Tema 15 la administracion pública: concepto. Principios informadores. Actividad administrativa y actividad politica. Gobierno y administracion. La administracion, las funciones y los poderes del estado

Temario General de la ESTT - OEP 2011

Grupo de Materias Generales

Elaborado en 2011

TEMA 15

LA ADMINISTRACION PÚBLICA: CONCEPTO. PRINCIPIOS INFORMADORES. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA. GOBIERNO Y ADMINISTRACION. LA ADMINISTRACION, LAS FUNCIONES Y LOS PODERES DEL ESTADO.

1.LA ADMINISTRACION PÚBLICA: CONCEPTO. 1

2.EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIOS INFORMADORES. 4

3.ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA. 6

4.GOBIERNO Y ADMINISTRACION. 14

5.LA ADMINISTRACION, LOS PODERES Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO. 25

BIBLIOGRAFIA 36

1.LA ADMINISTRACION PÚBLICA: CONCEPTO.

La Administración Pública puede entenderse básicamente desde una perspectiva funcional o de actividad y desde una perspectiva orgánica.

Funcional. En este sentido administración hace referencia a un concepto dinámico que se contrapone a otras formas de manifestación del Poder Público, como la legislación o la jurisdicción.

Orgánica. Desde esta perspectiva se considera a la Administración como el conjunto de órganos o instituciones que llevan a cabo esa actividad que se estima administrativa.

Sin embargo, observamos como en ambos sentidos se parte de un concepto previo de lo que es Administración, concepto que es preciso esclarecer para llegar a una definición precisa de lo que es la Administración Publica.

Atendiendo a su sentido etimológico o vocablo Administrar proviene del latín "ad ministrare” que significa servir. Gil Robles indica que administrare se deriva probablemente de ad manus trahere que implica alusión a la idea, de manejo o gestión. Por ello afirma el profesor Garrido Falla que la Administración alude a gestión de asuntos o intereses. El diccionario de Lengua Española, por su parte emplea el término administrar como equivalente a gobernar, regir, o cuidar, y el administrador es la persona que administra bienes ajenos.

En consecuencia, Administración, por su raíz etimológica recoge dos ideas fundamentales: las de gestión y subordinación. En efecto, la función administrativa supone una actividad gestora, esto es, de realización de fines mediante el empleo de medios pertinentes, y una actividad subordinada, en cuanto que esos fines y esos medios vienen predeterminados por consideraciones superiores de tipo político. A ello Garrido Falla añade la nota a alteridad, ya que la acción administrativa se ejerce, normalmente, respecto de bienes o intereses que no son propios sino, muy al contrario, ajenos: los de la comunidad.

La Administración Pública en el ordenamiento jurídico español.

La Administración Pública se presenta en nuestro ordenamiento jurídico totalmente organizada, como un auténtico órgano del Estado, siendo los funcionarios simples agentes de dicha organización. La Administración Pública no es representante de la comunidad −como ocurre al Parlamento−, sino una organización puesta su servicio. Así la Constitución Española al referirse a la Administración, además de subrayar como primera nota definitoria su carácter servicial (Art. 103.1 La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales), extrae de ello inmediatamente su condición de subordinada o sometida ( Art. 103.1 con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho; Art.. 106.1: Los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican) En igual sentido se pronuncia la Ley 6/97 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante L6/97), al destacar, en su exposición de motivo su carácter servicial y en su Art. 2.1, su sumisión a la Ley y al Derecho.

Pero no solo matiza la Constitución estos dos caracteres, sino que además establece cuales han de ser los principios de actuación de la Administración Pública; eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (Art. 103.1)

Esta organización servicial de la comunidad que es la Administración Pública, aparece con personalidad jurídica propia (Art. 20.2 L6/96, Art. 137 CE y L7/85), y para el derecho Administrativo, al que está sometida, es, ante todo, un sujeto de relaciones jurídicas. El dato primario de la Administración Pública ante el Derecho es este de su personalidad jurídica, personalidad que es una nota que la comprende a ella sola como organización y que deja fuera a los órganos legislativos y judiciales. En consecuencia, cabe decir que para el Derecho Administrativo la Administración Pública es ante todo una persona jurídica. Todas las relaciones jurídico−administrativas se explican en tanto la administración Pública, es cuanto persona, es un sujeto de Derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. De este modo, personificación de la Administración Pública es el dato primario y sine qua non del Derecho Administrativo.

