Studiul elaborat de echipa din Romania pentru proiectul Securitatea Frontierelor si Stabilitatea Regionala

Capitolul I

Evoluţiile rapide pe plan global şi regional duc la creşterea deosebită a volumului circulaţiei de mărfuri şi persoane şi impun totodată măsuri hotărîte de combatere a terorismului, a fenomenelor infracţionale manifeste la graniţe.

Procesele integrării globale şi regionale dobîndesc o mare amploare. Pentru statele regiunii în care se află România şi Republica Moldova este evident că, în trecerea lor către economia de piaţă, soluţia constă în racordarea rapidă şi eficientă la structurile europene. Deschiderea Uniunii Europene spre ţările din Europa Centrală şi de Est reprezintă, de altfel, recunoaşterea unei Europe comune a aceleiaşi civilizaţii.
În contextul accelerării procesului de globalizare, Uniunii Europene îi incumbă responsabilităţi sporite pentru asigurarea securităţii, stabilităţii şi redresării situaţiei statelor sud-est europene. Realizarea Uniunii Economice şi Monetare şi introducerea monedei unice conferă Uniunii Europene o nouă dimensiune pe linia promovării şi accelerării relaţiilor de cooperare cu statele sud-est europene. Aderarea la Uniunea Europeană a unor noi state din spaţiul central şi sud-est european va întări rolul acesteia ca actor internaţional şi regional. În plus, extinderea pieţii Uniunii Europene creează noi oportunităţi de afaceri.
Cooperarea regională şi subregională se instituţionalizează la noi dimensiuni în cadrul noilor structuri şi evoluţii la scara spaţiului european. Asocierea statelor din Europa Centrală şi de Sud-Est la Comunitatea Europeană şi deschiderea potenţială pentru alţi participanţi (statele apărute după dezmembrarea fostei URSS, precum şi după dezmembrarea fostei Iugoslavii) reflectă noua evoluţie a procesului de integrare europeană.
Ideea mutaţiilor rapide şi profunde la scară globală şi regională este pregnant ilustrată de schimbările care deja au avut loc sau cele care se profilează în urma atacurilor teroriste din SUA, de la 11 septembrie 2001, comunitatea internaţională concentrîndu-şi tot mai mult atenţia pe lupta împotriva terorismului. Aceste schimbări vor avea impact asupra a două chestiuni de mare importanţă pentru Europa Centrală şi de Sud–Est, respectiv extinderea NATO şi procesul de lărgire a Uniunii Europene.
Înainte de 11 septembrie 2001, existau, în principal, doi factori care impuneau extinderea NATO. Este vorba de presiunea statelor est-europene, care solicitau primirea în NATO, precum şi de dorinţa Administraţiei SUA de a dobîndi credibilitate suplimentară prin continuarea lărgirii Alianţei Nord-Atlantice, în ciuda reţinerilor altor state şi în primul rînd ale Federaţiei Ruse. Nici unul din aceşti factori nu reprezenta o raţiune strategică pentru Alianţa Nord-Atlantică, ci doar una politică. De aceea se poate spune că, pînă la 11 septembrie 2001, lărgirea NATO nu avea, cel puţin aparent, o dimensiune strategică. Alianţa vedea extinderea ca o respectare a promisiunilor faţă de ţările candidate şi ca o modalitate de a arăta că Europa de Sud-Est nu este o monedă de schimb. În aceste condiţii, cele mai mari şanse de a fi primite în NATO se părea că le au statele cu un bun potenţial economic şi în cazul cărora extinderea presupunea cele mai reduse costuri.
După 11 septembrie 2001, situaţia s-a schimbat şi nu este exclus ca ea să dobîndească noi dimensiuni pînă la summitul de la Praga din 2002. Raţiunile strategice tind să devină mai importante decît cele de ordin politic. Este tot mai evident faptul că relaţia Alianţei cu Federaţia Rusă, care şi-a declarat sprijinul său în lupta anti-teroristă, a cunoscut o schimbare profundă şi, în perspectivă, se schimbă astfel şi priorităţile SUA, care sunt suficient de interesate să definească rolul, inclusiv al Rusiei, în sistemul global de securitate.
Deşi SUA au declarat că vor menţine sprijinul acordat unor ţări din sud-estul Europei, este de înţeles că acest sprijin va trebui, în cele din urmă, să fie asumat de Europa Occidentală atît în ceea ce priveşte asigurarea securităţii, cît şi în dezvoltarea unor strategii regionale. În această situaţie, pentru a se înregistra progrese mai rapide în procesul de aderare la UE a statelor sud-est europene, este nevoie de o nouă perspectivă, adaptată la mai noile sau mai vechile provocări.

