Reunión de seguimiento de

PRESENTACIÓN

El presente documento ha sido elaborado por la Presidencia Pro–Témpore de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo con el objetivo de contribuir al análisis y debate de las líneas de acción que pudiesen constituir una base para identificar áreas de cooperación técnica a desarrollar en el futuro inmediato, a fin de avanzar en la implementación de las orientaciones concordadas en el Plan de Acción de Viña del Mar, resultante de la XI Conferencia realizada en Octubre de 1998.

El referido documento, es una segunda versión reelaborada de un primer texto sobre la materia que en su oportunidad se preparó con base tanto a las orientaciones derivadas de la Conferencia de Viña del Mar, a las conclusiones de las primeras reuniones de los dos Grupos de Trabajo constituidos en la Conferencia, realizadas en San José de Costa Rica y Lima, así como a los contenidos incluidos en una contribución técnica preparada para colaborar al análisis de esta materia y remitida a la Presidencia Pro-Témpore por los representantes de la Secretaría del Trabajo de los Estados Unidos.
La primera versión de este documento fue remitido por la Secretaría Técnica de la Organización de Estados Americanos a los diferentes miembros integrantes de la Conferencia a objeto de recibir aportes y sugerencias y, además, fue objeto especial de análisis en las reuniones posteriores de los dos Grupos de Trabajo de la Conferencia: grupo 1, sobre “Globalización de la Economía y su Dimensión Social y Laboral” y, grupo 2, sobre “Modernización del Estado y de la Administración Laboral: requerimientos y desafíos”, realizadas en Perú y Costa Rica, respectivamente, a fines del año 1999. En estas reuniones se formularon diversas observaciones que la Presidencia Pro Témpore espera haber recogido adecuadamente. Asimismo, la Secretaría de Trabajo de Estados Unidos ha enviado una segunda contribución técnica con observaciones al primer documento las que también se ha procurado incorporar, con la finalidad de configurar un texto que recoja las diferentes colaboraciones efectuadas.
El propósito del documento, tal como se manifestó en los eventos anteriores, es servir de base para un análisis y discusión abierta que conduzca a identificar, de entre un conjunto de sugerencias de posibles áreas objeto de política de cooperación técnica, aquellas que se consideren prioritarias conforme a las orientaciones de la Declaración de Viña del Mar y de su Plan de Acción y a las realidades, necesidades e intereses de los países miembros de la Conferencia, con el objeto de elaborar, con base a esos criterios de prioridad, una propuesta de líneas específicas de cooperación técnica que pueda ser provista por los organismos especializados y financieros vinculados a la Conferencia Interamericana de Ministros.
La Presidencia Pro-Témpore reitera que el propósito de este documento debe ser considerado como un material de orientación general para el debate, por lo que no busca definir ninguna opción normativa particular, sino solamente motivar un debate productivo que conduzca al objetivo de configurar consensualmente un planteamiento de cooperación de asistencia técnica en el marco de los lineamientos de la Declaración de Viña del Mar, de los antecedentes allí considerados y del conjunto de las contribuciones ya mencionadas.

SÍNTESIS DE POSIBLES ÁREAS OBJETIVO DE ASISTENCIA

TÉCNICA: MENU DE ACCIONES
La heterogeneidad de situaciones en la región demanda una gran diversidad en las acciones de política. Parece conveniente, por lo tanto, proponer para el debate, un menú amplio de variados campos de asistencia técnica, a partir del cual los países puedan identificar prioridades, conforme a sus necesidades. Los lineamientos de este posible menú de acciones que se propone para el análisis y discusión son los siguientes:
1. EMPLEO E INSTITUCIONALIDAD LABORAL
Un área de política laboral y por tanto de cooperación técnica que parece contar hoy con un alto grado de consenso se refiere a identificar las modalidades más adecuadas de política que aseguren que las instituciones laborales y en particular las normas legales sobre relaciones de trabajo respondan al desafío de garantizar una adecuada compatibilización y justo equilibrio entre las necesidades de adaptabilidad de la organización productiva y de servicios - que derivan de las exigencias propias de una inserción exitosa a un contexto de intensa competencia y cambio tecnológico, en un marco de globalización económica, de apertura comercial y financiera de las mismas, y de los procesos de integración mundial, regional y subregional – con el irrestricto resguardo y garantía de los derechos laborales básicos de los trabajadores y muy especialmente de aquellos reiterados en la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por los constituyentes de la OIT durante la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1998. En ese marco, debiera constituir especial objeto de preocupación de las políticas nacionales y por tanto de la cooperación técnica, contribuir a identificar iniciativas que proporcionen debida protección a quienes enfrentan los efectos de mayor movilidad en el mercado de trabajo, en particular en aquellos casos en que se produzca el evento de pérdida del empleo. El adecuado equilibrio entre ambas dimensiones es una condición ineludible para el logro y consolidación de un patrón de crecimiento económico sostenido y en particular socialmente sustentable. El criterio que debiese por tanto presidir tanto las políticas públicas laborales como los aportes de la cooperación técnica en este campo tendría que basarse en el concepto que el crecimiento económico- base del desarrollo económico social- solamente será estable y contará con la convicción sobre la eficacia de sus resultados si está sostenido en criterios de progreso equitativo y de justicia social para el conjunto de la sociedad.
Las innovaciones o reformas que requieran las políticas antes mencionadas incluyen seguramente considerar y establecerse coordinadamente con un conjunto de otras políticas de nivel macroeconómico y macrosocial que también merecen ser estudiadas, y cuya implementación contribuiría a obtener los resultados buscados al generar un contexto estable de crecimiento y progreso. Tales políticas se refieren, entre otras, a asegurar la productividad y competitividad del sistema económico laboral en su conjunto, así como a aquellas que configuren instancias de producción de consensos a nivel global sobre la articulación entre los requisitos del crecimiento, la equidad y la promoción y protección de los derechos básicos laborales en un marco de participación de los actores sociales. Lo anterior, favorecería una concepción sistémica de los procesos económico laborales para enfrentar en los diversos niveles macro y micro los desafíos de crecimiento y progreso.
Una tal concepción sistémica como la enunciada, debiera facilitar la identificación de nuevos e innovadores tipos de políticas y procedimientos para responder equilibradamente tanto con normas generales como específicas a la diversidad de situaciones de las empresas y sectores que se ven sometidas a nuevas formas de estructuración y funcionamiento de los mercados de trabajo, resultantes de los naturales procesos de adaptación de la organización productiva y de servicios de nuestros países a las exigencias de la integración económica y de la competitividad nacional e internacional.
En ese marco sistémico el estudio y conveniencia de reformas o innovaciones- a nivel macro y micro- adecuadas a las nuevas realidades de la estructura productiva y de servicios y de los mercados de trabajo puede ser llevado adelante con mejores probabilidades de éxito. Un criterio que parece adecuado en este campo podría ser evaluar en primer lugar la experiencia de aquellos países donde tal tipo de reformas hubieren sido implementadas de manera de extraer conclusiones de tales experiencias, especialmente su impacto sobre el empleo en cantidad y calidad y los efectos de ello en el progreso social. Junto con tal evaluación parece recomendable estudiar también y formular propuestas con relación a que tipo de políticas pueden ser identificadas como las más adecuadas para que las economías dispongan de capacidades apropiadas para alcanzar una posición óptima de equilibrio ya sea frente a impactos exógenos o frente a cambios en las condiciones de mercado. A menudo algunos de los obstáculos que pueden dificultar la adaptación requerida en las situaciones señaladas, suelen expresarse