Hay que destacar también cómo en lugar de hablar de la administración pública en singular hemos de hablar de administraciones públicas, de una pluralidad de entidades administrativas dotadas cada una de ellas de personalidad jurídica. Esta pluralidad de entes administrativos se ordena en las siguientes esferas: la Administración General del Estado, la de las Comunidades Autónomas, la Administración Local y la Administración Institucional (del Estado −RENFE, Instituto Nacional de la Seguridad Social, etc.−, de las CCAA −Instituto Andaluz de la Mujer, Servicio Andaluz de Salud−, o de cada uno de los Entes Locales −Empresa Municipal de Transportes, Patronatos de Viviendas, etc.−, y finalmente, la Administración Corporativa −Cámaras Oficiales, Colegios Profesionales, etc.−

Estas esferas tienen un estatuto general: la Administración del Estado, en la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la cual ha derogado la Ley de régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957−, las CCAA en sus respectivos Estatutos, norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, según precisa el artículo 147 CE; la Administración Local, en la Ley 7/85 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; la Administración Institucional del Estado en la Ley 6/97 −que ha derogado la Ley de Régimen Jurídico de la Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958−; La Administración Institucional de los entes locales en la Ley 7/85 y en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales del 17 de junio de 1955.

Falta en el caso de la Administración corporativa −salvo en algunos casos, los Colegios Profesionales, por ejemplo que son regulados por una ley general para todos ellos, de 13 de febrero de 1974, modificada por la de 26 de diciembre de 1978− sin duda por la irreductible heterogeneidad de los fenómenos que bajo ella se encuadra. Pero es lo común que, por debajo de ese estatuto general de esferas administrativas, cada ente en particular disponga de un estatuto propio más o menos diferenciado (Municipios, Provincias, entes institucionales)

2.EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIOS INFORMADORES.

1.1. Preliminares.

El concepto que debe tenerse en la actualidad de lo que se entiende por Administración Pública debe ser bien distinto al que se utilizaba en la anterior etapa gobernada por un régimen antidemocrático, ya que la Administración no era más que un apéndice del Gobierno, sin permitir la independencia entre la actividad del Gobierno y la de la Administración.

Con nuestra Constitución, los perfiles de ambas instituciones se distinguen y se recupera la función política para el Gobierno, inspirada en el principio de legitimidad democrática, tal como recoge la Ley 30/1992, mientras que para la Administración se le asignan las funciones administrativas y la potestad reglamentaria.

El Artículo 103 de la Constitución indica: “La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Al mismo tiempo, la Constitución también atribuye al Estado la competencia para que dicte las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

El artículo 3 de la LRJPA, modificado por la Ley 4/1999, se refiere a los principios generales en relación a las Administraciones Públicas y a este respecto preceptúa qué:

1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.

2. Las Administraciones Públicas, en sus relaciones se rigen por el principio de cooperación y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

3. La actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

4. Actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.

5. En sus relaciones con los ciudadanos actúan de conformidad a los principios de transparencia y participación.

Asimismo, resulta obvio, que tratándose de un Estado integrado por una multiplicidad de entidades territoriales, en donde coexisten diferentes Administraciones Públicas, se hace necesario crear una serie de instrumentos basados en la inexcusable cooperación institucional que garanticen la armonía y coordinación entre tales Administraciones Públicas.

