Thèse Lyon 2

5- L’urbanisme et l’aménagement au service de la régulation économique territoriale

Le droit de l’urbanisme, la planification et l’aménagement de l’espace constituent des moyens généraux d’orientation des activités économiques et de régulation des logiques d’implantation des entreprises à disposition des pouvoirs publics en France. L’urbanisme réglementaire permet à la puissance publique de concrétiser sur le plan spatial et de mettre en œuvre les objectifs et grandes orientations de la politique économique de l’Etat, notamment du Plan, à l’échelle des territoires locaux (Joye, 2002). La planification territoriale et l’aménagement spatial offrent également des possibilités d’encadrement et d’accompagnement de la réalisation des objectifs de la politique économique au niveau local, de nature essentiellement indirecte.

Ces domaines d’action publique présentent la particularité, par rapport aux autres outils plus directs de la politique de régulation économique étatique que sont le budget, la monnaie, le contrôle public des entreprises ou les mesures financières, de donner un rôle de premier ordre aux acteurs politiques et économiques locaux, présents sur le territoire aux côtés des services déconcentrés de l’Etat central. Ceux-ci sont en effet directement impliqués dans la définition et la mise en application des documents d’urbanisme au niveau local, comme dans l’aménagement des surfaces d’accueil pour les entreprises (voir infra). La centralisation des procédures d’urbanisme, de planification territoriale et d’aménagement de l’espace, est renforcée par l’Etat durant les années de croissance, afin de garder la maîtrise de la mise en œuvre de la régulation économique indirecte sur le territoire.

Planification urbaine, zones industrielles et régulation économique territoriale

Les lois d’urbanisme héritées du gouvernement de Vichy fondent les principes d’orientation de l’aménagement spatial des activités économiques dans les documents de planification de l’après-guerre en France. La loi du 15 juin 1943 codifie et remanie les textes antérieurs³³, pour les adapter au souci nouveau de définir les différentes fonctions urbaines en rapport avec le contexte économique et social et les destructions causées par la guerre. La fin des années 1940 voit ainsi le développement d’une politique nationale d’urbanisme dans le cadre de la reconstruction, au sein de laquelle le zoning industriel trouve une place grandissante pour permettre le développement ou le redéploiement des activités économiques dans les villes (Faucheux, Saillard, Novel, 1965). La grande majorité des zones industrielles planifiées dans ce contexte sont concentrées dans la région parisienne, et dans une moindre mesure dans quelques agglomérations urbaines de province bénéficiant d’une tradition industrielle et d’un système productif localisé solidement ancré sur leur territoire, au premier rang desquelles figure Lyon.

Le Fonds National d’Aménagement du Territoire (FNAT) est créé dès 1950 pour concrétiser la volonté politique du Ministre de la Construction. Cet instrument purement financier rend possible l’aide de l’Etat aux collectivités locales, notamment pour la création de zones industrielles destinées au transfert ou à l’extension d’entreprises locales et à l’accueil d’industries nouvelles dans le cadre des plans d’urbanisme. Son efficacité est notablement renforcée par la loi foncière du 6 août 1953, qui met à la disposition des communes un outil juridique destiné à faciliter l’acquisition des terrains pour la réalisation des zones industrielles planifiées dans les documents d’urbanisme : le droit d’expropriation. Il complète le dispositif légal et procédural concernant l’aménagement des zones d’habitation et des zones industrielles (ZI) promulgué la même année (Economie & Humanisme, 1977, pp.30-45).

Dans les années 1950, l’instauration du marché commun au niveau européen et la définition d’une politique économique au niveau national occasionnent une importante réflexion sur la question du zoning industriel et sur ses possibilités d’utilisation au service des politiques nationales et locales de régulation économique et spatiale (Massaceni, 1966). Le zoning industriel, inspiré du zonage fonctionnel et des principes de la Charte d’Athènes (Masson, 1984), est utilisé par les pouvoirs publics pour rationaliser et organiser la répartition des activités industrielles sur le territoire, il est considéré comme apte à susciter le développement industriel et économique de façon intégrée dans les ensembles territoriaux. Cet outil réglemente l’implantation des entreprises dans l’espace (notamment pour éviter les nuisances sur les autres fonctions résidentielles, commerciales…) en encourageant les initiatives de développement économique dans des localisations déterminées. C’est à la fois un concept fonctionnel et un instrument opérationnel de la politique économique, qui permet d’harmoniser les critères et les principes de la régulation économique avec ceux de l’urbanisme et de l’aménagement au niveau des territoires locaux.

