Thèse Lyon 2

4- La consécration des services économiques communautaires (depuis 1999)

La période récente correspond à une phase de consolidation de l’implication des services économiques communautaires dans la régulation économique territoriale. La DAEI élargit son spectre d’actions, tant sur le plan stratégique que sur le plan territorial. La réforme de la taxe professionnelle et la reconnaissance institutionnelle de la compétence du Grand Lyon dans le domaine du développement économique lui permettent d’affirmer sa place prédominante vis-à-vis de ses partenaires traditionnels que sont les communes et les organismes à vocation économique de l’agglomération. Cette tentation hégémonique est notamment organisée par le biais de la mise en place d’un nouveau découpage du territoire communautaire, offrant un cadre nouveau pour la conduite de la politique économique.

Renforcement de la capacité d’action et tentatives territoriales de la DAEI

La deuxième moitié de la mandature de R. Barre est marquée par une nouvelle réorganisation de la DAEI, consécutivement à la montée en puissance de la politique économique communautaire (Plan Technopole, SDE, Millénaire 3) et à l’arrivée de nouveaux responsables de services²⁵⁷. A cette occasion, la MDE est absorbée par la DAEI, qui regroupe désormais en son sein l’ensemble des services communautaires en charge des questions économiques. Les années 2000 s’ouvrent ainsi sur la consécration du service de développement économique du Grand Lyon au sein de l’organigramme communautaire, qui accompagne la priorité, voire la primauté conférée à l’enjeu stratégique de la régulation économique territoriale par les deux derniers exécutifs politiques.

Cette période est en effet dominée, du point de vue des questions économiques, par la dimension internationale, l’innovation et les activités technologiques avec la relance du Plan Technopole, ainsi que par les démarches stratégiques et managériales de prospective (voir le rôle de la Mission Prospective et Stratégie d’agglomération dans la démarche Millénaire 3). Les actions de la DAEI, comme son organisation, reflètent alors logiquement ces orientations : études de stratégie et de positionnement, veille et prospective économiques, bench-marking, accent mis sur les filières et les pôles de compétences, etc.

La DAEI est regroupée avec la Direction des Affaires Foncières (DAF) au sein de la nouvelle Délégation Générale au Développement Economique et International (DGDEI). Sa relation hiérarchique avec la présidence du Grand Lyon est plus directe qu’auparavant, afin d’optimiser la réactivité opérationnelle des services et l’efficacité économique de ses actions. Les compétences économiques spécifiques des personnels de la DAEI sont encore renforcées, grâce au recrutement de nouveaux techniciens issus des filières économique, du management et du monde de l’entreprise. L’équipe compte ainsi moins de 10 personnes jusqu’à 1998, mais plus d’une vingtaine de personnes à partir de 1999, 27 en 2000, et près de 40 fin 2003.

Elle est organisée de façon matricielle, d’abord selon 5 missions principales jusqu’à 2001 : animation territoriale, technopôle, filières et pôles d’excellence, implantation et accompagnement, développement et communication. Les fonctions de veille, de prospective, d’études, d’évaluation et de financement sont conduites de façon plus ou moins transversale (DAEI, 2001). Entre 1998 et 2001, la DAEI voit donc ses préoccupations en matière de stratégie économique et de logiques de filières fortement augmenter, avant que ces logiques d’action très immatérielles, à la marge du champ de compétences et des savoir-faire techniques du Grand Lyon, ne connaissent un certain repli après l’arrivée de l’équipe politique de G. Collomb, du moins ne soient réinsérées dans un dispositif d’intervention économique plus territorialisé et plus proche des prérogatives d’action de la collectivité.

Le changement de mandature entraîne en effet un nouveau remaniement de l’organigramme de la DAEI en 2002. L’organisation matricielle est cependant conservée, mais sous la forme de trois pôles thématiques placés sous la responsabilité d’animateurs. La logique transversale est également réaffirmée et renforcée, au gré d’un dispositif alliant les démarches « schémas », « transversalité » et « mode projet », centrées sur la logique du développement local (voir infra, Section 2).