1.2. Principios informadores.

La Ley 30/1992 y su posterior reforma mediante la Ley 4/1999 reúnen en su contenido, tanto el régimen jurídico de las Administraciones Públicas como el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad, con el fin de que tanto la materia de procedimiento administrativo común como de responsabilidad administrativa sea una y uniforme a lo largo y ancho de nuestro Estado. Como ya hemos mencionado, el artículo 103 de la CE y el artículo 3 de la LRJPA contemplan los principios informadores de nuestro Régimen jurídico y no son otros que:

Eficacia.- El objetivo de la Administración Pública es hacer efectivo su propósito, alcanzar los intereses generales, realizar su cumplimiento, conseguir sus objetivos.

Jerarquía.- No es otra cosa que la ordenación gradual y vertical de las competencias. Tiene su origen remoto en la organización eclesial, ya que etimológicamente significa gobierno de las cosas sagradas. En el ámbito administrativo podemos considerar que tiene los siguientes caracteres y circunstancias:

a) Precisa la existencia de una pluralidad de órganos que se ordenan escalonada y racionalmente.

b) Una identidad de cometidos y competencias, con actividades comunes y objetivos idénticos.

c) Estos órganos asumen responsabilidades específicas, con división del trabajo y de funciones.

d) Los órganos jerarquizados están subordinados unos a otros con arreglo a una escala de mayor a menor.

Descentralización.- La descentralización administrativa supone la existencia, además de la Administración del Estado, de una serie de entes a los que se les encomienda la persecución de fines públicos dotándoles de personalidad jurídica propia para su actividad. La clasificación de descentralización podríamos realizarla en territorial, fundacional y corporativa.

Territorial, en provincias, municipios, comarcas, etc.

Fundacional, a través de organismos autónomos de derecho público.

Corporativa, la desarrollada por colegios profesionales, cámaras de comercio.

Desconcentración.- Supone una derivación de la actividad de un órgano administrativo a una serie de departamentos, con el fin de no acumular un exceso de actividad, sin perder en ningún momento la responsabilidad jurídica directa de los asuntos que trate. Un ejemplo de desconcentración en la Administración Local la tenemos en los Ayuntamientos con las funciones realizadas por sus diferentes departamentos en los que está organizado, sólo existe un Ayuntamiento, pero sus tareas no están centralizadas en una sola instancia.

Coordinación.- Mooney lo define como la ordenación, disposición del esfuerzo del grupo, a fin de conseguir la unidad de acción en la persecución de un propósito. En nuestro derecho positivo son varios los órganos administrativos que aparecen como encargados de llevar a buen fin este principio, así tenemos al Presidente del Gobierno, que dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo; los Ministros coordinan las diferentes tareas en los diferentes departamentos de sus ministerios; los Delegados del Gobierno en las CCAA les corresponde la coordinación propia de la Comunidad en políticas del Estado; y los Subdelegados en las provincias.

En cuanto a los principios que informen de las relaciones interadministrativas entre los diferentes entres territoriales, podemos destacar que las Administraciones Públicas, en sus múltiples relaciones, deberán tener en cuenta una serie de normas de comportamiento a fin de lograr la necesaria eficiencia a la que hemos hecho referencia anteriormente, haciendo un llamamiento a la exigencia del respeto mutuo entre todas ellas, a la ponderación de los intereses implicados, a la mutua información y por último, a la cooperación y asistencia activa.

La cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se pretende instrumentar a través las Conferencias Sectoriales y los Convenios de Colaboración.

En lo referente a las relaciones con la Administración Local, la citada ley determina que las mismas serán reguladas por la legislación básica de régimen local, aplicándose supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo Común.

3.ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA.

