Política nacional de seguridad ciudadana (pnsc)



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DOCUMENTO BASE POLÍTICA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA (PNSC)

MINISTRO DEL INTERIOR: Don Rafael Filizzola Serra

VICEMINISTRO DE SEGURIDAD INTERNA: Don Carmelo Caballero

Dependencia responsable: Dirección de Políticas de Seguridad Ciudadana

Director: Lic. José Caballero Quiñónez

Equipo Técnico:

Abogado Jorge Rolón Luna

Abogado José Soler Román

Colaboración:

Abogada Virginia Cristaldo



Documento

de

Política Nacional

de Seguridad Ciudadana

(PNSC)

ÍNDICE

Prólogo………………………………………………….............. 6

Introducción……………………………………………………. 9

CAPÍTULO I …………………………………………………......... 15


  1. Panorama de la Seguridad en Paraguay

Capítulo II………………………………………………………… 33

  1. Objetivo general de la PNSC

  2. Marco conceptual y definición

  3. Marco legal

Capítulo III………………………………………………………… 38

Ejes de la Política de Seguridad Ciudadana

Eje 1: Cuadro situacional de la violencia y el delito y diagnóstico institucional……………………………………………………………. 38


  1. Objetivo específico

  2. Estrategias principales

  1. Elaboración y actualización permanente de un cuadro situacional de los fenómenos de la violencia y el delito.

  2. La elaboración de un diagnóstico institucional de la capacidad funcional y gestión del Estado.

Eje 2: Modernización institucional…………………………………… 40

  1. Objetivo específico

  2. Estrategias instrumentales

    1. Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática de la seguridad ciudadana

    2. Estrategia de reforma y modernización policial

    3. Estrategia de modernización de la persecución penal

    4. Estrategia de descentralización y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática

    5. Establecimiento de un sistema regional de indicadores estandarizados de convivencia y seguridad ciudadana

    6. Estrategia de apoyo tecnológico

    7. Proyección institucional de la política a mediano y largo plazo con presupuesto asignado. SOSTENIBILIDAD

Eje 3: Prevención y control de la violencia y el delito……………… 55

  1. Objetivo específico

  2. Estrategias sustantivas principales

  1. Estrategias integradas de control y prevención del delito

  2. Estrategia de prevención social

  3. Estrategia de prevención situacional-ambiental

  4. Estrategia de prevención policial

Eje 4: Atención a situaciones especiales de conflictividad social y actividades criminales que requieren particular intervención en el marco de la PNSC…………………………………………………………………… 59

  1. Violencia urbana

  2. Delincuencia organizada y transnacional

  3. Narcotráfico

  4. Falta de control de armas de fuego ligeras en la población

  5. Hechos punibles en zonas rurales. Abigeato

  6. Secuestros

  7. Desarmaderos y situación irregular de automotores

Capítulo IV………………………………………………………...... 71

Ejes transversales de la PNSC…………………………………………………… 71



  1. Participación ciudadana

  2. Derechos humanos

  3. Violencia de género

  4. Lucha contra la impunidad

  5. Dimensión comunicacional

A modo de conclusión…………………………………………………………… 79

Bibliografía………………………………………………………………………. 80



PRÓLOGO

El presente documento tiene como objetivo estructurar una Política Nacional de Seguridad Ciudadana como una Política de Estado en el marco de un Estado Democrático de Derecho1. Esta propuesta se enmarca, además, dentro de la Misión Institucional del Ministerio del Interior que se centra en los ejes: Seguridad y Gobernabilidad Democrática.

Cuando en agosto de 2009 presenté los resultados del primer año de gestión había señalado la crítica situación en la que el país se encontraba en materia de seguridad ciudadana. Señalé las estadísticas vigentes entonces que nos daban una tasa aproximada de 13 homicidios por 100.000 habitantes, la cual sitúa al Paraguay en una situación epidémica, y ya no delicada, conforme a los parámetros de la Organización Panamericana de la Salud (los índices normales van de 0 a 5; de 6 a 8 se considera delicado, por encima de 8 se está ante un cuadro epidémico). Sin embargo, en el contexto de una realidad regional violenta, un informe del año 2010, que destaca que Latinoamérica se encuentra entre las regiones del mundo donde más ha caído el “Índice de Paz” respecto al 2009, debido al aumento de la delincuencia, homicidios y violencia interna, nos señala que avanzamos en la dirección correcta. Considerando una serie de variables, de acuerdo al Informe Global Peace Index2, elaborado por una institución independiente, Vision of Humanity, cuyos datos son compilados por la División de Inteligencia de la revista británica The Economist, siendo Uruguay el país menos violento de la región, Colombia ocupa la posición inversa y Paraguay está en un lugar intermedio, un poco por detrás de Argentina y Cuba, según el ranking elaborado por dicho Informe. Entre los países menos violentos de la región le siguen a Uruguay, que ocupa el puesto 24, Costa Rica (26), Nicaragua (64), Argentina (71), Cuba (72), Paraguay (77); luego vienen Bolivia (81), Perú (89), Ecuador (101), El Salvador (103), México (107), Guatemala (112), Honduras (125) y Colombia (138). Como se observará más adelante en este documento, hemos tenido en los últimos años una reducción de la tasa de homicidios, parámetro importante a la hora de medir la violencia en una sociedad determinada.

La situación actual, epidémica pero controlable aplicando una política seria de seguridad, nos ha llevado a promover y ejecutar una serie de reformas institucionales en el ámbito de la Policía Nacional y del Ministerio, buscando además un cambio cultural. Todo esto difícilmente sea, tal vez, observable a corto plazo; pero, con empeño y constancia, nuevas prácticas se sedimentan creando una nueva cultura y dinámica institucional. Indiqué también entonces que la seguridad ciudadana, como la entiende este gobierno, es progresista, concebida como un derecho fundamental que permita el ejercicio pleno de la libertad y de los demás derechos consagrados en la Constitución. El dramático pasado paraguayo, todavía poco a poco develado a través de tumbas NN que se siguen hallando, ha dejado sus profundas huellas en la conciencia colectiva nacional. Uno de los logros importantes en tal sentido, vuelvo a resaltar, fue la creación de la Dirección de Derechos Humanos, que no representa la habilitación de una oficina más, sino indica el compromiso del Ministerio del Interior y del Gobierno de velar por la plena vigencia de los Derechos Humanos y así ir superando un pasado que nunca mereció el pueblo paraguayo.

Finalmente, quisiera indicar que entonces había subrayado ciertas situaciones con las que nos habíamos encontrado al asumir esta cartera:


  • La carencia de los recursos más básicos para la Policía Nacional.

  • Urgentes necesidades presupuestarias.

  • Personal desmotivado y mal pagado.

  • Falta de confianza por parte de la ciudadanía.

  • Una situación de corrupción generalizada, presente en toda la institución.

  • Serios cuestionamientos en materia de DD.HH. y falta de voluntad política para enfrentar este problema y resolverlo.

  • Probablemente la debilidad más relevante, la ausencia de políticas de Estado en materia de seguridad.

El último punto mencionado es el que ha generado todo lo anterior. Creemos que podemos avanzar hacia nueva sociedad democrática, justa, solidaria y próspera con la formulación y puesta en marcha de una Política Nacional de Seguridad Ciudadana. Este documento pretende abordar la seguridad ciudadana fijando ejes, objetivos y bases de una estrategia a ser formulada posteriormente con rigor científico y basada en una tradición humanista. Espero que la velocidad del desarrollo institucional que esta tarea impone, permita observar muchos de los cambios que ya hemos implementado, y pueda percibirse y, sobre todo, que se convierta en una realidad objetiva para los paraguayos y paraguayas, aquello que demanda tiempo, constancia, esfuerzo y sostenibilidad en el tiempo.

Rafael Filizzola Serra Ministro

INTRODUCCIÓN

Contexto General

Es importante tener en cuenta el contexto del cual se parte para la elaboración de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana (en adelante, PNSC) del Paraguay; en primer término, existe una fuerte preocupación acerca del crecimiento de la criminalidad y la violencia en los países desarrollados y en el tercer mundo ya desde fines de los años ’80. A fines del siglo XX la violencia fue la primera causa de muerte en América Latina, entre las personas de 15 y 44 años de edad3. Como señala un autor, la violencia no ha sido ajena a los procesos de cotidianeidad o transformación social de América Latina: violenta fue la conquista, violento el esclavismo, violenta la independencia, violentos los procesos de apropiación de las tierras y de expropiación de los excedentes. Pero, en la actualidad se habla de un proceso distinto, singular, que se refiere a la violencia delincuencial y urbana.

Pudiera tenerse la tentación de arribar, siguiendo al mismo autor y a partir de ciertos datos como los que se consignan más adelante en este documento, a la conclusión de que la pobreza es la causa de la violencia. Sin embargo, no existe una correlación cierta y comprobada entre estas dos situaciones, pues los países más pobres de América Latina, como Haití, Bolivia y Perú, no aparecen entre aquellos que tienen mayores tasas de homicidios. Y lo mismo ocurre al interior de los países: la mayor violencia de Brasil no se encuentra en los pobres estados del nordeste, sino en los ricos estados de Sao Paulo y Rio de Janeiro. En Venezuela, los homicidios ocurren en el área metropolitana de Caracas y en los ricos estados de Carabobo y Aragua y no en las divisiones pobres con mayores necesidades básicas insatisfechas, como Apure, Trujillo o Sucre. Ante esta situación se impone una hipótesis alternativa: el empobrecimiento, sumado a otro factor clave: la desigualdad, son las variables a las que más se les atribuye la generación de la violencia urbana que se está presenciando4.

Una cuestión que está demostrada estadísticamente, aunque siempre hay que cruzarla con la distribución de la riqueza en cada país, es el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita como indicador importante en materia de índice de criminalidad:

El ministro de Interior y Policía de República Dominicana, Franklin Almeyda, estimó que el PIB per cápita debe estar por encima de los US$ 10 mil anuales para superar el índice de violencia producido por la convivencia social. ‘Cuando disminuye el PIB, el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos baja y los índices de violencia se disparan’, destacó. En ese sentido, la autoridad estimó que la razón por la cual el índice de criminalidad de República Dominicana continúa bajando, se debe -en parte- al mejoramiento del nivel de vida de sus ciudadanos. El ministro dominicano citó el caso de su país donde, en 2009, la criminalidad se redujo en cuatro décimas, para terminar el año con 24.3 sobre 100 mil habitantes, mientras que ésta aumentó en el resto de la región. La diferencia, de acuerdo a la autoridad, es que el impacto de la crisis financiera fue menor en República Dominicana respecto al resto de la región, lo que se refleja aún más gracias a los dos primeros meses de 2010, donde el país ha obtenido un crecimiento del PIB del 6% y la criminalidad se ha reducido a 22.3 (…) En tanto Chile, con ingresos promedios de US$ 10.400 dólares anuales, ostenta una criminalidad de sólo 1.6%, lo que para Almeyda demuestra que la disponibilidad de ingresos adecuados amplía las posibilidades de inserción y el acceso a bienes y servicios en economías cada vez mas globalizadas. Almeyda también hace referencias a la realidad en Europa, con un índice de pobreza de 10.4% y una tasa de criminalidad del 5.4 por cada 100 mil habitantes, América alcanza el 35.0% de pobreza con una criminalidad del 16.2/100 mil. ‘Es un concepto sostenido por investigaciones y que ajustamos a la realidad dominicana. No es posible solucionar la seguridad exclusivamente desde el ámbito de la delincuencia y la actuación policial, porque la violencia intrafamiliar y la generada por la convivencia social ocupan el mayor por ciento de casos y eso se resuelve con el trabajo del Estado y de las instituciones civiles’, aseguró Almeyda (…) Para Almeyda, “la policía juega su rol en la seguridad democrática cuando se trata de hechos delictivos criminales, pero cuando la violencia se da en la convivencia social y en el entorno intrafamiliar, entonces el rol le pertenece al Estado y a sus instituciones, ellos son actores fundamentales para lograr la tranquilidad ciudadana elevando el nivel de vida de los ciudadanos y desarrollando programas con la población’. Delincuencia y convivencia son, para Almeyda, las dos columnas de la seguridad ciudadana y eso se logra con un ingreso mínimo de US$ 30 diarios, un crecimiento sostenido del PIB y el trabajo social del Estado y sus dependencias en la atención a las comunidades excluidas’.5

No se puede dejar de mencionar, además, el costo económico de la violencia: “Esa sensación de miedo tiene un impacto económico muy grande en la sociedad (…) Los costos económicos directos de la violencia representan el 11,4% del PIB en Colombia y el 6,9 % en El Salvador (…) pero estos costos directos también son importantes en Venezuela, donde es el 6,9%, en México, el 4,9%, y en Brasil y Perú 3,3% y 2,9% respectivamente. La cifra menor de estos países la tiene Perú, y aún así es superior al porcentaje del PIB solicitado por años para dedicar a la ciencia y la tecnología para lograr su desarrollo. (…) Los daños y transferencias de recursos que se dan en la región como resultado de la violencia representan, según cálculos del Banco Interamericano de Desarrollo, el 14,2 % del Producto Interno Bruto, lo cual es el equivalente a 168.000 millones de dólares”6.

Un estudio desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) –considerado como un primer esfuerzo por analizar el crimen y la violencia en Latinoamérica desde una perspectiva comparada– dice cuanto sigue7: “140.000 homicidios se verifican por año. Cada latinoamericano pierde el equivalente a casi 3 días anuales de vida saludable por causa de la violencia. 28 millones de familias son sujetos a hurto o robo en un año; es decir, 54 familias son robadas por minuto, aproximadamente una familia por segundo8. La violencia media por cualquiera de estos indicadores es cinco veces más alta en Latinoamérica que en el resto del mundo. En capital humano, se pierde 1,9% de PIB, este porcentaje es equivalente al gasto de educación primaria de la región. En recursos de capital se pierde anualmente 4,6% del PIB, o sea la mitad de la inversión privada, las transferencias de recursos que se realizan entre víctimas y victimarios alcanzan 2,1% del PIB, porcentaje superior al efecto distributivo de todas las finanzas públicas9.

Por su parte, según las Naciones Unidas: “…diversos estudios econométricos en el campo de la prevención del delito, indican que el costo del sistema de justicia penal constituye un costo muy superior a la aplicación de medidas preventivas, ya que el costo a que nos referimos representa un 40% y hasta 50% del costo total de la lucha contra la delincuencia. En los últimos 30 años, este costo ha aumentado en promedio un 95% en los países en vía de desarrollo y un 75% en los países desarrollados. Las estrategias de prevención del delito son entre dos y siete veces menos costosas que la encarcelación” (Décimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito, Viena 2000).

El Informe Latinobarómetro 2008, señala a su vez el desempleo y la delincuencia como los problemas más importantes en América Latina10.

En el país se tiene, por otro lado, la crisis institucional de la Policía Nacional (en adelante, PN), fuertemente inficionada por el delito y la corrupción.

A esto se agrega una situación social en la que el desempleo abierto y oculto, la desigualdad en el ingreso, el desempleo juvenil y las tasas de escolarización y de deserción escolar se manifiestan como factores de riesgo dentro de amplias franjas de población excluida. Otros factores de riesgo son la proliferación de armas de fuego, el consumo y la micro comercialización de drogas, la prevalencia de los hogares sin padre, la violencia familiar, entre otros.

El fenómeno de la inseguridad tiene tres vertientes: “…una de ellas es el sostenido aumento de los delitos violentos ‘callejeros’ o ‘comunes’ (…) otra lo constituyen los delitos de autoridad (…) aquellos cometidos por individuos al servicio del Estado, funcionarios políticos del gobierno y en especial policías; y una tercera proviene de las inseguridades y miedos que (…) son producto de las medidas de ajuste estructural, ‘traducida en particular por la desregulación y precarización en el trabajo y la desprotección estatal de la salud, la educación y la seguridad social’”11.

Frente a esta realidad y ante el evidente fracaso del enfoque tradicional del “combate al delito” que hace énfasis en el control y la represión, se hace necesaria una estrategia que considere actuar sobre las causas del problema.

Por su parte, aspectos como la globalización en todas sus dimensiones, no sólo económica, han tenido sus repercusiones en la facilitación, en muchos casos, de mejores oportunidades al crimen organizado transnacional. Hoy, sociólogos y politólogos hablan del fenómeno de la “glocalización”12, entendiendo éste como parte de una licencia lingüística formada por la unión de dos conceptos: Globalización y Localización, por lo que sugieren que el estudio de la inseguridad comience analizando la globalización de la violencia organizada, considerando el negocio de la droga, el blanqueo de dinero, el crimen organizado y el preocupante tráfico de seres humanos. Asimismo, en un segundo paso, el concepto se refiere a cómo el Estado se ve cuestionado en su monopolio de la seguridad pública, desde la esfera infraestatal, particularmente desde el último cuarto de siglo pasado, debido al crecimiento de la inseguridad ciudadana asociada a la delincuencia.

La concepción y posterior implementación de esta PNSC responden a una situación de inercia que se planteaba como alternativa ante el crecimiento descontrolado de la violencia y la inseguridad ciudadana en sus dos vertientes: el crimen organizado y los delitos predatorios o “delincuencia patrimonial reiterada proveniente de los sectores más marginales de la sociedad13. Por el contrario, esta alternativa, la de intervenir en este sensible ámbito de la realidad del país, por primera vez, con una política pública implica una decisión de cambio profundo que ha sido el reclamo claramente planteado por la ciudadanía el 8 de abril de 2008. Ha sido la respuesta ciudadana a la encrucijada que se planteaba en aquel momento mencionado. Y es a ese reclamo al que se responde con una política pública de seguridad que intenta ir más allá de aumentar sustancialmente las inversiones para modernizar y equipar a la PN.

No se puede dejar de enfatizar que la PNCS requiere de un Estado fuerte. “La cuestión radica, sin embargo, en si lo que se demanda es un poder estatal para imponer autoritariamente el orden insolidario dictado” (…) por el ajuste estructural “o bien un poder estatal capaz de promover democráticamente una seguridad ciudadana basada en una mayor justicia social14. La PNSC adoptada por este gobierno se basa en lo último, esto es, la promoción de la seguridad ciudadana en el marco de un Estado Social de Derecho. Para ello se requiere, entre otras cosas, potenciar las instituciones encargadas de la seguridad y las instancias de planificación, coordinación, ejecución y control tendientes a salvaguardar la seguridad interna, como lo es el “Consejo de Seguridad Interna, que tiene entre algunas de sus funciones “proponer políticas relativas a la prevención e investigación científica de la delincuencia…” (…) elaborar la doctrina y los planes para la coordinación e integración de las acciones y operaciones policiales…15. Finalmente, no se puede dejar de mencionar que la PNSC que se adopta centra su eje fundamentalmente en el concepto de “ciudadanía”. El ciudadano, no el Estado, es el que está ubicado en el “centro” de los objetivos de la Política. Con esto se enfatiza que el Estado debe brindar las seguridades básicas para el ejercicio pleno de los elementos que hacen al concepto, como lo señala el politólogo T. H. Marshall16 y, que, esencialmente consiste en que cada cual sea tratado como miembro pleno de una sociedad de iguales en tres dimensiones de derechos: civiles, políticos y sociales.



Capítulo I

Panorama de la Seguridad en Paraguay

Primera Parte

Datos regionales y nacionales de criminalidad y violencia

Ya se ha indicado en el prólogo que la situación de la violencia en el Paraguay es epidémica. Por otro lado, según datos de la Organización Mundial de la Salud, América Latina es la segunda región más violenta del mundo17; otros datos la colocan, sin embargo, en primer lugar18. En el continente americano, según datos del año 2009, hay una media de 25,6 homicidios por cada 100.000 habitantes, frente a los 8,9 que se registran, por ejemplo, en Europa. Las tasas más altas se dan en los países de América Latina y el Caribe. Para el Caribe, la tasa de homicidios es de 30 por cada 100.000 habitantes; la de Sudamérica, 26; y, la de Centroamérica, 22. Se observan disparidades en la región, sin embargo, como puede observarse en el cuadro 1, con una clara tendencia al aumento.



Cuadro 119

Evolución de la tasa de homicidios para América Latina y sus regiones 1980-2006

Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes



Países

1980

1991

2006

200920

América Latina y el Caribe

12.5

21.3

25.1

30

América Latina

12.8

21.4

25.3

s/d

Centro América

35.6

27.6

23

22

Caribe Latino

5.1

8.8

11

s/d

Países Andinos

12.1

39.5

45.4

s/d

Sudamérica

s/d

s/d

s/d

26

Caribe

s/d

s/d

s/d

30

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