Le Pôle Innovation est chargé de l’approche par filières d’activités (Bio-Santé, Numérique et Mode-Création), des relations internationales, des actions en faveur de la création d’entreprise et des dynamiques d’innovation à travers la réalisation de schémas thématiques de développement économique. Le Pôle Développement local s’occupe de l’animation territoriale économique et technopolitaine, de la requalification des zones industrielles, de la veille économique et des relations avec les plus grandes firmes de la métropole, selon une approche de l’action centrée sur la transversalité des actions avec les deux autres pôles. Le Pôle Implantation gère l’urbanisme commercial et les loisirs marchands, l’offre foncière et immobilière et les salons ou autres dispositifs de communication économique (événements médiatiques, site Internet, etc.).

Cependant, deux postes de chargés de mission « animation territoriale » sont créés au sein de la DAEI en 1999. Ils marquent un tournant dans la conception de l’action économique du Grand Lyon, jusque là fortement centralisée et peu territorialisée. Leur rôle est d’assurer l’interface entre les services communautaires et les acteurs du développement économique présent sur le territoire (communes, entreprises, représentants de la CCIL, associations, etc.). Une démarche analogue est mise en place pour gérer le Plan Technopole au plus près du terrain, concrétisée par le recrutement d’animateurs sur les sites technopolitains de Gerland, la Doua et Vaulx-en-Velin (voir infra, Section 2).

Cette territorialisation progressive de l’intervention économique amorcée par la DAEI participe d’une double dynamique qui vise d’une part à rapprocher les services communautaires des entreprises, et d’autre part à mieux occuper le terrain au niveau local, notamment en lieu et place des services économiques des communes membres et de la CCIL (voir infra, Section 3). Les premiers ont en effet développé depuis les années 1980 de nombreuses initiatives en faveur du développement économique sur leur territoire municipal, qui concurrencent, doublent ou masquent parfois les interventions communautaires. Les communes sont notamment actives en matière d’animation et de promotion économique locale, de soutien aux projets de création ou de développement d’entreprises, de gestion du marché immobilier d’entreprises et des zones d’activités, de commerce de proximité et d’artisanat. Les élus municipaux sont également jaloux des relations souvent étroites et directes qu’ils entretiennent avec les chefs d’entreprise et le tissu économique local.

Ainsi, la volonté des responsables du Grand Lyon et de la DAEI d’asseoir une action de plus en plus globale et transversale en matière économique se heurte à un problème de légitimité et de concurrence institutionnelle préoccupant, essentiellement vis-à-vis des services économiques municipaux et des élus locaux. En effet, la compétence de développement économique conférée par la loi ATR n’a pas été actée par un vote officiel du conseil communautaire en 1992, plaçant les interventions communautaires dans une situation de flou juridique problématique, particulièrement vis-à-vis de la légitimité institutionnelle de l’action déployée par les communes. La relance de l’intercommunalité à travers l’instauration de la TPU et l’attribution de nouvelles compétences à la Communauté urbaine, promue par la loi Chevènement de 1999 (voir supra), aggrave encore le dilemme, obligeant l’organisme communautaire à revoir ses statuts et la répartition des compétences entre le niveau intercommunal et les municipalités.

Instauration de la TPU et redéfinition de l’intérêt économique communautaire

Une première commission spéciale est mise en place fin 1999 par le Grand Lyon afin d’étudier les conditions d’application de la TPU et d’exercice des compétences à l’échelle intercommunale. Sa mission est de proposer pour fin 2000 des modalités pratiques d’organisation de cette réforme dans l’agglomération. Le problème de la TPU est ainsi réglé assez rapidement, selon un calendrier de mise en œuvre s’étalant jusqu’à 2008 et une organisation de la péréquation financière entre les municipalités définie sous la forme d’une dotation de solidarité communautaire, allouée par le Grand Lyon à chaque commune en fonction de sa contribution à l’accueil des activités économiques. Elle consiste essentiellement à reverser aux communes une subvention proportionnelle au montant de taxe professionnelle que son territoire recèle.