1. INTRODUCCIÓN

Resulta comúnmente admitida la existencia de un sector de la actividad gubernamental no susceptible de fiscalización jurisdiccional o, más precisamente, y por referencia a nuestro ordenamiento, de imposible control por los Tribunales Contencioso-Administrativos. En un reciente escrito dedicado a la jerarquía administrativa, el profesor Alejandro NIETO se refería, en términos muy expresivos, a la indiscutible realidad del acto político: «¿Cuántas veces no han sido expulsados, por ejemplo, del mundo de la vida y del Derecho la discrecionalidad o el acto político? Pues lo mismo está sucediendo, aparentemente, con la jerarquía. No obstante, y pese a quien pese, estos muertos, ideológicamente suprimidos, siguen gozando de buena salud» . En sentido similar, y sin ánimo de agotar las referencias doctrinales, puede recordarse también la opinión de J. A. SANTAMARÍA, para quien la existencia de tal categoría de actos —«ante los que es inútil cerrar los ojos»— «es la evidencia misma».

De la compatibilidad entre el Estado constitucional de Derecho y la actividad política excluida (en principio) del control judicial da buena muestra la actitud del Tribunal Supremo estadounidense, que en ausencia de una expresa previsión normativa de la figura se consideró incompetente para decidir sobre toda political question desde su trascendental sentencia en el caso Luther v. Borden, de 1849 . También en defecto de cualquier disciplina positiva, y aunque en un ámbito constitucional que poco o nada tenía que ver con el norteamericano, el acto político o de gobierno hizo su aparición en el continente europeo en la primera mitad del siglo pasado de la mano de la jurisprudencia del Conseil d'Etat francés en el período de la Restauración, citándose como sentencia más célebre de la época en la materia la recaída el primero de mayo de 1822 en el conocido como affaire Laffitte.

Sirva este necesariamente breve apunte histórico para insistir en un dato de sobra conocido: el acto político acompaña al Estado constitucional desde su nacimiento y ha evolucionado con el mismo de acuerdo con la interpretación judicial de su extensión y límites . Se trataría, en definitiva, de una más de las expresiones de la tensión entre gubernaculum y jurisdictio en el seno de dicha forma de Estado que se caracteriza, precisamente, por la limitación del gobierno, en el sentido anglosajón del término, mediante el Derecho.

Sin embargo, más allá de esta genérica afirmación queda todo por precisar. En cada ordenamiento los contornos del acto político poseen características propias que hacen en la práctica muy difícil la elaboración de una teoría con pretensiones de generalidad. La intención de las páginas que siguen es, por ello, mucho más limitada: se trata únicamente de analizar la jurisprudencia del Tribunal Supremo español a propósito de los actos políticos del Gobierno (del Estado o de alguna Comunidad Autónoma), intentando deducir de la misma una serie de elementos que puedan servir para conformar dicha categoría.

No se trata, en consecuencia, de elaborar una teoría del acto político sino, mucho más limitadamente, de estudiar uno de los elementos que contribuyen a la misma, reconociendo en todo caso su valor relativo de acuerdo con el carácter dinámico que define, por naturaleza, a la actividad política y, en consecuencia, a su propio entendimiento jurisprudencial

No quiere con ello afirmarse que las decisiones del Tribunal Supremo hayan seguido una línea absolutamente homogénea en el entendimiento y en la argumentación de lo que el acto político significa, a partir de la Constitución, para aquel Tribunal.

EL ACTO POLÍTICO SE VINCULA AL GOBIERNO ENTENDIDO COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL DISTINTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La interpretación de este aspecto de la teoría del acto político puede considerarse una constante incluso en la jurisprudencia anterior al propio texto constitucional (14). Únicamente el Gobierno, en su articulación colegiada como Consejo de Ministros y en su condición de órgano constitucional, es susceptible de producir actos de dirección política que, en ningún caso, pueden ser resultado de la actividad de la Administración Pública por él dirigida.

