Thèse Lyon 2

Carte n°3 : Les conférences des maires du Grand Lyon

Source : www.grandlyon.org

La territorialisation de l’intervention économique communautaire repose sur le découpage de l’agglomération en neuf Conférences des Maires institué en 2002, regroupant les communes par secteurs géographiques (voir carte n°3)²⁶⁰. La création de ce nouvel échelon intermédiaire et normatif, imposé aux municipalités par les autorités communautaires, représente une démarche d’innovation territoriale (Giraut, Antheaume, Maharaj, 2003 ; Antheaume, Giraut, 2005) inédite à l’échelle de la métropole lyonnaise, du moins pour la mise en œuvre de politiques publiques. Les seules formes de découpage territorial antérieures correspondent en effet à des périmètres de gestion de certains services techniques locaux (voirie, propreté, etc.). Elle n’est pas uniquement mis en place pour le développement économique, puisqu’elle doit permettre à terme de conduire la plupart des politiques urbaines communautaires de façon décentralisée, en lien étroit avec les territoires locaux (planification spatiale, aménagement urbain, déplacements, logement, etc.). Le champ de l’économie est cependant le premier à faire l’objet d’une expérimentation poussée de cette nouvelle manière de gérer l’action publique territorialisée.

Cette nouvelle organisation est censée permettre l’organisation de relations institutionnelles plus étroites et différenciées entre les communes et le Grand Lyon, par le biais de contrats territoriaux fixant les modalités de l’intervention économique et la répartition des rôles entre les différents intervenants sur le territoire local. Elle s’inspire directement du maillage territorial défini par les antennes locales de la CCIL (voir infra, Section 3), mais ne se conforme pas totalement à la même logique de découpage de l’espace. Si le découpage territorial instauré par la CCIL répond essentiellement aux logiques de fonctionnement des entreprises sur le territoire et notamment aux périmètres définis de manière spontanée par les nombreuses associations d’entreprises locales sur la base des zones d’activités auxquelles elles appartiennent, celui qui est mis en place par la Grand Lyon répond plutôt à des dynamiques politiques locales d’entente entre les maires des communes ainsi qu’à des logiques technocratiques de sectorisation géographique du territoire communautaire héritées de la gestion technique de certains services publics locaux (voirie, assainissement, etc.).

Les territoires de régulation économique ainsi créés ne constituent toutefois pas réellement un nouveau niveau de pouvoir décisionnel, car ils n’ont pas de statut institutionnel clairement défini ni de compétence propre. Ils représentent plutôt de nouvelles scènes de négociation de la décision entre les communes et le Grand Lyon, de mise en cohérence de l’action entre les municipalités, le pouvoir intercommunal et les divers partenaires de la régulation économique territoriale en présence (entreprises, associations d’entreprises, organismes consulaires, etc.), et d’organisation d’un dispositif territorialisé de sous-traitance destiné à faciliter la mise en œuvre de la politique économique communautaire sur l’ensemble de l’agglomération.

Ce dispositif organisationnel qui s’appuie sur un nouvel « entre-deux » territorial permet ainsi de résoudre en grande partie le dilemme de la gestion de la régulation économique territoriale à l’échelle de l’agglomération. Celle-ci est en effet tiraillée entre l’échelle globale de la gestion politique et stratégique du développement de la métropole, et l’échelle locale de l’animation du tissu économique, de la solidarité et de la pratique quotidienne du territoire. Or, les deux éléments qui fondent la légitimité et la nécessité d’intervention des pouvoirs publics locaux dans la gestion des affaires économiques sont fondamentalement contradictoires sur le plan territorial.

D’une part, il s’agit de dégager une stratégie d’ensemble et des orientations pour le territoire métropolitain, c’est-à-dire de prendre de la hauteur et de s’éloigner des spécificités disparates du terrain afin de définir une politique globale de développement économique. D’autre part, il s’agit dans le même temps d’être suffisamment proche des entreprises et du tissu économique local pour pouvoir répondre au mieux aux besoins exprimés, voire les anticiper, c’est-à-dire être présent sur le terrain au quotidien aux côtés des acteurs économiques du territoire et adapter en permanence l’action économique aux attentes.

Une telle production de territoires adaptés aux exigences du développement économique local, souhaitée par les responsables du Grand Lyon, s’oppose à la vision très classique de l’organisation des services communautaires, fortement centralisée et héritée du centralisme étatique des Trente Glorieuses (voir supra, 2^ème Partie). Elle correspond à une logique nouvelle de différenciation territoriale fondée sur la démarche stratégique de projet et sur une approche transversale, intégrée de l’action publique au niveau local, adaptée aux exigences du développement local et incompatible avec l’impératif d’homogénéisation territoriale des politiques économiques qui prévalait avant la Décentralisation (Descoter, 2000).

La tentative d’ancrage territorial de l’action de développement économique communautaire au travers de la déclinaison économique des Conférences des Maires et la création des postes d’animateur technopolitain et de développeur économique sur le territoire est donc sans doute l’aspect le plus novateur dans la reconfiguration des services de la DAEI, comme de l’organisation fonctionnelle du Grand Lyon. Il dénote en outre d’un profond changement d’approche méthodologique dans la conduite de la politique économique locale et notamment d’un souci nouveau de favoriser à la fois la transversalité au sein l’action économique entre les approches spatiales par l’aménagement et les approches qualitatives par les filières d’activités, et la décentralisation de certaines tâches sur le terrain (voir infra, Section 2).

