Het recht op privacy vs het gebruik van anpr-camera’s door de Belastingdienst

Het recht op privacy vs. het gebruik van ANPR-camera’s door de Belastingdienst

Kan een algemene wettelijke taak zonder wettelijke grondslag inbreuk maken op het recht op privacy als vastgelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens?
Inleiding
In november 2015 heeft het Gerechtshof Den Haag uitspraak gedaan in een zaak betreffende het gebruik van ANPR-camera’s¹ door de Belastingdienst. Deze zaak betreft een geschil tussen een belanghebbende en de Inspecteur van de Belastingdienst omtrent het gebruik van ANPR-gegevens. In geschil is de vraag of voor het gebruik van de ANPR-camera’s wel een wettelijke grondslag voorhanden is. Belanghebbende stelt dat deze wettelijke grondslag er niet is; de Inspecteur betwist dit. Beide partijen zijn het erover eens dat met het verzamelen van de controlegegevens de persoonlijke levenssfeer van (veel) betrokkenen wordt geraakt en dat daarmee sprake is van een schending van de privacy.
Het Gerechtshof heeft in de uitspraak het gebruik van de ANPR-camera’s gebracht onder een (algemene) wettelijke taak die de Belastingdienst heeft een juiste belastingheffing te waarborgen. Het Gerechtshof stelt verder, dat zo er al sprake is van een inbreuk op de privacy, die als uiterst gering is te kwalificeren en gelet op het belang dat de Belastingdienst noodzakelijkerwijs heeft bij een adequate belastingheffing ook alleszins is gerechtvaardigd. Dat de gevolgde werkwijze een massaal karakter heeft maakt dit niet anders, aldus het Gerechtshof.
De uitspraak van het Gerechtshof is om een aantal redenen opvallend. Ten eerste stelt het Gerechtshof dat het massaal opslaan van persoonlijke gegevens geen of slechts een geringe inbreuk is op de privacy. Ten tweede brengt het Gerechtshof het verzamelen en gebruiken van dergelijke gegevens onder een algemene wettelijke taak van de Belastingdienst, zonder hiervoor de grondslag aan te wijzen.
De vraag die naar voren komt is of het Gerechtshof het recht op privacy zoals vastgelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) niet te beperkt heeft uitgelegd en toegepast.

In dit artikel zal ik aan de hand van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) deze vraag beantwoorden. Vervolgens zal ik uiteenzetten wat het antwoord op deze vraag betekent voor de onderhavige casus.

De werkingssfeer van artikel 8 EVRM
In de zaak ‘Leander vs. Sweden’ heeft het EHRM bepaald dat zowel ‘storing’ als ‘release’ van gegevens onder het recht op privacy van artikel 8, lid 1 EVRM vallen.² Daarnaast stelde het EHRM in de zaak ‘Amann vs. Switzerland’ het volgende:³
‘the Court reiterates that the storing of data relating to the “private life” of an individual falls within the application of Article 8 § 1.
In de onderhavige zaak betreffende de ANPR-camera’s kan aan de hand van de gegevens afkomstig van de camera’s worden vastgesteld op welke tijd en datum een bepaald persoon op een bepaalde plek is geweest. Deze gegevens bevatten derhalve informatie over het gedrag van de burger. Nu het EHRM in de zaak ‘Amann vs. Switzerland’ heeft bepaald dat artikel 8, lid 1 EVRM niet restrictief moet worden uitgelegd,⁴ lijkt het gebruik van dergelijke gegevens onder het bereik van artikel 8, lid 1 EVRM te vallen.
Een indicatie in die richting geeft de zaak ‘Copeland vs. United Kingdom’.⁵ In deze zaak ging het om gegevens die betrekking hadden op telefoonnummers. Het ging daarbij echter niet om de inhoud van de gesprekken maar slechts over informatie met betrekking tot de datum en de duur van de gesprekken als ook over de gebelde telefoonnummers. Het EHRM overwoog het volgende⁶:
‘The Court recalls that the use of information relating to the date and length of telephone conversations and in particular the numbers dialed can give rise to an issue under Article 8 as such information constitutes an integral element of the communications made by telephone’.
Hieruit kan worden afgeleid dat gegevens die informatie over het gedrag van de burger bevatten onder het recht op privacy van artikel 8, lid 1 EVRM vallen. Nu ANPR-gegevens informatie bevatten over het gedrag van de burger, is de gevolgtrekking dat dergelijke gegevens eveneens onder artikel 8, lid 1 EVRM vallen.
Het recht op privacy vastgelegd in artikel 8, lid 1 EVRM is niet absoluut. In lid 2 van het artikel is een beperkingsclausule opgenomen.⁷ Een inbreuk moet zijn ‘voorzien bij wet’ en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.
Het criterium ‘voorzien bij wet’ heeft twee vereisten: toegankelijkheid en voorzienbaarheid.⁸

