din RM asupra motivării și performanțelor angajaților.

În contextul celor invocate, auditul relevă că INCE, în baza comenzii de stat (MEc și MMPSF), a efectuat următoarele cercetări care au tangență cu tema auditului: (1) Elaborarea principiilor metodice de implementare a minimului de existență și recomandărilor respective³⁶; (2) Perfecționarea metodologiei și evaluarea nivelelor de sărăcie și excluziune socială în contextul cerințelor UE (2011-2014)³⁷; (3) Raport privind sărăcia în Republica Moldova în 2014; (4) Determinarea metodelor și modelelor de măsurare multidimensională a impactului îmbătrînirii demografice asupra diferitor tipuri de variabile economice și sociale³⁸; (5) Evaluarea efectelor îmbătrînirii demografice asupra dezvoltării socioeconomice³⁹.

Unele cercetări ale forței de muncă au fost efectuate de ASEM în 2008: (1) Situația femeilor pe piața muncii; (2) Situația forței de muncă în mediul rural; (3) Situația persoanelor defavorizate pe piața muncii; (4) Situația tinerilor pe piața muncii. Ultima cercetare a relevat că principalul criteriu după care se ghidează tinerii în alegerea profesiunii sau meseriei îl reprezintă salariul oferit de angajator, iar aceștia din urmă se plîng că „tinerii nu au experiență profesională, că sînt mai puțin responsabili, cu ei este mai dificil de lucrat sau nu doresc să lucreze”.

Cercetările menționate au abordat doar tangențial problematica salarizării. În opinia auditului, temele cercetate sînt doar efecte ale problemei principale – sistemele de salarizare existente și legătura acestora cu performanța angajaților. Se relevă că, la inițiativa președintelui AȘM, INCE⁴⁰ a efectuat o analiză a legislației salariale (care urmează a fi dezvoltată prin studii mai aprofundate), principalele constatări fiind:

1. 
   sistemul de salarizare în sectorul real al economiei a fost dereglementat, fiind acordată autonomie deplină angajatorilor, reglementările rămase în vigoare avînd statut de recomandare;
   
2. 
   în țară s-a creat un nivel nejustificat de scăzut al salariilor. Totodată, prețul mic la forța de muncă nu oferă RM avantaje concurențiale pe piețele externe, deoarece una din cauzele principale ale scumpirii produselor indigene este creșterea prețurilor la resursele importate și nu majorarea salariilor;
   
3. 
   creșterea veniturilor salariale s-a datorat muncii prestate în afara duratei normale a săptămînii de muncă stabilite prin lege (40 de ore pe săptămînă);
   
4. 
   ponderea fondului de remunerare a muncii în PIB este în descreștere;
   
5. 
   pentru sistemele actuale de salarizare este inerentă o diferențiere interramurală semnificativă în aspectul salariului mediu lunar, care în 2013 a variat de la 62% pînă la 224% din salariul mediu pe țară;
   
6. 
   în categoria persoanelor cu remunerare scăzută intră specialiști de calificare înaltă, precum medici, pedagogi, cercetători etc.
   

• 
  O sursă de informații privind politicile publice în domeniul salarizării este CBTM, care, la rîndul său, asigură implementarea acțiunilor aferente politicilor și strategiilor guvernamentale aprobate. CBTM este instrumentul de planificare strategică a BPN, care stabilește obiectivele politicii bugetar-fiscale pe termen mediu și determină cadrul de resurse și cheltuieli publice pe anii respectivi (inclusiv limitele de cheltuieli pe APC). Participanții la elaborarea CBTM sînt: CS, MF, MEc, APC și alte autorități publice.
  

Pentru elaborarea CBTM este înființat Grupul coordonator, care, respectiv, formează patru grupuri tehnice de lucru generale⁴¹, unul din care este grupul responsabil de politica remunerării și angajării în sectorul bugetar. Analizînd informațiile prezentate de MF privind activitatea acestui grup de lucru, auditul a constatat că procesele-verbale ale acestuia privind elaborarea CBTM 2013-2015 și CBTM 2014-2016 lipsesc, iar pentru elaborarea CBTM pe anii 2015-2017 grupul nu s-a reunit. Ca urmare, politica salarială a fost prezentată de MMPSF, fiind coordonată cu MF în funcție de cadrul de resurse financiare disponibil și ulterior inclusă în CBTM 2015-2017. De menționat că propunerile MF au constat în revizuirea (amînarea) termenelor de implementare a politicilor din cauza lipsei/insuficienței resurselor financiare bugetare.

În CBTM pe perioadele 2014-2016, 2015-2017 și 2016-2018, ca obiective ale politicilor bugetare în domeniul salarizării erau aprobate constant următoarele aspecte: (1) sporirea protecției sociale a salariaților cu retribuție mică din ramurile sectorului bugetar prin majorarea graduală a salariilor de bază, stabilirea noii mărimi a salariului minim și perfecționarea Rețelei tarifare unice; (2) implementarea și finalizarea implementării noului sistem de salarizare a judecătorilor și funcționarilor publici; (3) implementarea unui sistem unic de salarizare a militarilor, efectivului de trupă și corpului de comandă angajați în serviciul organelor apărării naționale, securității statului și ordinii publice, bazat pe salarii lunare. Doar pentru CBTM 2014-2016 se indica ca obiectiv: (4) finalizarea implementării sistemului de salarizare a angajaților din sectorul bugetar reglementat prin Legea nr.355-XVI din 23.12.2005; pentru CBTM 2015-2017: (5) recalcularea anuală a salariilor lunare ale cadrelor didactice în funcție de creșterea salariului mediu pe economie; (6) implementarea noilor condiții de salarizare pentru procurori; pentru CBTM 2016-2018: (7) trecerea la indexarea anuală a salariilor angajaților bugetari pe măsura creșterii indicelui prețurilor de consum în anul precedent anului gestionar; (8) implementarea unui nou sistem de salarizare a angajaților salarizați conform Rețelei tarifare unice, cu înglobarea majorității sporurilor, adaosurilor și premiilor existente în salariul de bază.

Prin urmare, reieșind din politicile preconizate pentru elaborarea și implementarea CBTM, în sarcina APC nu s-a pus ca obiectiv corelarea salariilor cu asigurarea unui nivel de trai decent sau cu minimul de existență; elaborarea unor proceduri de evaluare a performanței diferitor angajați din sistemul bugetar și, respectiv, de reformare a sistemelor de salarizare în scopul motivării și creșterii performanței angajaților. Totodată, unele politici salariale indicate în CBTM nu au fost implementate. Astfel, deși implementarea unui sistem unic de salarizare a militarilor, efectivului de trupă și corpului de comandă angajați în serviciul organelor apărării naționale, securității statului și ordinii publice, bazat pe salarii lunare este indicată ca obiectiv pentru MMPSF încă din anul 2012, pînă în prezent a fost elaborat doar un prim proiect de lege necoordonat cu autoritățile de resort, dar realizarea acestuia trebuie inițiată din 01.04.2017 (ceea ce va determina majorarea cu 31% a salariilor acestor categorii de angajați).

În contextul elaborării CBTM, atît MF, cît și MMPSF s-au preocupat în principal de evaluarea surselor necesare pentru implementarea politicilor elaborate, fără a analiza impactul preconizat asupra motivării personalului și creșterii eficienței/productivității muncii. În acest context se relevă că, deși în fișele postului angajaților DPS a MMPSF este indicată ca sarcină „stabilirea obiectivelor strategice de dezvoltare a retribuirii muncii”, o bună parte din timpul de lucru al acestora este dedicată unor activități secundare (petițiilor). Analiza sumară (efectuată în 2014 de MF) indica că „în pofida măsurilor de majorare a salariilor, implementate în 2011-2013, salariul mediu pe unitate de personal în sectorul bugetar este mai mic decît salariul mediu prognozat pe economie, iar, deși cheltuielile de personal sînt în creștere (cu 18%), ponderea acestora în PIB și în cheltuielile publice descrește”. O constatare similară a MF se relevă și la elaborarea CBTM 2016-2018. Totodată, MF indică necesitatea acoperirii costurilor de majorare a salariilor din contul resurselor economisite prin optimizarea numărului de personal din sectorul bugetar.

Urmare a celor menționate, auditul concluzionează că pe parcursul anilor 2013-2015, APC de resort au examinat proiecte de acte legal-normative în domeniul salarizării doar de modificare sau de detaliere a cadrului juridic existent.
Subobiectivul II. Întrunesc sistemele de salarizare în sectorul public repere pentru asigurarea unui nivel satisfăcător de trai al angajaților?

Cadrul legal-normativ în vigoare aferent retribuirii muncii nu asigură stabilirea salariului minim la nivelul asigurării unui nivel de trai decent angajaților și membrilor familiilor lor. Mai mult, nivelul de asigurare a unui trai decent nici nu este cuantificat de Guvern, iar modul de cuantificare a nivelului minimului de existență are lacune metodologice.

Diferențierea salariului angajaților în corespundere cu diferite criterii economice (calificarea, eficiența și productivitatea muncii etc.) urmează să aibă la bază un indicator comun pentru toți angajații din țară. În opinia echipei de audit, acest indicator trebuie să rezulte din obligațiunea statului de a asigura un nivel de trai decent lucrătorului și cel puțin unui membru minor al familiei sale.

Conform Declarației Universale a Drepturilor Omului, „Orice om care muncește are dreptul la o remunerație echitabilă și satisfăcătoare care să-i asigure lui, precum și familiei sale o existență conformă cu demnitatea umană. De asemenea, orice persoană are dreptul la o limitare rezonabilă a timpului de muncă, precum și la concedii periodice plătite...”. Prevederi similare se conțin în Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale din 16.12.1966 (ratificat la 28.07.1990) și Carta socială europeană (revizuită), care este un tratat al Consiliului Europei (ratificată la 28.09.2001).

Aceste prevederi sînt transpuse în legislația națională. Astfel, conform Constituției RM: „Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea și bunăstarea, lui și familiei lui, cuprinzînd hrana, îmbrăcămintea, locuința, îngrijirea medicală, precum și serviciile sociale necesare etc.”. De menționat că art.4 din Constituție prevede că „drepturile și libertățile omului se interpretează  și  se aplică în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte, iar dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte și legile ei interne, prioritate au reglementările internaționale”.

Conform Convenției OIM nr.131 din 22.06.1970⁴², „Orice stat membru al Organizației Internaționale a Muncii se angajează să stabilească un sistem de salarii minime, care să protejeze toate grupurile de salariați ale căror condiții de muncă sînt de asemenea natură, încît acestor salariați trebuie să li se asigure o protecție corespunzătoare. Elementele, care se iau în considerare pentru a determina nivelul salariilor minime, vor cuprinde, pe măsura posibilităților și ținîndu-se seama de practica și condițiile naționale, următoarele: a) nevoile lucrătorilor și ale familiilor lor față de nivelul general al salariilor în țară, costul vieții, prestațiile de securitate socială și nivelurile de trai ale altor grupuri sociale; b) factorii de ordin economic, inclusiv cerințele dezvoltării economice, productivitatea și interesul, care există pentru a realiza și a menține un înalt nivel de folosire a forței de muncă.”

Din cele expuse rezidă obligația statului de a asigura un nivel de trai decent angajaților ce ocupă posturi necalificate, pentru un program complet de muncă (169 ore pe lună). În același timp, persoanele neangajate în cîmpul muncii nu pot fi asigurate cu un trai decent (excepție fiind persoanele cu condiții fizice și mintale deosebite), în caz contrar va dispărea motivarea de a munci, iar modernizarea și dezvoltarea țării va fi pusă în pericol. De menționat că INCE în cercetările sale indică necesitatea introducerii a două standarde sociale minime în domeniul nivelului de trai – minimul de existență fiziologic și minimul de existență social.

• 
  Auditul relevă că legislația în domeniul salarizării și asigurării sociale nu operează cu așa noțiuni ca „remunerație conformă cu demnitatea umană” sau „nivel de trai decent”, ci cu „minimul de existență”.
  

Conform informațiilor prezentate de BNS, valoarea minimului de existență (2011-2015) a constituit:

Indicatori	2012	2013	2014	2015, I semestru
Minimul de existență (Total populație)	1507,5	1612,3	1627,1	1724,9
Coș alimentar	848,7	796,5	810,3	840,0
Ponderea (%) coșului alimentar în totalul minimului de existență	56,3	49,4	49,8	48,7
Coș nealimentar	515,6	662,7	662,2	712,4
Contribuții pentru asigurări medicale și sociale	143,2	153,2	154,6	172,5
Minimul de existență (bărbați din orașe mari, apți de muncă)	1781,2	1992,7	2039,4	2125,5
Coș alimentar	920,9	896,7	913,7	914,0
Ponderea (%) coșului alimentar în totalul minimului de existență	51,7	45	44,8	43
Coș nealimentar	691,1	906,7	932,0	999,0
Contribuții pentru asigurări medicale și sociale	169,2	189,3	193,7	212,6
Copii pînă la 1 an, din sate	551,8	584,2	590,5	613,3
Coș alimentar	336,0	303,2	310,6	316,5
Ponderea (%) coșului alimentar în totalul minimului de existență	60,9	51,9	52,6	51,6
Coș nealimentar	163,3	225,5	223,8	235,5
Contribuții pentru asigurări medicale și sociale	52,4	55,5	56,1	61,3
Indicatori aferenți salarizării, conform cadrului legal
Contribuții pentru pensii (%)	6	6	6	6
Contribuții pentru asigurări medicale (%)	3,5	3,5	4,0	4,5
Contribuții pentru asigurări medicale, sumă fixă	2982	3318	4056	4056
Scutirea personală anuală	8640	9120	9516	10128
Scutirea anuală pentru persoana întreținută	1920	2040	2124	2256
Limita anuală de impozitare, 7%/18%	25200	26700	27852	29640
Scutirea lunară	720	760	793	844
Limita de impozitare 7%/18%, inclusiv scutirea	2820	2985	3114	3314
Impozitul reținut din limita de existență	45,10	48,94	47,57	49,59