Acquis-ul Schengen vizează, în esenţă, facilitarea călătoriilor persoanelor cu respectarea unor standarde bine stabilite.

Una din cele mai importante iniţiative destinate să faciliteze călătoria cetăţenilor în Uniunea Europeană îşi are originile în înţelegerea dintre Germania, Franţa şi ţările Benelux (Belgia, Olanda, Luxemburg), care a fost semnată în localitatea Schengen, în 1985. In completarea Acordului a fost semnată Convenţia Schengen de aceleaşi cinci state, la data de 19 iunie 1990. In Convenţie se formulează măsurile şi garanţiile necesare pentru implementarea liberei circulaţii a persoanelor. Prevederile Convenţiei amendează legile relevante din fiecare ţară şi ele trebuie să fie supuse ratificării de către Parlament. La lista ţărilor semnatare s-au adăugat Italia, Spania, Portugalia, Grecia, Austria, Suedia, Finlanda şi Danemarca, Islanda şi Norvegia, devenind şi ele părţi la Convenţie. Acordul şi Convenţia, împreună cu declaraţiile şi deciziile adoptate de Comitetul Executiv Schengen, formează aşa-zisul acquis Schengen. Pe parcursul redactării Tratatului de la Amsterdam, în 1997, s-a luat hotărîrea de încorporare a acestui acquis în acquis-ul Uniunii Europene, dat fiind că se referă la unul dintre principalele obiective ale pieţei interne, şi anume libera circulaţie a persoanelor.

La momentul punerii în practică a prevederilor Schengen, în 1995, frontierele interne ale statelor semnatare au fost eliminate şi a fost instituită o singură frontieră externă, la care controlul, în vederea intrării în spaţiul Schengen, să se desfăşoare în baza unui unic set de reguli şi proceduri. Astfel, statele membre au elaborat reguli comune referitoare la regimul vizelor, dreptul de azil şi controlul la frontierele externe ale spaţiului Schengen, menite să faciliteze libera circulaţie a persoanelor. În 2001, 13 state membre ale Uniunii Europene (Belgia, Germania, Grecia, Spania, Franţa, Italia, Luxemburg, Olanda, Austria, Portugalia, Danemarca, Finlanda şi Suedia) au aderat la Acordul Schengen. Irlanda şi Marea Britanie au agreat doar anumite prevederi ale Acordului Schengen care tratează “cooperarea dintre forţele de poliţie” şi “cooperarea juridică”, refuzînd deocamdată să încheie acorduri în domeniul controlului frontierelor cu alte state Schengen.