Il est totalement adapté aux grands objectifs définis par le Plan, tant en matière d’organisation fonctionnelle du territoire que de développement économique dans les régions métropolitaines. Il permet non seulement l’intégration fonctionnelle des motivations socio-économiques et politiques qui fondent le processus d’industrialisation, mais aussi la mise en œuvre à différents niveaux territoriaux d’une forme institutionnelle de concentration et de modernisation des activités économiques. Ce dispositif conceptuel et opérationnel garantit aux entreprises des bénéfices importants, en s’appuyant sur la prise en charge par les organismes publics de la réalisation des équipements nécessaires (infrastructures et services). Il favorise ainsi l’acceptation des directives de la politique nationale d’aménagement et des objectifs du Plan de développement économique par les entrepreneurs et les investisseurs privés au niveau local, et permet la rencontre entre l’intérêt général porté par les pouvoirs publics et l’intérêt particulier des acteurs économiques.

L’aménagement de zones industrielles sur l’ensemble du territoire est fortement encouragé par une augmentation croissante des crédits de l’Etat mis à la disposition des collectivités locales et des organismes d’aménagement locaux par l’intermédiaire du FNAT. La Société Centrale d’Equipement du Territoire (SCET) est spécialement créée en 1959 sous l’égide de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) pour faciliter l’action des SEM sur les plans technique, administratif et financier dans la réalisation des zones industrielles (D’Arcy, 1967). La procédure d’acquisition des terrains par voie d’expropriation est aménagée et simplifiée³⁴, tandis que la notion de zones d’aménagement différé (ZAD) introduite en 1962 facilite l’exercice du droit de préemption pour les collectivités locales désireuses de lutter contre la spéculation foncière et de constituer des réserves de terrains pour le développement économique au travers des documents de planification (Faucheux, Saillard, Novel, 1965).

La zone industrielle s’affirme ainsi comme un instrument de mise en application de la politique économique sur le territoire, et comme un outil avantageux pour la collectivité locale qui le met en œuvre, d’un point de vue politique, économique, technique et urbanistique : contribution indirecte au développement économique territorial, élargissement de l’assiette fiscale, valeur opérationnelle spécifique du dispositif, qui diminue les coûts d’équipement publics et rationalise la réalisation des infrastructures, meilleure gestion de la répartition des fonctions productives dans l’espace (Massacesi, 1966).

Les décrets de décembre 1958 relatifs aux plans d’urbanisme et aux lotissements (notamment industriels) traduisent enfin le vaste effort d’urbanisation et de rénovation urbaine succédant aux années de reconstruction, et l’orientation vers un urbanisme fonctionnel qui tient compte du rôle et du rayonnement des villes aux niveaux local et régional, comme de leurs évolutions prévisibles. Les plans d’urbanisme des grandes villes sont constitués d’un plan d’urbanisme directeur (PUD), qui détermine le tracé des principales voies de communication et le zonage général correspondant aux différentes fonctions urbaines (dont les activités industrielles), et de plans de détail, beaucoup plus élaborés et portant sur des secteurs ou quartiers déterminés. L’institution des Groupements d’Urbanisme (GU) met l’accent sur la coopération intercommunale dans les agglomérations urbaines depuis la fin de la guerre, mais la centralisation des procédures de planification urbaine domine encore largement.

Les années 1950 voient ainsi la mise en place d’un vaste dispositif légal et institutionnel en France, qui encadre de manière très dirigiste les possibilités d’intervention des collectivités locales dans le champ de l’économie. Lyon, comme les autres grandes villes du pays, est appelée à se regrouper avec les communes qui forment son agglomération pour élaborer un plan d’urbanisme à l’échelle du GU (56 communes), apte à organiser son développement spatial. En matière de régulation économique territoriale, la zone industrielle, érigée en modèle, est démultipliée sur le territoire local pour permettre le desserrement et la rationalisation de l’expansion des activités économiques dans l’agglomération.

La politique nationale d’aménagement du territoire

En 1963, des modifications importantes interviennent dans les structures administratives nationales³⁵, destinées à renforcer l’action entreprise en matière d’aménagement du territoire et d’expansion économique régionale depuis les années 1950, et à améliorer la coordination entre les différents services centraux concernés. Elles répondent à la volonté de l’Etat d’intégrer organiquement la conduite de la politique économique nationale prévue par le Plan, notamment sa mise en application différenciée au niveau des territoires locaux, et la conduite de la politique d’aménagement du territoire et de rééquilibrage spatial au niveau national, initiée en 1950 par le Ministre Claudius-Petit.

La création de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR) et du Fonds d’Intervention pour l’Aménagement du Territoire (FIAT) marque ainsi l’avènement d’une nouvelle organisation de l’action publique en matière de régulation économique, qui fait la part belle à la dimension spatiale de la politique économique et à l’expertise technique et économique de la technocratie étatique, en renforçant le pouvoir des services de l’Etat. La DATAR, placée sous la responsabilité du chef du gouvernement, est chargée d’animer la politique d’aménagement du territoire et de développement économique aux niveaux national et régional. Elle s’occupe d’abord de la déconcentration et de la relocalisation industrielles de la région parisienne vers la province, en accompagnant les initiatives locales de création de zones industrielles, puis de la décentralisation de certaines activités de services, notamment bancaires et d’assurances, vers les grandes villes du pays, en harmonisant les dispositifs d’aides financières à l’expansion industrielle ou tertiaire (Gaudin, 1993).

Mission d’analyse, de synthèse et d’impulsion, interministérielle par essence, la DATAR œuvre également à la réalisation d’infrastructures de transport modernes (autoroutes, télécommunications, aéroports), de grands équipements collectifs et d’une politique de maîtrise foncière sur les portions du territoire national jugées déterminantes pour le développement économique du pays. Cette démarche sélective d’études régionales et de développement urbain s’appuie sur le principe de l’armature urbaine et sur l’analyse de la hiérarchisation des villes françaises, qui permettent de déterminer les priorités de financement par l’Etat des opérations d’aménagement et d’équipement urbains, à partir des capacités de polarisation et de commandement économique respectives des villes.

La DATAR assure la coordination des programmes d’actions et des opérations d’équipement des différents ministères, mais elle ne dispose pas de ses propres services. Le Groupe Central de Planification Urbaine (GCPU) est donc mis en place en 1964 pour préparer les décisions et arbitrages gouvernementaux en faveur des grandes agglomérations de province. Son expertise est relayée au niveau local par celle des Groupes d’Etudes et de Programmation de l’Equipement à partir de 1966³⁶. Par ailleurs, des bureaux d’études parisiens, appartenant au réseau des filiales de la CDC (SEDES, BETURE, CERAU…), accompagnent le développement de l’expertise économique et territoriale des services de l’Etat grâce à leurs travaux depuis le début des années 1960 (D’Arcy, 1967). Ils contribuent à légitimer des orientations économiques et des principes d’aménagement, qui s’avèrent être plus favorables à la tertiarisation des métropoles d’équilibres et à l’exurbanisation industrielle, portées par les grands groupes industriels capitalistes, qu’aux intérêts du petite et moyen capital régional (voir infra).

Le FIAT assure le financement des infrastructures complémentaires nécessaires à la mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire au niveau local (infrastructures de communication, équipements collectifs urbains, ruraux et industriels…). Le CGP s’appuie sur la nouvelle Commission Nationale de l’Aménagement du Territoire (CNAT) pour intégrer les conclusions des études relatives à l’aménagement du territoire dans les plans nationaux de développement économique et social. L’achèvement de la régionalisation du Plan se traduit enfin par l’établissement de « tranches opératoires », qui déterminent pour chaque circonscription d’action régionale les principales opérations d’infrastructure et d’équipements publics à réaliser et à financer, y compris dans le cadre du 4^ème plan alors en cours d’exécution.

C’est dans ce contexte de renforcement de la planification urbaine, spatiale et économique aux niveaux national et régional, sous contrôle étatique, que prend place la politique des métropoles d’équilibre initiée par la DATAR en 1965, qui vise, entre autres, l’agglomération lyonnaise. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique nationale d’aménagement du territoire et de développement économique pilotée par les pouvoirs publics étatiques sous l’égide du CGP. Celui-ci établit à partir des études de développement urbain du GCPU un Plan individualisé de Modernisation et d’Equipement (PME) pour la métropole lyonnaise, qui détermine les perspectives d’expansion pour l’agglomération et arrête les principales opérations d’infrastructures et d’équipements publics à réaliser.

Ce dispositif est l’équivalent des tranches opératoires du plan régional de développement économique et social et d’aménagement du territoire conçu pour la région Rhône-Alpes. Il sert de base départ aux travaux de l’Organisation Régionale d’Etude et d’Aménagement Métropolitain de Lyon – Saint Etienne (OREAM), qui voit le jour en 1966. Cette date fixe officiellement les règles d’organisation et de financement de cet organisme, qui existait déjà de manière informelle depuis le lancement des études de développement urbain du GCPU.

La même année, le Ministère de l’Equipement³⁷ est créé pour superviser et apporter une expertise technique à l’ensemble des services concernés par l’aménagement et la réalisation des infrastructures sur le territoire national. Le rôle de la Direction de l’Aménagement Foncier et de l’Urbanisme (DAFU) institué en son sein est très important. L’agglomération lyonnaise, comme les autres grandes villes du pays, bénéficie ainsi d’un document d’orientation propre, qui procède du couplage entre planification économique et planification spatiale au niveau du territoire local (voir infra).

La consolidation du dispositif de régulation économique territoriale par la LOF

La profonde mutation économique que connaît la France au cours des années 1960 se répercute avec force au niveau des villes, conduisant l’Etat et le Parlement à se préoccuper des politiques urbaines, notamment à travers la mise en place de la politique des métropoles d’équilibre. L’objectif central est de maîtriser les nouveaux enjeux territoriaux de la régulation économique au niveau local, notamment par le biais de la planification et de l’aménagement spatial : décentralisation industrielle, modernisation des structures productives, développement des activités tertiaires, changements dans le système de production urbaine, etc.

La promulgation de la Loi d’Orientation Foncière (LOF) en 1967 s’inscrit dans la continuité des textes précédents concernant la planification urbaine et les procédures opérationnelles. Elle parachève l’édifice institutionnel construit au service de la politique d’aménagement du territoire. Elle marque l’aboutissement du processus de centralisation de la planification territoriale et urbaine amorcé sous le régime de Vichy. Plus qu’une simple innovation institutionnelle, ce nouveau dispositif permet d’avaliser au niveau parlementaire l’intervention du gouvernement dans un domaine qui tend à prendre une place très importante dans l’ensemble de l’action publique, notamment économique, touchant de surcroît de très près les élus locaux. Elle procède ainsi plus d’une nécessité politique de normalisation et d’encadrement de l’action des communes dans un contexte de développement de la coopération intercommunale, que d’une simple nécessité technique de création de nouveaux instruments pour traiter les problèmes d’industrialisation et d’urbanisation du pays (Veltz, 1978).

Il s’agit pour l’Etat d’accroître sa capacité d’orientation, de contrôle et d’intervention sur l’aménagement spatial des principales agglomérations urbaines du pays, c’est-à-dire de pouvoir notamment plus facilement imposer les intérêts du grand capital industriel face aux contraintes de la petite propriété localisée. Plus concrètement, l’objectif est de résorber la pénurie quantitative de terrains disponibles pour l’urbanisation et l’industrialisation au niveau local, en limitant les tendances spéculatives liées à la propriété foncière (Veltz, 1978). Le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) définit à l’échelle intercommunale les grandes orientations du zonage ainsi que la programmation des grands équipements collectifs. Il s’impose au Plan d’Occupation des Sols (POS) défini à l’échelle communale, qui fixe le droit du sol pour favoriser la réalisation des objectifs du SDAU, selon une logique hiérarchique permettant d’orienter au mieux les investissements privés sur la base d’une programmation publique des équipements.

Un nouvel outil opérationnel accompagne le dispositif : la Zone d’Aménagement Concertée (ZAC), procédure effaçant le POS sur son périmètre. Cet instrument providentiel pour les investisseurs importants (Etat, grands groupes de construction, firmes industrielles ou tertiaires) permet de juxtaposer deux formes d’urbanisme au sein d’un même territoire local et de reconnaître la priorité et la primauté de l’un sur l’autre. L’articulation du POS et de la ZAC fait en effet échapper les grandes opérations de promotion capitaliste aux risques du POS, en faisant de ce dernier la première étape de la ZAC. Le POS s’applique ainsi pour les petits investisseurs (particuliers, PME-PMI…), tandis que la ZAC constitue le « périmètre de libre expression du grand capital » (Veltz, 1978, p.82), et de la puissance publique accessoirement. Son usage (pléthorique) est déterminant dans la mise en œuvre des grandes orientations de la politique nationale d’aménagement du territoire, particulièrement dans les grandes agglomérations urbaines comme Lyon visées par la politique des métropoles d’équilibre.

Cette réforme du droit de l’urbanisme et de la planification urbaine s’inscrit donc dans le prolongement d’un vaste mouvement de création institutionnelle au niveau central, destiné à mettre la politique d’aménagement du territoire en cohérence avec la politique économique de l’Etat. Des avantages économiques techniques et politiques en sont également attendus : limiter le gel des terrains et la logique d’interdiction réglementaire contenu dans les plans précédents, afin de libérer les capacités d’initiative des investisseurs privés tout en maîtrisant les manœuvres spéculatives ; faciliter la mise en application des conceptions et des objectifs de la politique économique de l’Etat au niveau local, en confiant la réalisation des nouveaux documents à la technocratie étatique (Veltz, 1978).

Le volet spatial de la régulation économique prend ainsi une place très importante dans le système d’intervention publique en faveur de l’économie au cours des années 1960, essentiellement parce qu’il constitue l’un des principaux moyens concrets de la mise en application des objectifs et principes du Plan à l’échelle des territoires locaux et des grandes agglomérations urbaines comme Lyon, en appui des dispositions financières incitatives de l’Etat destinées aux entreprises et des stratégies de redéploiement spatial des grands groupes nationalisés ou privés, soutenues par le pouvoir central. Bien qu’il soit de nature indirecte et qu’il ne permet qu’une intervention à la marge du fonctionnement de l’économie, il tend à devenir le moyen d’action dominant de la régulation publique sur le territoire, en raison du monopole exercé par l’Etat sur les autres formes de l’intervention économique.