En revanche, le changement de mandature en 2001 suspend momentanément les réflexions concernant la question des nouvelles compétences et la clarification des compétences déjà exercées. Cependant, si la mise en place de la TPU confère au Grand Lyon une nouvelle légitimité d’intervention dans le champ économique, elle le contraint aussi à préciser l’articulation des actions communautaires avec celles des communes membres. Une nouvelle commission spéciale est donc créée début 2002, chargée de poursuivre les travaux engagés lors du mandat précédent. Son premier objectif est d’actualiser les compétences déjà exercées par le Grand Lyon, notamment en matière de développement économique, afin de permettre la sécurisation juridique des actions développées durant le plan de mandat 2001-2007 au regard du cadre légal.

Elle est ainsi amenée à prendre en considération le principe de spécialité, lié au statut particulier des EPCI qui ne bénéficient que d’une compétence d’attribution contrairement aux collectivités territoriales qui disposent d’une compétence générale. Cela signifie concrètement que le Grand Lyon ne peut régler par ses délibérations que les affaires qui sont officiellement de sa compétence, c’est-à-dire celles qui lui sont expressément confiées par les municipalités membres, et non toute question d’intérêt public local comme c’est le cas pour les communes. La commission spéciale est également amenée à se pencher sut le principe d’exclusivité, qui régit la répartition des compétences entre les différents niveaux d’institutions publiques. Il induit que toute compétence ou partie de compétence transférée à l’organisme communautaire ne peut plus être exercée par les municipalités sur le périmètre considéré.

Certaines compétences peuvent en effet être partagées entre le niveau communal et le niveau intercommunal, à condition que soit clairement définie la ligne de partage permettant la répartition des tâches entre les deux niveaux institutionnels. Cette définition du mode de partition de la compétence est permise par la notion d’intérêt communautaire, qui renvoie à l’échelle territoriale pertinente de gestion d’une problématique d’intervention particulière, correspondant dans le cas lyonnais à celle de l’agglomération, c’est-à-dire au périmètre institutionnel du Grand Lyon. La détermination de l’intérêt communautaire pour chaque domaine d’activités partagées, dont font partie les actions de développement économique, est réglée par un vote du conseil communautaire puis un arrêté préfectoral, et non par un simple transfert de compétences de la part des communes. Elle suppose au préalable que soit réalisé un méticuleux travail d’inventaire des interventions engagées conjointement par l’organisme communautaire et les municipalités en matière de développement économique, afin de lever les incertitudes et les difficultés juridiques quant à la répartition des rôles et des missions.

Un audit est donc commandé au Cabinet de consultants privé KPMG fin 2002 (KPMG, 2003). Il doit permettre de remédier d’un point de vue légal à l’ambiguïté historique concernant la légitimité de l’exercice de la compétence économique par le Grand Lyon, de préciser les contours relativement flous de ce domaine d’action et de valider juridiquement les versements financiers réalisés par le Grand Lyon à ses différents partenaires dans la cadre de l’exercice de cette compétence. L’étude est réalisée sous la forme d’une enquête auprès des communes de l’agglomération, visant à recueillir leur avis sur le niveau pertinent et le mode de relation souhaité avec les services du Grand Lyon pour chaque type d’actions de développement économique²⁵⁸.