… ou tentations hégémoniques de la part du Grand Lyon ?

La démarche de territorialisation de la politique économique lyonnaise symbolise également le changement d’orientation politique en matière de développement économique local, consécutive de l’instauration de la TPU dans l’agglomération. Celle-ci confère en en effet une plus grande légitimité d’intervention en matière de régulation économique territoriale à l’institution communautaire, en même temps qu’elle concrétise la définition d’un intérêt général communautaire dans le domaine du développement économique, supérieur à celui défini au niveau des municipalités.

Le travail de développement économique mené en partenariat avec les acteurs économiques, les autres niveaux de collectivités locales et différents acteurs publics est cependant de plus en plus mis en avant par le Grand Lyon dans ce nouveau cadre territorial, notamment sous la forme de conventions et de projets collectifs. Le volet technopolitain de la politique économique voit ainsi la mise en place de nombreuses structures associatives thématiques²⁶¹ et repose sur un recours accru à la sous-traitance des tâches relatives à la mise en œuvre concrète du programme d’actions. Des salons et autres grandes manifestations thématiques ou sectorielles sont également organisés avec l’appui de la DAEI, qui élargit ainsi toujours plus son champ d’intervention en faveur du développement économique et du rayonnement international de la métropole lyonnaise, en développant les formes de partenariat politique et opérationnel avec les acteurs économiques et institutionnels locaux.

Le cas de la RUL représente aussi un exemple intéressant pour illustrer les manœuvres du Grand Lyon pour s’affirmer comme l’acteur central et dominant en matière de gestion des questions économiques dans la métropole lyonnaise. Il s’agit en effet d’une autre maille territoriale, également dénuée de véritable pouvoir politique institutionnalisé comme les Conférences des Maires, mais définie cette fois-ci à une échelle beaucoup plus large que celle de l’agglomération. Elle rassemble sous un statut associatif les principales collectivités locales et établissements publics de l’aire métropolitaine lyonnaise²⁶². Réactivée par les responsables politiques communautaires depuis la fin des années 1980 (voir supra), elle constitue un autre moyen détourné pour imposer le leadership politique du Grand Lyon sur la conduite de la régulation économique territoriale.

Celui-ci se décharge en effet de certains volets de l’action économique considérés comme peu valorisants pour le positionnement high-tech et tertiaire de la métropole, à l’image de la problématique de la logistique notamment, qui est gérée par l’Alliance Logistique au niveau de la RUL. Il encourage par contre la mutualisation des efforts de promotion économique territoriale au sein de la RUL, afin de renforcer le positionnement concurrentiel et métropolitain de l’agglomération lyonnaise à l’international. La mise en application du principe de subsidiarité (Faure, 1997) par le Grand Lyon dans le cadre de la conduite de la politique économique locale s’avère donc être particulièrement pragmatique et intéressée d’un point de vue politique.

Les services économiques du Grand Lyon tendent ainsi d’une part à occuper une place de plus dominante, voire hégémonique au sein du système d’acteurs lyonnais de la régulation économique territoriale, mais aussi d’autre part à privilégier le développement de démarches associant les entreprises et les intérêts économiques privés de façon plus générale à la conduite de la politique économique locale. Ce positionnement stratégique s’effectue notamment au détriment des municipalités de l’agglomération, qui se trouvent reléguées au simple rang de réceptacle et de courroie de transmission des objectifs de politique économique définis au niveau communautaire, voir même de simple exécutant des actions décidées par l’échelon intercommunal.

Il s’avère également être largement déconnecté des attentes et intérêts de la population locale, tant en matière de développement économique territorial à proprement parler, que de prise en compte plus large de l’insertion de la thématique du développement économique dans l’orientation générale des politiques urbaines : urbanisme, qualité du cadre de vie et de l’environnement, logement, organisation des déplacements, etc. (voir infra, Section 2).

Par contre, un tel choix de positionnement de l’action économique communautaire au service des entreprises bénéficie directement à celles-ci et à la poursuite de leurs intérêts de développement spécifiques. Il se matérialise notamment à travers la nouvelle démarche « Grands comptes », mise en place en 2002 sur la base d’un principe d’action défini à la fin de la mandature de R. Barre. Elle vise les plus grosses firmes implantées dans l’agglomération, avec lesquelles les services économiques du Grand Lyon nouent des relations de plus en plus étroites et directes (voir infra, section 3). Elle est essentiellement justifiée politiquement par l’importante contribution fiscale apportée par ces grandes entreprises à l’organisme communautaire : les 25 plus gros établissements du Grand Lyon représentent en effet plus d’un cinquième des bases de taxe professionnelle de l’agglomération.

Cette démarche contribue non seulement au court-circuitage des structures de représentation des intérêts économiques locaux (CCIL, syndicats patronaux), qui perdent ainsi de leur capacité d’influence au sein du système d’acteurs local de la régulation économique territoriale, mais aussi à une dissociation croissante entre la logique propre au développement économique, mue pour une large part par l’intérêt particulier des entreprises, et la logique plus collective de l’aménagement urbain, liée à la recherche d’une certaine forme d’intérêt général partagée par l’ensemble de la population locale (voir infra, Section 3).