Raportul auditului de performanță „Întrunesc criterii motivaționale și de performanță sistemele de remunerare în sectorul public?”

În domeniul instituțiilor penitenciare

Conform prevederilor legale¹³³, militarii, efectivul de trupă și corpul de comandă angajați în serviciul organelor apărării naționale, securității statului și ordinii publice beneficiază la salariul de bază de sporuri pentru (i) gradul militar (special); (ii) vechime în muncă; (iii) categoria de calificare; (iv) condiții speciale de activitate, intensitatea muncii, precum și pentru îndeplinirea, în regim de urgență, a unor sarcini speciale de importanță majoră; (v) specificul de activitate a unor categorii aparte de personal din organele indicate. În scopul reglementării mai exacte a modului de salarizare a fost aprobat ordinul DIP¹³⁴ cu privire la salarizare, care conține următoarele deficiențe:

• 
  Salariile de funcție ale unor posturi inferioare pot fi mai mari decît salariile de funcție ale unor posturi superioare. De asemenea, unele posturi inferioare (specialist, specialist principal etc.), dețin grade și, respectiv, sporul pentru gradul special, similare sau mai mari ca unele posturi superioare (șef de serviciu, șef de direcție). Această situație nu motivează personalul pentru asumarea unor responsabilități mai mari și creșterea performanțelor individuale;
  
• 
  În Strategia de reformă a sectorului justiției pentru anii 2011–2016, se menționează că, modul de recrutare a personalului sistemului penitenciar, de regulă, se efectuează unilateral, majoritatea lucrătorilor provin din rîndurile poliției și își păstrează gradele militare, iar experiența altor țări denotă că îndeplinirea obligațiunilor de bază a sistemului penitenciar (paza și resocializarea deținuților) poate fi realizată doar dacă personalul este instruit în instituțiile de învățămînt specializate din subordine. Totuși, pînă în prezent, sporul pentru vechime în muncă (40% din salariul funcției, inclusiv gradul special), care nu are o legătură directă cu performanțele individuale ale angajaților, se acordă pentru vechimea în muncă în toate organele militarizate, deși specificul de activitate în sistemul penitenciar este altul decît în armată sau poliție;
  
• 
  Colaboratorii sistemului penitenciar (efectivul de trupă și corpul de comandă) beneficiază de spor pentru categoria de calificare¹³⁵, care se stabilește specialiștilor de categoriile II, I și categoria superioară „Maestru” în mărime de 15, 20 și, respectiv, 30% din salariul de funcție. Potrivit Regulamentului¹³⁶, categoria de calificare reprezintă nivelul de cunoștințe și de pregătire profesională a colaboratorului sistemului penitenciar, performanțele și progresele obținute în domeniul său de activitate¹³⁷ și se conferă în urma evaluării de către comisiile de conferire a categoriilor de calificare, care se constituie din: directori generali adjuncți; șefi de direcții; conducători ai subdiviziunilor subordonate.
  

Auditul așa și nu a putut determina pentru ce cunoștințe și abilități concrete se acordă categoria de calificare și care este performanța angajatului cu categoria de calificare mai mare față de angajatul fără categorie de calificare. De asemenea, nu este clar conform căror criterii se efectuează evaluarea angajaților pentru conferirea gradelor de calificare și cum conducerea DIP (care nu are stagiu de activitate în sistemul penitenciar) poate evalua acești angajați. De menționat că, acest Regulament a fost coordonat și cu MMPSF;

• 
  Auditul constată lipsa fundamentării acordării aparatului central al DIP a sporurilor pentru îndeplinirea serviciului în unitățile cu destinație specială sau exercitarea funcțiilor de serviciu în condiții extreme (25% din salariul de funcție) și pentru aflarea permanentă în dispozitiv a angajaților avînd obligația să intervină ori de cîte ori este nevoie, la orice oră de zi și de noapte, pentru rezolvarea problemelor cu caracter de urgență, inclusiv în afara orelor de program și peste durata normală a timpului de muncă, ținînd cont de particularitățile prevăzute în art.19 al Legii nr.1036-XIII din 17.12.1996 cu privire la sistemul penitenciar (25% din salariul de funcție). Astfel, angajații aparatului DIP nu fac parte din unitățile cu destinație specială, iar funcțiile de serviciu ale acestora nu au conexiune directă și permanentă cu deținuții. Ca urmare, în anul 2015, au fost suportate cheltuieli neregulamentare¹³⁸ în sumă de 799,7 mii lei (479,5+320,2);
  