Así, y a este respecto, el Tribunal Supremo ha insistido en la necesaria «actuación unitaria» del Gobierno o en su entendimiento «en el sentido orgánico que en denominación supone», identificándolo con el Consejo de Ministros «como genuino órgano del Gobierno en su unidad» , del que han de emanar «los actos políticos que existan», y rechazando en todo caso la definición política de actuaciones de alguno de los ministros, del «escalón inferior» al Consejo de Ministros, o de instancias manifiestamente incardinables en el ámbito de la Administración Pública

Además de en la referencia a la institución Gobierno o Consejo de Ministros, el Tribunal Supremo ha insistido en el status de aquél como órgano constitucional diferenciado de la Administración Pública, dado que «la consideración de la Administración Pública como una persona jurídica, exige y, al propio tiempo, justifica la exclusión de la misma de una parte de la actividad de los Órganos Superiores de tipo político. Estos Órganos, especialmente el Gobierno no son sólo eventualmente Órganos de la Administración Pública [...] sino que cumplen, además, otras funciones que nada tienen que ver con la Administración Pública en cuanto persona», a la vez que se afirma que «el Gobierno al igual que las Cortes es un Órgano Constitucional, al que el artículo 97 de la Constitución encomienda la dirección de la política interior y exterior, la Administración Civil y Militar y la defensa del Estado».

EL ACTO POLÍTICO RESULTA DEL EJERCICIO DE COMPETENCIAS CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUIDAS AL GOBIERNO

La condición constitucional del órgano Gobierno significa la atribución directa e inmediata al mismo de competencias específicas en la propia Norma Fundamental en el ejercicio de las cuales se manifiesta la actividad política.

Para avalar esta interpretación, el Tribunal se refirió al ejercicio por el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, «de una potestad constitucionalmente reconocida en el artículo 115 de la Carta Magna». Con posterioridad, ha considerado el ejercicio de la iniciativa legislativa, explicitada en la aprobación y posterior remisión a las Cortes de un proyecto de ley, como un acto político resultado de «unas funciones específicas que la Constitución encomienda al Gobierno», o como una «función política que se manifiesta en el ejercicio de competencias del Gobierno como órgano constitucional» y, contrario sensu, ha puesto de relieve cómo aquella calificación resulta imposible cuando la actividad que se cuestiona «no aparece derivada de la consideración del Gobierno como órgano constitucional, en cuanto que no se presenta como directamente derivada de la Constitución y supraordenada a la ley». Siempre en este mismo sentido el Tribunal ha establecido que la denegación por el Consejo de Ministros de la autorización para la convocatoria de un referéndum de ámbito municipal «es un acto de un alto órgano constitucional que actúa en uso de su voluntad política».

La relación entre Gobierno-órgano constitucional, ejercicio de actividades directamente vinculadas a la Constitución y función política (entendida como manifestación de la máxima discrecionalidad u oportunidad ), resulta, por consiguiente, fundamental para entender la jurisprudencia sobre el acto político.

El Tribunal Supremo, sostiene «el talante absolutamente discrecional» del uso de la iniciativa legislativa por el Ejecutivo, a la que califica de actuación encuadrable «por derecho propio en el ámbito de la política interior del Estado, cuya dirección es competencia privativa del Gobierno». Asimismo, tras recordar que el Gobierno es un órgano constitucional al que el artículo 97 encomienda la dirección de la política interior y exterior, el Tribunal Supremo sostiene que la respuesta gubernamental a una solicitud de información parlamentaria es una actividad que «participa [...] de naturaleza política» y que se sitúa «en el campo de los actos de gobierno o políticos», lejos de la Administración Pública dentro de cuya «misión servicial de intereses públicos no es incardinable dicho acto». El Tribunal diferencia con claridad en el seno del artículo 97 CE entre la función política directiva del Gobierno, de la que éste responde solidariamente ante el Congreso de los Diputados, y la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, sujetas ambas al control de los Tribunales, para concluir, antes de declarar la inexistencia de acto susceptible de impugnación, que la definición de la cuantía de los presupuestos de cada Administración y su distribución «es una actividad netamente política». En otra de esas Sentencias que relacionan directa y expresamente el artículo 97 CE con los actos políticos, se declara por el Tribunal que el establecimiento por el Gobierno mediante Decreto del salario mínimo interprofesional, por su incidencia sobre la política económica general del Estado, «es un aspecto de la función política que por imperativo constitucional reflejado en el artículo 97 de la Constitución, compete a ese órgano estatal en su dimensión de órgano constitucional, y ajena por tanto a su posible actuación como supremo órgano de la Administración», concluyéndose la inadmisión del recurso al igual que había sucedido en los dos últimos pronunciamientos referidos.