Acordul Schengen nu pune doar problema de control a frontierelor, el acoperă şi alte domenii cum ar fi politica în domeniul justiţiei şi afacerilor interne. În acest domeniu se încearcă reducerea pe cît posibil a efectelor negative ce pot apărea în asigurarea securităţii interne, ca urmare a eliminării controlului la frontierele interne ale statelor membre (măsuri compensatorii).
Atingerea standardelor privind înlăturarea graniţelor interioare şi controlul la frontierele externe ale Uniunii Europene implică şi îndeplinirea cerinţelor stipulate în Acquis-ul Schengen. Fiecare stat participant este responsabil în faţa tuturor statelor membre pentru garantarea frontierelor externe ale UE împotriva imigraţiei ilegale, contrabandei cu droguri, traficului de fiinţe umane şi găzduirea altor activităţi criminale. Astfel, pentru a stabili un echilibru între libertate şi siguranţă, libertatea de circulaţie a fost însoţită de aşa-numitele măsuri compensatorii. Acestea vizează îmbunătăţirea coordonării dintre poliţie, vamă şi justiţie şi adoptarea măsurilor necesare pentru a combate fenomene infracţionale cum ar fi terorismul şi crima organizată. Pentru a face acest lucru posibil, a fost constituit un sistem complex de informaţii, denumit Sistemul de Informaţii Schengen (SIS) pentru facilitarea schimbului de date privind persoanele şi bunurile. În România, potrivit noii legislaţii adoptate în 2001 privind frontiera de stat a României, s-a înfiinţat Sistemul de Informare Naţional privind circulaţia prin frontieră a persoanelor şi bunurilor, sistem care este unitar la nivel naţional şi prin care se ţine evidenţa, se prelucrează şi se valorifică informaţiile cu privire la criminalitatea transfrontalieră şi infracţiunile de frontieră, la persoane şi bunuri.
În cadrul măsurilor necesare în vederea aderării la Uniunea Europeană, ţărilor candidate le este recomandat să stabilească, cît de curînd posibil, un Plan de Acţiune Schengen din care să rezulte înţelegerea completă asupra a ceea ce înseamnă implementarea în totalitate a Acquis-ului Schengen, cîteva rezultate concrete deja obţinute, precum şi un program detaliat şi viabil pentru adoptarea şi implementarea măsurilor rămase. Planul de Acţiune Schengen al României prevede măsuri privind controlul extern al frontierelor şi inspectarea acestora, politica de vize, cooperarea în domeniul poliţiei, lupta anti-drog, regimul armelor şi muniţiilor, cooperarea juridică în problema criminalităţii şi a extrădărilor, stadiul sistemului de informare Schengen, precum şi referiri la protecţia datelor personale. Abordarea Planului de Acţiuni Schengen nu se rezumă la măsuri legislative ci cuprinde şi măsuri de îmbunătăţire a capacităţii pentru acţiuni operaţionale şi implementarea lor în practică. Echipamentul şi infrastructura, pregătirea, precum şi măsurile bugetare constituie elemente la fel de esenţiale. România a prezentat Uniunii Europene documentul de poziţie al capitolului 24 privind Justiţia şi Afaceri Interne al acquis-ului comunitar, document care cuprinde ca anexă Planul de Acţiune Schengen. Pregătirile pentru implementarea completă a Acordului Schengen constituie un proces continuu. De aceea Planul de Acţiune acoperă întreaga perioadă anterioară integrării în Uniunea Europeană şi eliminării controlului la frontierele interne. Planul de Acţiune Schengen este cu atît mai necesar pentru România cu cît, de la începutul anului 2002, s-a ridicat obligativitatea vizelor pentru cetăţenii românii, fapt ce implică o responsabilitate crescută a României faţă de cerinţele de securizare a frontierelor externe ale spaţiului Schengen în care este integrată.
În vederea alinierii la politica de vize a UE, statul român va introduce obligativitatea vizei, în special pentru ţările cu un înalt potenţial de migraţie, avîndu-se în vedere încheierea unor noi acorduri în materie de vize. Este vizată în special actualizarea listelor statelor pentru care sunt necesare vize în baza listei UE, mai precis Bosnia -Herţegovina, F.R.I. a Macedoniei, Federaţia Rusă, Ucraina, R.F. Iugoslavia şi Turcia.
Potrivit Ministerului de Afaceri Externe al României, relaţiile privilegiate cu Republica Moldova au determinat România să-i acorde un regim diferit, înscris oficial în documentul de poziţie al capitolului 24 privind Justiţia şi Afaceri Interne al acquis-ului comunitar, astfel încît cetăţenilor Republicii Moldova nu li se va solicita viză pentru intrarea în România pînă la momentul aderării României la UE, trecerea frontierei dintre cele două state făcîndu-se în continuare în baza paşaportului moldovenesc. Întrucît, în prezent, Curtea Constituţională de la Chişinău deliberează asupra modificării Legii cetăţeniei în sensul acceptării dublei cetăţenii, rămîne în discuţie posibilitatea folosirii paşaportului românesc pentru trecerea graniţei Republicii Moldova înspre România pentru cetăţenii moldoveni care deţin şi cetăţenia română. În România, cetăţenia dublă este permisă prin lege, statul român acordînd şi cetăţenilor moldoveni, la cerere, cetăţenia română. Este de subliniat faptul că cetăţenii cu dublă cetăţenie, moldovenească şi română, se pot deplasa în spaţiul Schengen în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii români, respectînd desigur prevederile legislaţiei în materie.
Ca o expresie reală a raporturilor speciale şi privilegiate dintre România şi Republica Moldova, precum şi a dorinţei României de a sprijini dezinteresat cetăţenii Republicii Moldova, pe baza unui Acord interguvernamental, semnat la 27 iulie 2001, România a sprijinit financiar Republica Moldova în vederea acoperirii costului paşapoartelor pentru unele categorii de cetăţeni ai acesteia, care vor călători în România. Totuşi, raportul final privind acest demers a scos în evidenţă faptul că solicitarea de noi paşapoarte de către cetăţenii Republicii Moldova a fost sub nivelul preconizat şi finanţat de România, cererea fiind de aproximativ 30 000 de paşapoarte, adică jumătate din suma preconizată.
Eliminarea vizelor pentru cetăţenii români, care doresc să călătorească în spaţiul Schengen de la 1 ianuarie 2002, face ca frontierele estice ale Uniunii Europene să coincidă cu frontierele României.
La reuniunea Consiliului pentru Justiţie şi Afaceri Interne al Uniunii Europene, din 7 decembrie 2001, s-a hotărît eliminarea vizelor, începînd cu 1 ianuarie 2002, pentru cetăţenii României care doresc să călătorească în spaţiul Schengen.
Această hotărîre a Uniunii Europene este deosebit de importantă şi marchează recunoaşterea eforturilor cetăţenilor români în ultimii ani pentru consolidarea democraţiei. Eliminarea vizelor va avea efecte majore din punct de vedere economic şi social, în acelaşi timp sporind posibilităţile de dezvoltare ale sectorului economic, în special a întreprinderilor mici şi mijlocii, cu rol hotărîtor în trecerea la economia de piaţă şi contribuind la creşterea mobilităţii studenţilor şi a mediului academic.
Prin această decizie, frontierele estice ale Uniunii Europene coincid cu frontierele României. Acest fapt creează României obligaţii şi noi răspunderi faţă de spaţiul comun de securitate internă al UE. Răspunderi deosebite revin şi celor care vor beneficia de eliminarea vizelor. Românii care vor călători în spaţiul Schengen trebuie să respecte condiţiile convenite de România cu ţările membre ale UE. Astfel, cetăţenii românii care călătoresc în scopuri turistice sau de afaceri pe teritoriul ţărilor membre UE sau al altor ţări care nu solicită viză de intrare în ţară, înainte de ieşire, trebuie să facă dovada următoarelor documente:

asigurarea medicală;

bilet de călătorie dus-întors;

cartea verde a vehiculului (în cazul deplasării cu autoturismul);

o sumă minimă în valută, a cărei mărime se stabileşte în funcţie de o sumă de referinţă, depinzînd de ţara de destinaţie sau tranzit.

Şeful punctului de trecere a frontierei poate dispune întreruperea călătoriei persoanei, în cazul în care aceasta nu prezintă documentele sus-menţionate.

Este de subliniat că, în vederea aderării la Uniunea Europeană, autorităţile române au iniţiat o serie de măsuri în domeniul afacerilor interne care urmăresc primordial stoparea migrării ilegale înspre şi prin România, precum şi combaterea crimei organizate şi/sau alte acte ilegale comise de cetăţeni români. Importantă în acest sens este adoptarea recentă a unor prevederi legislative privind frontiera de stat a României precum şi organizarea şi funcţionarea Poliţiei de Frontieră Române (la 27 iunie 2001), după modelul poliţiilor de frontieră din statele UE, pe direcţii zonale, la nivelul fiecărei frontiere şi la Marea Neagră. Astfel, s-au redus cu 36% posturile neoperative din cadrul unităţilor centrale şi au fost transferate către structurile de execuţie de la frontiera verde, 70% din cheltuielile financiare au fost transferate către domeniul operativ, mijloace de transport şi tehnică de calcul au fost transferate în domeniul operativ, a fost asigurată o concepţie unică de acţiune, în funcţie de specificul şi problematica fiecărei frontiere şi a fost compatibilizată Poliţia de Frontieră Română cu structurile similare din Uniunea Europeană, fapt ce se doreşte să contribuie la intensificarea colaborării în plan internaţional şi regional.
Tot astfel, în 2001, au fost adoptate noi prevederi legale privind regimul străinilor în România, stabilind condiţiile de intrare, şedere precum şi regimul expulzărilor, fiind specificate procedurile de verificare a documentelor, eliberarea vizelor, condiţiile pentru stabilirea domiciliului în România şi cerinţele pentru ieşirea străinilor din ţară. Prin această nouă lege, s-a trasat un cadru legal în vederea reducerii migraţiei ilegale, situaţia statistică în acest sens, indicînd că în 1998, 2.830 de cetăţeni străini au fost expulzaţi pentru că nu îndeplineau condiţiile de intrare şi şedere în România, numărul lor crescînd în 1999 la 3.431 de străini, în scădere însă în anul 2000 pînă la 2.498 de persoane.
Prin legea privind regimul străinilor, s-au modificat şi condiţiile pentru obţinerea permiselor de muncă în România. Potrivit noii legislaţii, pentru a lucra în România, un străin trebuie să deţină o viză de muncă şi un permis de muncă eliberat de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale. Străinii aflaţi în România nu pot desfăşura activităţi contrare scopului declarat pentru care le-au fost acordate vizele. Astfel, în cazul persoanelor care deţin, de exemplu, o viză de studiu în România, este interzisă eliberarea permiselor pentru angajarea în muncă. Permisul de muncă eliberat cu nerespectarea acestor prevederilor, precum şi contractul de angajare în muncă, încheiate în baza acestuia, sunt nule de drept.
În chestiunea acordurilor de readmisie s-a continuat iniţierea, semnarea şi reactualizarea lor permanentă. Între România şi Republica Moldova, Acordul privind readmisia a fost semnat, în prezent acesta fiind ratificat de Republica Moldova şi în ultima etapă a procedurii legislative de ratificare în Parlamentul României. Pentru a pune în practică aceste acord, autorităţile din ambele state sunt obligate să primească înapoi cetăţenii străini, inclusiv persoanele apatride care, venind direct de pe teritoriul naţional propriu, au trecut ilegal frontiera sau sunt rezidenţi ilegali în celălalt stat parte la acord. Din discuţiile purtate în vederea elaborării studiului de faţă rezultă că în situaţia actuală, au apărut în repetate rînduri probleme în relaţiile dintre autorităţile româneşti şi moldoveneşti, datorită nereglementării acestui aspect. Existenţa şi ratificarea Acordului este capitală pentru securizarea traficului de persoane dintre cele două state iar aplicarea prevederilor acestuia nu trebuie întârziată.
În vederea alinierii la politicile UE, au fost introduse măsuri restrictive pentru aprobarea vizelor pentru cetăţenii proveniţi din ţările cu potenţial migrant ridicat, astfel încît să fie îndepărtate lacunele legislative exploatate de aşa-numiţii “studenţi” sau “oameni de afaceri”, al căror principal scop de călătorie este de a tranzita România în drumul lor către vestul Europei. Ca o consecinţă, Poliţia Română de Frontieră a acordat în 2001 un număr crescut de vize de ieşire şi expulzări legale. Mai mult chiar, unui număr însemnat de cetăţeni veniţi din ţări cu potenţial migrant ridicat li s-a interzis accesul pe teritoriul României.
Întrucît se acordă o mare importanţă refugiaţilor şi cererilor de azil cu care se confruntă România, în anul 2001, au fost elaborate noi norme relevante în domeniu, în sensul alinierii la acquis-ul comunitar, luîndu-se măsuri pentru asigurarea unui minim standard de sprijinire şi primire a solicitanţilor de azil pe parcursul soluţionării cererii. Cadrul legislativ garantează solicitanţilor statutului de refugiat accesul la proceduri şi, după caz, la teritoriu naţional. Autoritatea centrală responsabilă de implementarea politicilor României în domeniul refugiaţilor este Oficiul Naţional pentru Refugiaţi din cadrul Ministerului de Interne. Oficiul Naţional pentru Refugiaţi dispune în Bucureşti de două centre de cazare, cu o capacitate totală de 750 de locuri. De asemenea, în incinta Aeroportului Internaţional Otopeni există un centru de cazare pentru solicitanţii de azil cu o capacitate de 20 de locuri. Trei noi centre se află în curs de amenajare la Bucureşti, Galaţi şi Timişoara. Viitorul centru din Bucureşti va asigura şi spaţii de cazare pentru minorii neînsoţiţi.
În raportul său din 2001, Comisia Europeană remarcă progresele făcute de România, apreciind că au fost luate măsuri importante privind controlul frontierei, în acelaşi timp atrăgând atenţia asupra necesităţii unui efort mai mare în vederea întăririi capacităţii administrative şi îmbunătăţirii cooperării dintre autorităţile cu atribuţii la frontieră.