bajo la forma de mercados excesivamente segmentados, o en barreras a una movilidad laboral positiva que facilite la inserción o reinserción de los trabajadores en sectores dinámicos que les ofrezcan mejores oportunidades de progreso; o en sistemas de remuneraciones que no guarden una relación justa entre ingresos de los trabajadores y su nivel de productividad, calidad y formación profesional de los trabajadores y que pueden conducir a una asignación subóptima de recursos y a desempleo. Por otra parte, ciertas regulaciones acerca de formas de empleo, o de formas de organización del trabajo inadecuadas a las condiciones reales de funcionamiento de la economía, pueden eventualmente afectar decisiones de contratación y la asignación óptima de factores. Sin embargo, si no se dispone de una visión sistémica – macro y micro – convenientemente afiatadas entre ellas, puede llevar a que políticas o normas de flexibilidad o adaptabilidad inconvenientemente reguladas puedan provocar formas de inestabilidad o excesiva rotación laboral, desincentivando la inversión en recursos humanos lo que constituye, a la larga, una desinversión en las capacidades de competencia global de las economías en el largo plazo.
Desde esta perspectiva, para fortalecer las capacidades de adaptación de los sistemas de trabajo, de los mercados laborales y, en general del funcionamiento económico, teniendo siempre presente la condición indispensable de resguardo de los derechos fundamentales de los trabajadores, se podría plantear, entre otras alternativas, la implementación de políticas públicas y de cooperación técnica que se orientaran a un conjunto de objetivos, tales como:
a) Estudiar, evaluar y proponer medidas destinadas a perfeccionar instituciones y normas laborales que busquen una adecuado diseño para equilibrar los costos laborales no salariales con los necesarios incentivos a la contratación. Entre otros, puede resultar conveniente examinar los puntos de equilibrio propios a cada tipo de economía entre costos de protección que aseguren los beneficios indispensables para una relación de trabajo socialmente sustentable y los efectos sobre el nivel de empleo, a fin de no producir resultados que den lugar a subconjuntos laborales dotados de protección en un contexto de desempleo, que estimule la precariedad y la evasión de las responsabilidades legales.
b) Estudiar, analizar y ponderar la conveniencia de establecer una variedad de modalidades contractuales de trabajo (a plazo determinado, tiempo parcial, por obra o faena, entre otros) que permitan a la organización productiva y de servicios contar con alternativas de organización del trabajo y de gestión en función tanto de la naturaleza de la actividad como de las fluctuaciones o estacionalidad de la demanda que enfrentan. No obstante, la implementación de estas nuevas fórmulas, de considerarse necesarias, requieren considerar como condición de sus posibles efectos positivos en los procesos de adaptabilidad el que no se conviertan en simples fórmulas de reemplazo de trabajadores con contrato indefinido por trabajadores estacionales, sin vinculación alguna con realidades objetivas del mercado de trabajo. La mayor libertad contractual debiera siempre considerar regulaciones ya sea públicas, ya sea pactadas que salvaguarden los derechos colectivos de los trabajadores que se encuentren bajo estas eventuales nuevas modalidades, así como los de protección en materia de salud, y seguridad social. El diseño de estas posibles alternativas debiera también suponer la promoción de la negociación colectiva en estos sectores y establecer normas apropiadas que reglamenten los derechos individuales de los trabajadores.
c) Diseñar mecanismos de administración que permitan facilitar los costos burocráticos asociados con la formalización de contratos de trabajo y cumplimiento de obligaciones de seguridad social, por la vía de simplificar procedimientos y aumentar la eficiencia y eficacia de las normas regulatorias respectivas.
d) Estudiar, analizar y ponderar la pertinencia de establecer instituciones destinadas a asegurar una protección más efectiva frente a la contingencia del despido y creciente movilidad laboral, sobre la base de sistemas que proporcionen beneficios significativos que activen la búsqueda de un nuevo empleo y que sean aplicables a las diversas modalidades del trabajo dependiente. Dentro de estas políticas podrían examinarse, entre otras, aquellas propuestas en curso en algunos países que se basan en programas de ahorro y formas de capitalización.
e) Estudiar, analizar y ponderar la pertinencia de identificar un conjunto de instrumentos que, preferentemente por la vía de la negociación colectiva, estén destinados a priorizar la preservación de la relación laboral antes que la decisión de despido frente a caídas temporarias de la demanda por trabajo. En este ámbito adquieren especial significación opciones diferentes sobre la distribución de los tiempos de trabajo, suspensión temporal de los contratos con prioridad para la reincorporación y ajuste proporcionales de jornadas y remuneraciones, en el marco de acuerdos entre las partes y con resguardo de la salud y derechos sociales de los trabajadores.