Podríamos concluir estableciendo que la idea de las competencias constitucionalmente atribuidas al Gobierno como elemento de la doctrina judicial del acto político puede entenderse tanto por referencia a preceptos concretos de la Norma Fundamental en los que se singulariza una determinada potestad gubernamental, como por remisión a la genérica función directiva contenida en el artículo 97 CE; una función que ha podido ser objeto de desarrollos más o menos sectoriales por parte del legislador, concretándose así en potestades singulares, pero siempre en la óptica de la posición constitucional (directiva) del Gobierno.

LA FISCALIZACIÓN JUDICIAL DEL ACTO DE DIRECCIÓN POLÍTICA RESULTA POSIBLE EN AQUELLOS DE SUS ELEMENTOS DEFINIDOS LEGISLATIVAMENTE Y QUE NO AFECTAN AL FONDO DE LA DECISIÓN GUBERNAMENTAL

La postura del Tribunal Supremo a propósito del control judicial de los actos políticos se formula de modo completo en el Auto del Pleno de la Sala Tercera, de fecha 15 de enero de 1993, y en la Sentencia del día 22 del mismo mes y año. En ambos pronunciamientos el Tribunal asume y reelabora ordenadamente jurisprudencia anterior, conformando una teoría que en sus elementos fundamentales resulta plenamente compartible.

En pocas palabras, el criterio del máximo órgano del Poder Judicial podría resumirse del siguiente modo: compete a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a solicitud de actor legitimado que invocare un derecho o interés legítimo lesionado como consecuencia de una actuación gubernamental, identificar en ésta: a) una intervención catalogable como política, para lo cual deberá analizar sus características a la luz del ordenamiento, y b) la eventual existencia en la misma de algunos elementos sometidos a parámetros legislativos. En presencia de una actividad política el Tribunal deberá abstenerse de sustituir o enmendar la voluntad discrecional del órgano gubernamental y, además, habrá de comprobar la adecuación a Derecho —en tales elementos reglados— de la actuación de aquél, salvándose de este modo la politicidad decisoria o, lo que es lo mismo, el control sobre el núcleo del poder político del Gobierno. En todo lo demás, y a salvo siempre la competencia del Tribunal Constitucional, el control de los actos de dirección política corresponde a las Cortes Generales o a los Parlamentos territoriales; el control es, en tales casos, parlamentario y, por lo mismo, carente «de parámetro normativo, objetivado, indisponible, no hay razonamiento jurídico necesario. Son los principios de libertad y oportunidad los que rigen tanto la composición del parámetro como la formulación del juicio valorativo o de adecuación».

EL ACTO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO

La noción de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo ya que es, ante todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una jerarquía de normas cuyos mandatos desembocan en realizaciones concretas, en actuaciones. Por ello, el acto administrativo se va gestando a través de una concatenación de normas jerárquicamente ordenadas, al término de las cuales surgen los actos que realizan, con trascendencia jurídica exterior, los órganos de la Administración. A partir de la aparición o surgimiento de un acto, la acción administrativa puede ser impugnada administrativa o jurisdiccionalmente, de ahí que ante todo el acto administrativo remite a la sujeción de la Administración al principio de legalidad y somete el actuar administrativo a la posible y última intervención jurisdiccional.

En suma, el acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte de la Administración; esta actuación o bien crea cargas y obligaciones a los administrados o bien les otorga beneficios y derechos, siendo que el acto puede definirse como: "aquella declaración unilateral, no normativa de la Administración, sometida al Derecho Administrativo".

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO