Audituluiconformității evidenței înregistrării și gestionării patrimoniului public, precum și a impozitării bunurilor imobile

Obiectivul nr.3. Conformitatea gestionării bunurilor imobile deținute de autoritățile și instituțiile publice

Analiza sarcinilor şi activităţilor la toate etapele procesului de administrare şi gestionare a patrimoniului public de către APL și APC a evidențiat anumite nereguli, majoritatea fiind generate de: nerespectarea de către acestea a principiilor bunei guvernări a activelor economice (inclusiv a fondurilor imobiliare); ambiguităţile cadrului legislativ-normativ cu privire la responsabilizarea persoanelor cu funcţii de conducere pentru administrarea defectuoasă a patrimoniului public; necunoaşterea/interpretarea eronată a prevederilor legale, inclusiv în domeniul financiar-contabil etc. Acest cumul de factori denotă absenţa în cadrul APL și APC a unui sistem de reguli şi proceduri privind modul de gestionare a patrimoniului public local, care, în consecinţă, lipsesc bugetele UAT și bugetul de stat de venituri necesare soluţionării problemelor sociale.

3.1 Cu privire la administrarea terenurilor proprietate publică a statului/UAT aferente bunurilor imobile proprietate privată, inclusiv darea lor în locaţiune/arendă

• 
  Terenuri proprietate publică a statului
  

• 
  Practica de înregistrate a drepturilor patrimoniale la unele terenuri fără concretizarea administratorului real și neclaritățile juridice în privința terenurilor publice înregistrate ca proprietatea „Republicii Moldova” au generat formarea unei categorii semnificative de patrimoniu public care a ieșit din zona de influență a organelor statale și, ca urmare,creează condiții favorabile pentru pierderea proprietății publice.
  

Misiunea de audit a constatat existența unor rezerve nevalorificare de mai mulți ani pentru suplinirea bugetului de stat, cauzate de condițiile inegale prevăzute de cadrul legal la încasarea drepturilor de folosințăa terenurilor din domeniul privat al UAT și al statului aferente obiectivelor private.

Potrivit art.1 și art.4 alin.(2) din Legea nr.1308-XIII din 25.07.1997¹²⁶, legea se aplică în cazul vânzării-cumpărării terenurilor, inclusiv a terenurilor aferente obiectivelor privatizate sau care se privatizează, a terenurilor aferente obiectivelor private, a terenurilor aferente construcțiilor nefinalizate, precum și a relațiilor de arendă.

Art.10 alin.(11) din Legea nr.1308-XIII din 25.07.1997 prevede că, pentru terenurile proprietate publică aferente obiectivelor privatizate sau care se privatizează, obiectivelor private, precum și construcțiilor nefinalizate, plata anuală de arendă se stabilește, în procente, din prețul normativ calculat pentru terenurile aferente cu destinație respectivă. Totodată, art.10¹ din legea menționată prevede că, în cazul în care proprietarii obiectivelor privatizate sau ai întreprinderilor și obiectivelor private nu au cumpărat sau nu au arendat terenuri aferente obiectivelor și întreprinderilor menționate, de la aceștia, în modul și termenele fixate în conformitate cu legislația, se va încasa anual plata pentru folosirea terenului, stabilită în mod unilateral de consiliile locale, nu mai mică decât plata anuală de arendă, calculată conform art.10 alin.(11), și nu mai mare de 10% din prețul normativ al pământului, calculat pentru destinația respectivă. Plata specificată va fi încasată, în termenele fixate de consiliile locale, pentru perioada care urmează momentului adoptării de către consiliul local a deciziei corespunzătoare până la încheierea contractului de vânzare-cumpărare sau de arendă.

Așadar, cadrul legal nu prevedea posibilitatea încasării mijloacelor pentru arendă de către autoritățile centrale, deci, legiuitorul, în modindirect, a recunoscutterenurile aferente obiectivelor privatizate sau întreprinderilor şi obiectivelor private (inclusiv construcțiilor nefinalizate) ca proprietate publică locală.

În același timp, urmare a modificărilor operate în HG nr.1428 din 16.12.2008¹²⁷, prin HG nr.299 din 18.03.2016¹²⁸ s-au introdus prevederi suplimentare prin care proprietarii bunurilor imobile (clădiri, edificii, construcții nefinalizate) au fost obligați, până la 1 iulie 2016, să legifereze posesia/folosința terenului proprietate publică a statului aferent construcțiilor private, prin încheierea contractului de locațiune/arendă sau de vânzare-cumpărare.În caz de neconformare a acestora,APP urma să solicite de la ei plata pentru folosirea terenului proprietate publică a statului aferent construcțiilor proprietate privată, în condițiile legislației în vigoare.

Prin urmare, în condițiile prevăzute de cadrul legal menționat, în timp ce APL au asigurat parțial legiferarea terenurilor din domeniul privat al UAT fie prin încheierea contractelor de arendă, fie prin stabilirea în mod unilateral de către consiliul local a plății pentru folosirea terenului aferent obiectivelor private, APP nu a asigurat legalizarea terenurilor statului aferente obiectivelor private. Spre exemplu, doar în bugetul mun. Chișinău în 2016 au fost încasate venituri din darea în arendă/folosință a terenurilor aferente obiectivelor private în sumă totală de 26,1 mil.lei.

Deși APP a remis în perioadanoiembrie 2016- august 2017 scrisori de înștiințare și de avertizare asupra necesității de respectare a prevederilor legale către 176 de proprietari, sau 8,6% din numărul total care dețin în folosință terenuri proprietate publică a statului în mun.Chișinău aferente obiectivelor private, până la06.11.2017 nu au fost încheiate contracte de arendă. Această situație a fost motivată de APP prin imperfecțiunea cadrului legal, ca urmare nu a fost posibil de legiferat,prin încheierea contractelor de locațiune/arendă sau de vânzare-cumpărare cu agenți economici, posesia/folosința terenurilor proprietate publică a statului aferente construcțiilor private cu suprafața totală pe întreg teritoriul țării de 2987,05 ha¹²⁹.În acest context, reieșind dincondițiile menționate mai sus, misiunea de audit a efectuat estimările preventive privind plata pentru folosirea terenurilor aferente obiectivelor private, constatând că bugetul statului ar putea majora veniturile acestuiacu circa77,0 mil.lei,fapt ce a condus și la neasigurarea egalității în drepturi a participanților la privatizare.

De asemenea, în anul 2016 APP a participat la procesul de privatizare a terenurilor din domeniul privat al statului aferente obiectivelor private, soldat cuîncheierea contractelor de vânzare-cumpărare a acestora, prin care Agenția nu a solicitat de la proprietarii construcțiilor proprietate privată plata pentru folosirea terenului aferentproprietate publică a statului, în condițiile legislației în vigoare. Astfel, în anii 2016-2017 (aprilie) au fost privatizate terenuri proprietate a statului aferente obiectivelor private cu suprafața totală de 26,6 ha, ale căror construcții proprietarii le-au procurat cu 2-3 ani în urmă și pentru care nu a fost asigurată încasarea plății pentru folosirea terenurilor respective de minimum 0,6 mil.lei.

O situație analogică a fost atestată de audit în UAT din municipiile Soroca, Edineț și Cahul. Astfel, se exemplifică faptul de utilizare a 70 loturi de teren cu suprafaţa totală de 1510,22 ha, înregistrate ca proprietatea „Republicii Moldova”, pe unele din ele fiind amplasate 218 de construcţii private cu suprafaţa totală de 10700,4 m.p. Prin urmare, pe terenurile publice nominalizate sunt amplasate obiecte private fără achitarea plăților pentru folosinţa terenurilor publice în bugetul de stat sau în bugetul local, anual lipsind în aşa mod bugetul public de venituri de la 147,6 mii lei până la 6135,0 mii lei¹³⁰. Mai mult decât atât, nici pentru un caz nu este concretizat administratorul terenurilor publice nominalizate, utilizarea acestora nu este formalizată prin contracte de arendă/comodat, respectiv, nu sunt stabilite condiții de exploatare a lor, nu sunt apreciate drepturile și obligațiunile entităților utilizatoarea patrimoniului public, nu sunt stabilite condițiile de plată etc.

• 
  Terenuri proprietate publică a UAT
  

• 
  Neconformarea la cadrul legal-normativ şi insuficienţa procedurilor de control intern au determinat administrarea ineficientă a terenurilor proprietate publică a UAT şi nerealizarea veniturilor la bugetul local, astfel fiind afectat potenţialul fiscal bugetar al autorităților publice locale.
  

APL nu au dat dovadă de responsabilitate în vederea evaluării, impunerii și colectării tuturor veniturilor proprii provenite din gestionarea terenurilor proprietate publică.

Astfel,în mod regulamentar¹³¹, de la proprietarii obiectelor privatizate sau ai întreprinderilor și obiectelor private, în cazul în care nu au cumpărat sau nu au arendat terenuri aferente obiectelor ori întreprinderilor menționate, se va încasa anual plata pentru folosirea terenului (stabilită în mod unilateral de CL), de până la 10% din prețul normativ al pământului.

Verificarea gestiunii fondului funciar la APL din mun.Soroca și mun.Edineț, a relevat că APLnu au efectuat inventarierea fondului funciar pe care-l administrează, mai cu seamă a terenurilor proprietate publică deţinute de persoanele fizice şi juridice cu drept de posesie şi folosinţă (fără plată), aferente bunurilor private, pentru a stabili regimul de utilizare cu plată (arendă sau vânzare-cumpărare). Prin urmare, CL nu au stabilit mărimea plății pentru folosirea terenurilor proprietate a APL aferente obiectivelor privatizate sau întreprinderilor și obiectivelor private, cu suprafața totală de 147,4 ha, ceea ce a condiționat nerealizarea veniturilor bugetaredin folosirea terenurilor menționate în sumă totală de la 3,8 mil.leipână la 19,1 mil.lei¹³².

De asemenea, pe teritoriul a UAT dinmun.Soroca, mun.Edineț și mun.Cahulau fost atestate 13 blocuri de garaje (cu/fără statut de asociație, cooperativăetc.) și, respectiv, 25 de obiecte înregistrate cu mențiunea „Înregistrareadreptului nu a fost solicitată”, amplasate pe terenurile proprietatea UAT, fără nicio formalizare prin contracte de arendă/folosinţă, suprafața totală fiind de 14,77 ha.Ca urmare, au fost ratate posibilități de acumulare a veniturilor în sumă de la 386,3 mii lei până la 1514,6 mii lei¹³³.

• 
  Lipsa asociaţiilor de coproprietari în condominiu, inclusiv din cauza neinițierii de către APLa fondării acestora¹³⁴, a condiționat imposibilitatea administrării eficiente a terenurilor proprietate a UAT aferente blocurilor de locuit.
  

Astfel, deși potrivit prevederilor art.9 alin.(2) din Legea nr.913-XIV din 30.03.2000, proprietarii (asociaţia de coproprietari) sunt în drept să ia în arendă terenuri suplimentare adiacente teritoriului condominiului,primăriile mun.Soroca și mun.Edineț,ca proprietari aiBI, administrând defectuos terenurile respective, au admis utilizarea terenurilor adiacenteblocurilor de locuințe pentru alte construcţii,gratis, fără nicio formalizare. Ca urmare, auditul a constatat că,pe terenurile respective,cu suprafaţa totală de 2,45 ha, sunt amplasate 562de construcţii proprietate privată(construcţii accesorii, depozite, garaje, clădiri de producție, clădiri administrative etc.), nefiind calculată plata pentru folosirea terenurilor nominalizate în conformitate cu prevederile legale¹³⁵, în sumă de la 63,5 mii lei până la 317,7 mii lei¹³⁶.

• 
  Neregulile în administrarea terenurilor proprietate publică a UAT aferente întreprinderilor şi obiectivelor spre privatizare s-au soldat cu neacumularea veniturilor, cu iregularităţi generate de gestionarea şi evidenţa neconformă a patrimoniului public de către APL. Astfel, APL din mun.Soroca și mun.Edineț, contrar prevederilor art.10¹ alin.(2) din Legea nr.1308-XIII din 25.07.1997, nu s-au conformat prevederilor menţionate și nu au întreprins măsurile corespunzătoare de legitimare a folosinţei terenurilor proprietate publică locală cu suprafaţa totală de 8,96 hade către 3 SA¹³⁷, urmare a cărui fapt bugetele locale au fost lipsite de venituri pasibile încasării în sumă totală de la205,8 mii lei până la 1029,3 mii lei.
  

În alte cazuri, APLdin mun.Cahul și s.Crihana Veche auratat venituri de la 97 mii lei până la 2118,9 mii lei¹³⁸ de folosirea gratuită a terenurilor proprietate publică cu suprafața totală de 20,98 ha.

• 
  Controlul neadecvat din partea APL din s.Holercani asupra respectării prevederilor legale¹³⁹ privind asigurarea încasării veniturilor din vânzarea terenurilor proprietate publică, a cauzat neîncasarea veniturilor respective în bugetul local.Astfel,ca rezultat al negocierilor directe, primăria Holercani a desemnat câștigător SRL ,,Avicomagro” cu care la 24.11.2008 a încheiat contractul de vânzare-cumpărare a 3 terenuri cu suprafața totală de 39,82 ha¹⁴⁰, în sumă de 853,75 mii lei¹⁴¹. Pentru terenul procurat, SRL ,,Avicomagro” a achitat plata în mărime de 10%, sau 85,3 mii lei, iar restul sumei urma a fi achitată până la data de 01.03.2010. Nefiind efectuate plăți pentru terenul procurat în decurs de 8 ani, la 20.07.2016, prin acordul ambelor părți, a fost reziliat¹⁴²contractul încheiat în 2008, carezultat terenurile revenind în proprietatea APL. Reieșind din aceste condiții, agentul economic s-a folosit gratuit de terenul menționat, însă primăria s.Holercani nu a întreprins măsuri regulamentare pentru a legaliza relațiile apărute. Astfel, bugetul primăriei a ratat venituri din folosirea gratuită a terenului la suma estimată de 75,4 mii lei¹⁴³, fapt ce contravine prevederilor legale¹⁴⁴.
  

• 
  CR Cahul nu a manifestat interes pentru obținerea în viitor a unor venituri din darea în arendă/comodat a terenului (nr.cad.1701124030) cu suprafața de 5,892 ha (estimat în scopul impozitării la 4191,9 mii lei) și a 13 bunuri imobile în valoare de bilanț de 10,8 mil.lei amplasate pe acesta. Astfel, Președintele raionului Cahul, ignorând decizia CR Cahul nr.05/06-III din 18.09.2014,a încheiat la data de 25.09.2014, fără a fi organizat concursul de selectare a întreprinderii care va crea parcul industrial¹⁴⁵, îl va administra și dezvolta și fără ca acest contract să fie aprobat de către CR Cahul,Contractul de comodat cu SRL „SUD-INVEST COMPANY” (înregistrată la data de 21.05.2014), prin care i-a transmis bunuri în folosință gratuită, pentru ca acesta să obțină venituri din darea în arendă/locațiune a terenurilor, obiectivelor infrastructurii tehnice și de producție, însă fără a efectua anumite investiții.Totodată, i-a fost acordată posibilitatea privatizării terenului la un preț diminuat.În aceste condiții, CR Cahul urmează să rateze venituri în viitor, numai de la darea în arendă a terenului aferent bunurilor imobile, de 22,8 mii lei/an¹⁴⁶ (0,3%),sau de 592,8 mii lei¹⁴⁷ în perioada de valabilitate a contractului de comodat¹⁴⁸, iar în cazulprivatizării acestui teren aferent construcțiilor la prețul normativ al pământului, stabilit în momentul dării acestuia în folosință întreprinderii administratoare după procurarea sau darea în exploatare a construcțiilor și instalațiilor cu destinație industrială și conexe, veniturile ratate vor constitui 10,2 mil.lei.
  

• 
  APL din mun. Soroca și mun. Edinețnu și-au exercitat întocmai funcțiile atribuite de cadrul legal¹⁴⁹ privind managementul eficient al fondului locativ.În acest context, misiunea de audit denotă că APL nu au asigurat identificarea şi administrarea eficientă a fondului locativ public, ceea ce contravine prevederilor art.17 din Legea nr.75 din 30.04.2015, nefiind stabilită plata de chirie.Astfel, APL
  

• 
  nu au identificat minimum 580 de apartamente neprivatizate din 183 blocuri de locuințe din fondul locativ neprivatizat, respectiv, nu au oficializat relaţiile cu locatarii apartamentelor neprivatizate;
  
• 
  nu au contabilizat şi administrat 42apartamente proprietate a APL(conform datelor organului abilitat), în 34 de blocuri de locuințe, cu suprafaţa totală de 1810 m.p. și valoarea cadastrală de 2064,3 mii lei.
  

Cele evocate sunt o consecinţă a faptului că APL nu au asigurat atât respectarea prevederilor legale¹⁵⁰ în privinţa executării atribuţiilor lor la administrarea locuinţelor, cât şi formarea asociaţiilor de coproprietari în condominiu şi nu au transmis acestora în gestiune valoarea clădirilor privatizate.Astfel, persoanele responsabile de gestionarea şi evidenţa fondului locativ nu și-au îndeplinit adecvat obligaţiile.