• 
  În cadrul DIP, îndemnizația lunară pentru totalurile activității per unitate, s-a stabilit (50% din salariul funcției) pentru toți colaboratorii aparatului central al DIP, fără o analiză a îndeplinirii indicatorilor de performanță¹³⁹. Totodată, conținutul acestor indicatori nu se atribuie la activitatea aparatului central al DIP, ci la instituțiile penitenciare. Prin urmare, cheltuielile ineficiente suportate de buget au constituit suma de 2804,2 mii lei;
  
• 
  Sporul pentru condiții speciale de activitate, intensitatea muncii, precum și pentru îndeplinirea, în regim de urgență, a unor sarcini speciale de importanță majoră (80% din fondul lunar de salarizare), precum și sporul pentru condiții deosebite de activitate în sistemul penitenciar (30% din salariul de funcție), se acordă tuturor angajaților aparatului central al DIP pentru majorarea salariului de funcție;
  
• 
  Auditului nu i-au fost prezentate fundamentări privind cauza acordării sporului pentru investigații operative (50% din salariul de funcție) personalului din alte direcții/secții¹⁴⁰ decît Direcția securitate și investigații operative, ceea ce poate releva și repartizarea neconformă a responsabilităților între subdiviziunile DIP.
  

5.4.2. Conformitatea remunerării muncii

În lipsa procedurilor de evaluare a activităților angajaților, fundamentărilor și criteriilor prestabilite, au fost acordate plăți cu caracter stimulatoriu angajaților entităților auditate, fiind suportate cheltuieli neregulamentare de 1075,1 mii lei¹⁴¹, nefundamentate – 12344,9 mii lei¹⁴² și ineficiente – 7197,5 mii lei¹⁴³.

• 
  Contrar prevederilor pct.6 din Anexa nr.1 la HG nr.381 din 13.04.2006¹⁴⁴, cadrelor didactice cu funcții de conducere ale DETS Ciocana li s-a calculat sporul didactic atît de la salariul de conducere (192,9 mii lei la directori), cît și de la cel didactic însă urma a fi calculat doar dintr-un salariu. Aceiași situație s-a constatat și la LTPS nr.2 unde sporul pentru grad didactic a fost calculat atît de la salariul de conducere cît și de la cel didactic în sumă, respectiv, de 60,6 mii lei și 29,2 mii lei (inclusiv concedialele aferente). Motivul acestei situații sînt scrisorile parvenite de la Ministerului Economiei și Comerțului din 09.06.2006 și MMPSF nr.01-2230 din 25.05.2016, în care sînt prezentate explicațiile privind modul de calculare a salariilor personalului de conducere din instituțiile de învățămînt, precum și sporul pentru gradul didactic atît din salariul de conducere, cît și din șarja didactică. Totodată, aceste scrisori nu indică cum trebuie interpretată sintagma „sau” din cadrul normativ indicat mai sus. Ca urmare, indicațiile MMPSF din aceste scrisori sînt contrare cadrului normativ. De menționat că, despre această situație, prin HCC nr.2 din 29.01.2015, a fost informat atît MEd, cît și MMPSF, însă nu au fost întreprinse măsuri privind aplicarea uniformă a cadrului normativ.
  

Deoarece activitățile manageriale presupun alte abilități decît cele didactice, auditul consideră că sporul pentru gradul didactic calculat de la salariul de conducere reprezintă cheltuieli ineficiente.

• 
  Contrar prevederilor art.32, alin.(3) din Legea nr.355 din 23.12.2005¹⁴⁵, LTPS nr.2 nu a fundamentat și nu a documentat în modul corespunzător calcularea, precum și diminuarea sau majorarea premiilor anuale¹⁴⁶ acordate personalului didactic și tehnic. Totodată, directorului LTPS nr.2 i-a fost majorat cuantumul premiului anual cu 2,5 mii lei fără acordul organului ierarhic superior (DGETS).
  
• 
  Nu este corespunzător fundamentat și justificat ordinul DGETS privind acordarea directorului și pentru 3 antrenori din LTPS nr.2¹⁴⁷ a suplimentelor în sumă de 37,4 mii lei pentru desfășurarea cu maximă eficiență a procesului de instruire și antrenament și pentru pregătirea unor sportivi de performanță, prevăzute în pct.6 din Anexa nr.5 la HG nr.381 din 13.04.2006.
  
• 
  De menționat că, în nici un act normativ (inclusiv în Convenția colectivă de nivel național) nu este specificat ce înseamnă cuvîntul „jubileu”. Totodată potrivit DEX-ului „jubileu” reprezintă sărbătoare celebrată odată la 50 de ani. Ca urmare, la MMPSF, prime jubiliare au fost acordate la atingerea vîrstei de 25 de ani, 35 de ani și 60 de ani (13,9 mii lei), la DIP - la 30 de ani, 40 de ani, 50 de ani și 60 de ani. La ASEM, conform Convenției colective (nivel ramural) și Contractului colectiv de muncă, „jubileu” este la vîrsta de 40 de ani, 50 de ani, 60 de ani și 70 de ani, în același timp au fost acordate prime jubiliare (32,5 mii lei) la vîrsta de 50 de ani, 55 de ani, 60 de ani, 65 de ani, 70 de ani, 75 de ani, 80 de ani. De asemenea, mărimea primelor jubiliare a variat, la ASEM, de la 500 lei pînă la 3500 lei, în lipsa unor criterii și calcule clar determinate.
  
• 
  Potrivit prevederilor pct.9 din Anexa nr.3 la Convenția colectivă de muncă din 14.12.2010¹⁴⁸ și pct.28 al Contractului colectiv de muncă pe anii 2013-2015, pentru eforturi psihoemoționale sporite, personalului de conducere și de specialitate se acordă concediu suplimentar de 7 zile calendaristice, iar condițiile de acordare a acestui concediu se stabilesc în contractul colectiv sau individual de muncă. Astfel, ASEM a acordat acest concediu suplimentar fără a indica în contractul colectiv de muncă, în contractele individuale de muncă, în fișele de post ale angajaților, precum și în ordinele de acordare a acestor concedii, ce reprezintă eforturi psihoemoționale sporite pentru fiecare funcție în parte. Concediul respectiv a fost acordat de ASEM și unor angajați de deservire/muncitori (16 lăcătuși), astfel fiind suportate cheltuieli neregulamentare de 11,8 mii lei și nefundamentate de 121,2 mii lei.
  
• 
  La stabilirea premiilor lunare, suplimentelor pentru cumularea de profesii sau funcții, extinderea zonelor de deservire sau sporirea volumului lucrărilor executate și a sporului pentru înaltă eficiență în muncă, intensitatea muncii, precum și pentru executarea unor lucrări de importanță deosebită sau de urgență angajaților, aceste stimulări nu au fost fundamentate lipsind informația privind tipul și volumul lucrărilor executate, gradul de sporire a volumului lucrărilor executate, precum și aportul personal al fiecărui angajat, după cum se indică în art.29 alin.(7), art.30 alin.(2) al Legii nr.355 din 23.12.2005 și pct.15 al HG nr.47 din 12.01.2007¹⁴⁹. Această abordare subiectivă la acordarea acestor premii și sporuri oferă pîrghii conducerii entităților publice de a stabili propriile limite salariale pentru fiecare funcție, ceea ce conduce într-un final la discrepanțele nominalizate între salariile funcțiilor omogene. Menționăm că, în propunerile prezentate de șefii de subdiviziuni cu privire la cuantumul sporului pentru intensitatea muncii, sporirea volumului lucrărilor executate și premiilor lunare, lipsesc probele necesare privind documentarea/ fundamentarea obligațiunilor suplimentare sau executarea lucrărilor de importanță deosebită sau de urgență și aportul personal al fiecărui angajat. De exemplu, în lipsa fundamentărilor respective, în anul 2015, AȘM a acordat (colaboratorilor secțiilor de științe și a SDIII) sporuri și suplimente, fiind admise cheltuieli suplimentare de 1078,4 mii lei. Situație similară s-a constatat la ANTA – 8620,4 mii lei, ÎMGFL nr.2 – 427,0 mii lei, ÎMGFL nr.22 – 266,7 mii lei, ÎMpSL Ciocana – 106,9 mii lei, DETS Ciocana – 78,5 mii lei, LTPS nr.2 – 4,7 mii lei etc.
  

De asemenea, acordarea personalului angajat a diferitor premii unice s-a efectuat de către MMPSF, AȘM, ASEM, ÎMGFL 2, ANTA, DIP, UIP a DIP, în lipsa unor criterii unice privind stabilirea mărimii acestora și a unei note de serviciu a contabilului-șef privind constatarea sumei economiei fondului de retribuire a muncii formate la momentul acordării premiei¹⁵⁰. De exemplu, conform explicațiilor prezentate de AȘM, aceste premii au fost acordate, în unele cazuri, în sume fixe (cu prilejul sărbătorilor de iarnă; Ziua AȘM; 8 martie; sărbătorile de Paști; Ziua Independenței/Limba noastră; Ziua științei), iar în alte cazuri în % față de salariu de funcție (Ziua funcționarului public), ținîndu-se cont de timpul efectiv lucrat al angajatului în anul respectiv, totuși auditul a constatat că aceste criterii nu au fost aplicate univoc pentru toți angajații. Astfel, cu prilejul sărbătorilor de iarnă, mărimea premiilor per angajat a variat de la 10,9% pînă la 92,7% din salariul de funcție, iar de sărbătorile de Paști de la 100 de lei pînă la 1500 de lei.

Premii similare au acordat și alte entități auditate: DETS Ciocana (la contabilitatea centralizată - 7,3 mii lei (de la 170 de lei pînă la 400 de lei), personalul de deservire centralizată - 0,5 mii lei (cîte 130 de lei), cabinetul metodic (100 de lei), LT Berezovschi - 71,0 mii lei (la 160 de angajați de la 100 de lei pînă la 4000 de lei)).

• 
  MEd a acordat premii (în anul 2015) rectorului ASEM pentru trimestrul IV al anului 2014 și pentru semestrul I al anului 2015, fără a specifica conform căror proceduri de evaluare a activității și în baza căror analize s-au stabilit aceste sporuri, efectuîndu-se, astfel, cheltuieli nefundamentate în mărime de 51,2 mii lei. Totodată, MEd a acordat acestuia, pentru anul 2015, spor la salariu în mărime de 43% din salariu de funcție făcînd trimitere la prevederile actului normativ (pct.10 din HG nr.195 din 03.03.2013¹⁵¹) care nu acordă acest drept, efectuîndu-se, astfel, cheltuieli neregulamentare în mărime de 44,2 mii lei.
  
• 
  Nerespectînd prevederile pct.12 al HG nr.195 din13.03.2013, precum că mărimea, indicele și termenele de acordare a premiilor se stabilesc de către fondatorul instituției (MEd), în lipsa acordului fondatorului, rectorul ASEM și-a acordat spor în mărime de 20% din salariu de funcție, fiind suportate cheltuieli neregulamentare în mărime de 18,5 mii lei.
  

• 
  Din cauza neîntreprinderii măsurilor de reconfirmare a dreptului de acces la secretul de stat, AȘM, neîntemeiat, a majorat gradul de salarizare la 3 angajați, ceea ce a determinat majorarea cheltuielilor salariale, în anii 2014 și 2015, cu 91,3 mii lei. Pe parcursul auditului, AȘM a micșorat gradul de salarizare la acești funcționari.
  

• 
  Potrivit legislației în vigoare, conducerea unei instituții superioare de învățămînt se compune din 4 organe: Senatul, Consiliul pentru Dezvoltare Strategică Instituțională, Consiliul de administrare și Rectorul (aleși pe un termen de 5 ani). Stabilirea numărului (pînă la 101 persoane) și componenței¹⁵² membrilor senatului se bazează pe un Regulament¹⁵³ aprobat de MEd în 2011, nepublicat în Monitorul Oficial. De menționat că, atît Senatul, cît și CDSI sînt 2 structuri care potrivit Cartei ASEM¹⁵⁴ au aceleași atribuții și competențe (elaborarea Planului de dezvoltare strategică, elaborarea și aprobarea bugetului instituției etc.). Ca urmare, nu este clară necesitate unui număr atît de mare de organe de conducere, întreținerea cărora este suportată de instituție și fondator (respectiv de student și contribuabil).
  

Conform prevederilor art.104 și art.108 alin.(8) din Codul educației, membrii CDSI¹⁵⁵ beneficiază de o indemnizație lunară în mărime de un salariu mediu pe economie (aceștia se întrunesc cel puțin o dată în trimestru). Astfel, la ASEM, în perioada iulie-decembrie 2015, au avut loc 3 ședințe ale CDSI ce au durat 3 ore fiecare, suportîndu-se cheltuieli salariale în valoare de 137,7 mii lei (inclusiv contribuțiile de rigoare) sau 3,8 mii lei pentru 1 oră de activitate pentru fiecare reprezentant al ministerelor și 1,3 mii lei – pentru fiecare reprezentant al ASEM. Totodată, menționăm că, 3 din 9 membri au fost prezenți doar la 2 ședințe, însă au fost salarizați în fiecare lună neținîndu-se cont de prezența acestora și de volumul de muncă prestat. Prin urmare, stabilirea în cadrul legal a salariului fixat fără a ține cont de volumul de muncă real prestat, duce la majorarea cheltuielilor instituțiilor de învățămînt. Situație similară se atestă și la alte 8 instituții de învățămînt¹⁵⁶, suportîndu-se cheltuieli în sumă de 940,95 mii lei (inclusiv ASEM).

O altă modalitate se atestă la retribuirea membrilor Senatului ASEM (56 de membri), care s-a efectuat conform deciziei Senatului, sub formă de supliment la salariu în mărime de 200 lei pentru fiecare prezență la ședință, fapt care nu este prevăzut în legislația în vigoare, ceea ce a dus la suportarea, în anul 2015, a cheltuielilor ineficiente în sumă de 82,6 mii lei pentru 7 ședințe.

• 
  Contractele individuale de muncă între directorii ÎMGFL nr.2 și ÎMGFL nr.22 și Primarul general al mun. Chișinău, au fost încheiate la data de 15.07.2014 și, respectiv la 08.12.2014, pentru o perioada determinată de 3 luni, care pe parcursul ultimilor 2 ani, în baza mai multor dispoziții ale Primarului General, se prelungesc cu 3 luni. Această situație determină diminuarea independenței și responsabilității managerilor ÎMGFL în asigurarea unui management eficient al întreprinderii. Totodată, această situație relevă imixtiuni abuzive în activitatea ÎMGFL din partea unor instituții ce nu au acceptul fondatorului acestora (CMC).
  
• 
  Auditul a constatat lipsa luării la evidență ÎS CÎS a instituțiilor din subordinea DIP-ului (penitenciarele nr.8 și nr.12 din or.Bender), ceea ce contravine mai multor prevederi regulamentare¹⁵⁷, respectiv, lipsește înregistrarea acestora la SFS. Ca urmare, deși penitenciarele respective rețin impozitul pe venit la sursa de plată de la angajații săi, conform prevederilor Codului fiscal al Republicii Moldova, aceste penitenciare nu prezintă dări de seamă fiscale și nici informația privind impozitul pe venit reținut la sursa de plată de la angajați. De menționat că, în situație similară, entitățile din subordinea MAI și MEd amplasate în or. Bender sînt înregistrate la organele fiscale din RM și depun dările de seamă respective.
  

5.4.3.Abordări neuniforme privind impozitarea diferitor tipuri de venituri

Urmare a impozitării neuniforme a diferitor venituri, există riscul declarării veniturilor salariale ca alte tipuri de venit, ceea ce va permite diminuarea presiunii fiscale asupra acestora.

• 
  În prezent, impozitarea veniturilor salariale diferă de impozitarea veniturilor unui întreprinzător individual. Astfel, calcularea contribuțiilor de asigurări sociale și medicale se face în primul caz prin cotă procentuală (29% (23+6) și 9% (4,5+4,5)), iar în al doilea caz în sumă fixă (6372 lei și, respectiv, 4056 lei), ceea ce duce la diminuarea veniturilor bugetare în cazul cînd veniturile anuale ale întreprinzătorilor individuali depășesc 22,0 mii lei și, respectiv, 45,1 mii lei. De exemplu, în cazul în care doar 5 consultanți ai MMPSF erau angajați prin contract de muncă, aceștia urmau să achite, în 2014, în BPN cu 214,7 mii lei mai mult decît au achitat în calitate de întreprinzători individuali.
  
• 
  Cadrul legal actual determină ca din veniturile salariale, angajatorul să achite și să rețină contribuții și impozite în proporții de la 32,3% pînă la 39,1% din cheltuielile suportate de angajator (salariul net), sau de la 47,7% pînă la 64,3% din venitul (salariul) brut al angajatului.
  

Totodată, veniturile din dividende sînt impozitate cu 12% impozit pe venit reținut din profitul întreprinderii și cu 6% impozitul pe venit din dividendele achitate reținut la sursa de plată (ultimul reprezintă o reținere finală a acestuia (venitul nu va mai fi impozitat)). În cazul în care, ca sursă de achitare a remunerării muncii vor servi veniturile din dividende, angajatorul va suportata cheltuieli de doar 17,3 % din salariul net, sau 20,9% din salariul brut al angajatului. Deci, se vor diminua cheltuielile de la 26,8% pînă la 43,4% din salariul brut al angajatului. De exemplu:

lei
Indicatori	Salariul achitat conform contractului de muncă	Salariul achitat în plic din dividendele primite de angajator	Venituri bugetare ratate/ economia angajatorului	Salariul achitat conform contractului de muncă	Salariul achitat în plic din dividendele primite de angajator	Venituri bugetare ratate/ economia angajatorului	Salariul achitat conform contractului de muncă	Salariul achitat în plic din dividendele primite de angajator	Venituri bugetare ratate/ economia angajatorului
Cheltuielile angajatorului	2422,50	1983,25	439,25	6375,00	4948,16	1426,84	12750,00	9384,21	3365,79
Impozit pe profit 12%		237,99			593,78			1126,11
Impozit pe dividende 6%		104,72			261,26			495,49
Contribuții BASS (23%)	437,00			1150,00			2300,00
Contribuții CNAM (4,5%) - angajator	85,50			225,00			450,00
Venitul brut al angajatului	1900,00			5000,00			10000,00
Contribuții BASS (6%)	114,00			300,00			600,00
Contribuții CNAM (4,5%) - angajat	85,50			225,00			450,00
Scutirea personală	844,00			844,00			844,00
Impozit pe venit (7%)	59,96			172,90			172,90
Impozit pe venit (18%)				208,98			1014,48
Venitul net al angajatului	1640,55	1640,55	0,00	4093,12	4093,12	0,00	7762,62	7762,62	0,00
Total venituri bugetare	781,96	342,71	439,25	2281,88	855,04	1426,84	4987,38	1621,59	3365,79
din care în BASS	551,00	0,00	551,00	1450,00	0,00	1450,00	2900,00	0,00	2900,00