Les réponses fournies par les communes expriment une certaine contradiction : celles-ci souhaitent en effet maîtriser l’intervention économique sur leur territoire et continuer d’orienter les politiques d’aménagement, mais également renforcer le rôle du Grand Lyon en lui confiant l’exercice de tâches nouvelles et la prise en charge financière de nombreuses actions (KPMG, 2003). Elles souhaitent aussi être fortement impliquées et associées aux interventions communautaires, par le biais d’une concertation étroite entre l’organisme intercommunal et le niveau local. Toute nouvelle organisation doit ainsi nécessairement reposer sur un positionnement très clair des services du Grand Lyon sur les compétences communautaires abandonnées par les communes, et sur une organisation collective qui renforce les liens entre le Grand Lyon et les élus locaux pour l’exercice de la politique économique de l’agglomération.

Sur cette base, l’audit préconise que l’échelon communal prenne en charge les politiques en faveur de l’emploi et de l’insertion, le commerce de proximité et de l’accueil et l’orientation des chefs d’entreprises ou porteurs de projets. Un rôle significatif dans la définition des politiques d’aménagement, dans la proposition d’actions économiques spécifiques et dans la relation avec les entreprises est en outre dévolu aux élus locaux. L’échelle communautaire est en revanche considérée comme mieux adaptée pour gérer l’immobilier d’entreprises, les zones d’activité, les politiques de filières, la politique technopolitaine, la création d’entreprise, l’animation du tissu économique et la promotion économique.

Pour les autres domaines d’intervention économique, le niveau pertinent dépend de la nature et de l’ampleur de l’action ou de la taille des entreprises concernées. Le Grand Lyon est ainsi appelé à se positionner sur un certain nombre d’actions territoriales liées au développement économique :

• 
  l’emploi de la main d’œuvre locale à travers la politique de filières,
  
• 
  l’amélioration de la mobilité et de la formation des demandeurs d’emplois de l’agglomération,
  
• 
  l’accompagnement des grandes entreprises dans leurs projets de développement et des territoires industriels en reconversion,
  
• 
  l’aide aux montages de projet et de financement lors des créations d’entreprises,
  
• 
  les modalités de prise en compte des ambitions municipales de développement des zones d’activité (signalétique, éclairage public et espaces verts notamment),
  
• 
  l’organisation d’événements, de salons professionnels et autres forums économiques de grande ampleur permettant de promouvoir les entreprises et activités locales.
  

Afin de favoriser la collaboration entre les communes et les services du Grand Lyon, l’audit propose de faire exercer certaines compétences économiques à des structures intermédiaires de type associatif, grâce au recours à la sous-traitance. L’organisation territorialisée de l’intervention communautaire à travers la mise en place de « maisons de l’économie » s’inscrit également dans la recherche d’un dispositif global, flexible et pragmatique en faveur du développement économique local répondant à plusieurs enjeux.

Le premier enjeu est la proximité du Grand Lyon avec les élus locaux, les services municipaux et le tissu économique local, notamment en termes de lisibilité de l’action auprès de la « clientèle » d’entreprises (voir infra, Section 3). Vient ensuite la volonté de répondre aux besoins généraux des entreprises en intégrant les spécificités territoriales locales (soutien à l’entreprenariat, accompagnement du marché foncier et immobilier et des projets d’implantation, d’extension, de délocalisation des entreprises, animation du territoire par la mise en réseau des acteurs et la valorisation des savoir-faire).

Il s’agit aussi de répondre aux attentes spécifiques des acteurs publics – essentiellement municipaux – sur le territoire, en matière de requalification des zones d’activité, d’accompagnement de la restructuration de filières ou de grandes entreprises, de politique technopolitaine et de renforcement des liens entre implantation d’entreprises et gestion de la main d’œuvre locale. Enfin, le Grand Lyon cherche à mieux coordonner les projets d’aménagement de zones et la politique d’animation et de développement du tissu économique, c’est-à-dire les volets spatial et qualitatif de son intervention en matière de régulation territoriale de l’économie (voir infra, Section 2).

A travers cette proposition de territorialisation de la politique économique du Grand Lyon, l’audit ne fait que confirmer et légitimer, sous le couvert de l’expertise extérieure, une démarche expérimentée par l’organisme communautaire depuis la fin des années 1990, mais qu’il souhaite généraliser à l’ensemble du périmètre de l’agglomération au début des années 2000 à la faveur de la mise en place de la TPU. La clarification de la répartition des compétences de développement économique entre les niveaux communal et intercommunal apparaît donc comme un passage obligé pour légitimer le renforcement territorial de la politique économique du Grand Lyon et lui permettre d’asseoir de façon pérenne son leadership sur la régulation économique de l’agglomération.

Territorialisation de la politique économique communautaire…

La TPU et l’officialisation de la compétence économique confèrent une nouvelle légitimité renforcée à l’organisme communautaire pour prendre en charge la gestion des affaires économiques et l’organisation de la régulation économique territoriale dans l’agglomération. Ajoutées à l’énorme puissance financière de l’EPCI, elles permettent à la DAEI du Grand Lyon de s’imposer comme l’organe central et directif au sein du système d’acteurs local de l’économie.

Alors que la loi « Libertés et responsabilités locales » du 13 août 2004 fixe un délai d'un an aux EPCI existants pour procéder à cet arbitrage concernant la définition de l’intérêt communautaire et le partage des compétences entre niveaux communal et intercommunal, le Grand Lyon adopte dès juillet 2004 de nouveaux statuts actualisant ses compétences déjà exercées. Le contenu de la décision s’appuie notamment sur l’expertise produite par le Cabinet KPMG dans le domaine du développement économique (KPMG, 2003). Le Grand Lyon se charge donc désormais de :

• 
  la création et de l’aménagement des zones d’activités industrielles, commerciales, tertiaires, artisanales, touristiques, portuaires ou aéroportuaires ;
  
• 
  des actions de développement économique et notamment du soutien à des événements de notoriété nationale ou internationale, à des structures favorisant le rayonnement international de l’agglomération, le développement de filières prioritaires et le tourisme, ainsi qu’à l’immobilier d’entreprise ;
  
• 
  de la construction, de l’aménagement et de la gestion du Palais des congrès ;
  
• 
  des actions relatives à l’enseignement supérieur, à la recherche et aux hôpitaux dans le cadre de dispositifs contractuels avec l’Etat.
  

Ces nouveaux statuts en matière d’intervention économique ne mentionnent pas explicitement l’animation territoriale qui tend pourtant à devenir l’élément central de la politique économique communautaire depuis 2002 (voir infra, Section 2), mais l’incluent de façon implicite à travers le vocable suffisamment flou et ouvert « des actions de développement économique »²⁵⁹. Ils éludent en revanche totalement la question de la participation communautaire à la gestion des politiques en faveur de l’emploi et de l’insertion, malgré les préconisations de l’audit allant dans le sens d’une implication de l’échelon intercommunal en la matière pour renforcer l’action des municipalités. Ils se focalisent ainsi uniquement sur les domaines d’action relatifs à la satisfaction des besoins des entreprises sur le territoire local, à la promotion concurrentielle et à l’attractivité économique de l’agglomération, c’est-à-dire sur les interventions motivées par la recherche de l’intérêt des entreprises (voir infra, Section 3).

Toutefois, la proposition de s’appuyer sur les Conférences des Maires de l’agglomération lyonnaise pour mettre en place la territorialisation de la politique économique communautaire est mise en œuvre en 2002, avant même la réalisation de l’audit. Celui-ci constitue donc plutôt un élément de légitimation a posteriori de la démarche de territorialisation de l’action économique déjà lancée par le Grand Lyon malgré le flou juridique encadrant sa compétence officielle dans le champ de l’économie, qu’un véritable outil d’aide à la décision permettant à l’organisme communautaire de procéder à des choix organisationnels en amont de toute initiative de réorganisation de la mise en œuvre de la politique économique dans l’agglomération.