Wat de eerste eis betreft, kan men denken aan de (wijze van) publicatie van een regeling. De tweede eis komt erop neer dat de burger van te voren met enige zekerheid moet kunnen voorspellen wanneer er beperkingen worden opgelegd.⁹

Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het recht op privacy niet restrictief moet worden uitgelegd. Gegevens die informatie bevatten over het gedrag van de burger vallen onder het bereik van het recht op privacy als vastgelegd in artikel 8, lid 1 EVRM. Dit recht is niet absoluut, maar kan op grond van de beperkingsclausule van lid 2 worden beperkt. Hiervoor is vereist dat de beperking is voorzien bij wet en noodzakelijk is in een democratische samenleving.
Betekenis voor de onderhavige casus
Nu de ANPR-gegevens vallen onder de bescherming die artikel 8, lid 1 EVRM biedt, moet een beperking voldoen aan de vereisten zoals gesteld in lid 2 van dat artikel. Een beperking moet ten eerste zijn voorzien bij wet. En precies dit was de kern van het onderhavige geschil. Belanghebbende stelt dat er geen wettelijke grondslag is voor het gebruik van de ANPR-camera’s; de Inspecteur van de Belastingdienst betwist dit.
Het Gerechtshof heeft het gebruik van de ANPR-camera’s gebracht onder de algemene wettelijke taak die de Belastingdienst heeft een juiste belastingheffing te waarborgen.

Dit geeft weinig tot geen duidelijkheid over de vraag in welke regeling/welk artikel deze algemene wettelijke taak is te vinden.

Voor de onderhavige zaak is daarnaast belangrijk dat er geen wettelijk beschreven controlebevoegdheid is die het maken en bewaren van foto's van kentekens door de belastingdienst toestaat. Dit botst met de eisen die het EHRM stelt aan een inbreuk op het recht op privacy zoals vastgelegd in artikel 8 EVRM. Het EHRM eist immers een wettelijke grondslag (voorzien bij wet), die toegankelijk en voorzienbaar moet zijn voor de burger. Nu het Gerechtshof in zijn oordeel niet de wettelijke grondslag voor het gebruik van de ANPR-gegevens heeft aangegeven, maar spreekt van een ‘algemene taak’ kan er niet worden gesproken van toegankelijkheid en voorzienbaarheid.
Wanneer we de uitspraak van het Gerechtshof volgen en aannemen dat er een algemene wettelijke taak is voor de Belastingdienst om een juiste belastingheffing te waarborgen, en op basis daarvan de Belastingdienst gebruik mag maken van de ANPR-camera’s en de daaruit voortkomende gegevens, dan doemt de vraag op wat de Belastingdienst nog meer zou mogen op grond van die algemene wettelijke taak. Mag de Belastingdienst dan ook richtmicrofoons gaan toepassen om gesprekken af te luisteren, als daar fiscaal relevante gegevens uit naar voren kunnen komen? Mag de Belastingdienst mensen met drones gaan volgen op zoek naar fiscaal relevante gegevens? In theorie zou dit ook gebaseerd kunnen worden op een algemene wettelijke taak.
Dit alles voldoet vanzelfsprekend niet aan de eis van een wettelijke grondslag en de daaruit voortkomende eisen van toegankelijkheid en voorzienbaarheid die het EHRM stelt aan een inbreuk op het recht op privacy.
Belanghebbende is tegen de uitspraak van het Gerechtshof in cassatie gegaan. Het woord is nu aan de Hoge Raad.

Rody Sercu

Universiteit van Amsterdam

1^ ‘ANPR’ staat voor ; Automated Number Plate Recognition’. ANPR-camera’s staan langs verschillende doorgaande wegen in Nederland. ANPR-camera’s scannen kentekens van voorbijrijdende auto’s. De gelezen kentekens worden vergeleken met een referentiebestand in een computersysteem. De Belastingdienst gebruikt de camera’s voor fiscale doeleinden.

2^ EHRM 26 maart 1987, nr. 9248/81, (Leander vs. Sweden), § 48: It is uncontested that the secret police-register contained information relating to Mr. Leander's private life. Both the storing and release of such information, which were coupled with a refusal to allow Mr. Leander an opportunity to refute it, amounted to an interference with his right to respect for private life as guaranteed by Article 8 § 1.

3^ EHRM 16 februari 2000, nr 27798/95, (Amann vs. Switzerland), § 65.

4^ Idem.

5^ EHRM 3 april 2007, nr. 62617/00, (Copland vs. UK).

6^ Idem, § 43.

7^ Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

8^ EHRM 26 april 1979, NJ 1980, 146 (Sunday Times vs. UK) § 49.

9^ Nieuwenhuis, Den Heijer en Hins, Hoofdstukken Grondrechten, 2014, p. 97.