Abuz de poziţie dominantă
Yüklə 0,62 Mb.
|
- Bu səhifədəki naviqasiya:
- Condiţiile cerute a fi îndeplinite de candidaţii la aderare
|
POLITICA DE PROTECŢIE A CONCURENŢEI Dragoş Negrescu Gheorghe Oprescu CUPRINS Partea I-a. Antitrust si concentrari economice
Partea a II-a. Ajutor de stat
Partea I-a ANTITRUST SI CONCENTRARI ECONOMICE Introducere În România, ca de altfel şi în celelalte ţări din centrul şi estul Europei, în perioada de după 1989, s-au înregistrat numeroase transformări economice, politice şi sociale. Deşi au existat şi continuă să existe numeroase diferenţe între aceste ţări, totuşi, o temă a fost comună tuturor, şi anume trecerea de la alocarea resurselor printr-un sistem de planificare centralizată la unul bazat pe mecanismele pieţei. Această tranziţie, cum a fost ea denumită în literatura de specialitate, a fost însoţită de numeroase transformări politice şi instituţionale. Din această perspectivă, regulile şi instituţiile care reglementează funcţionarea pieţelor capătă un rol fundamental. Lucrarea de faţă se ocupă de regulile şi instituţiile referitoare la concurenţa economică, adică acele reguli care guvernează relaţiile dintre producători şi efectele acţiunilor producătorilor asupra consumatorilor. În absenţa unor reguli explicite, este foarte uşor ca procesul concurenţial să fie distorsionat de către agenţii economici sau chiar de către stat. În sens larg, politica de concurenţă se referă la acele instrumente care asigură fundamentele pieţei şi care facilitează dezvoltarea unor firme eficiente şi competitive. În sens restrâns, politica de protecţie a concurenţei cuprinde un set de reguli referitoare la comportamentul şi la tranzacţiile pe care le efectuează firmele; acestea sunt cunoscute ca reguli antitrust. În sens restrâns deci, politica de concurenţă se aplică la nivelul firmelor. În sens larg, ea include şi măsuri luate de guverne, măsuri care pot afecta mediul concurenţial şi libera exprimare a mecanismelor de piaţă: impunerea unor bariere tarifare şi netarifare, restricţii în calea investiţiilor străine, controlul preţurilor, ajutoare de stat etc. I. Politica de protecţie a concurenţei la nivel european (comunitar) Politica de protecţie a concurenţei se concentrează pe patru domenii principale de acţiune: eliminarea înţelegerilor restrictive dintre agenţii economici, interzicerea abuzului de poziţie dominantă, conctrolul fuziunilor şi achiziţiilor (concentrărilor economice) şi monitorizarea ajutoarelor acordate de către stat. Interzicerea înţelegerilor dintre agenţi economici şi a abuzului de poziţie dominantă Politica de concurenţă este un element fundamental al integrării economice europene, care s-a manifestat ca atare încă din primele stadii ale acestui proces. Tratatul de la Roma privind constituirea Comunităţii Economice Europene (1957) menţiona între cele 11 direcţii de acţiune pentru realizarea obiectivelor sale “instituirea unui sistem care să asigure nedistorsionarea concurenţei în cadrul pieţei comune” (art.3, pct.f). Din analiza textului iniţial al tratatului rezultă că politica de concurenţă nu a fost privită drept un scop în sine, ci ca un mijloc important pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale creării C.E.E., şi anume constituirea unei pieţe comune, apropierea politicilor economice ale ţărilor membre, dezvoltarea armonioasă a activităţilor economice şi ridicarea accelerată a standardului de viată al cetăţenilor. Politica de concurenţă a Uniunii Europene reprezintă una din cele mai importante componente ale acquis-ului comunitar. Promovarea sa timpurie a avut un rol esenţial pentru sprijinirea demersurilor de liberalizare a schimburilor comerciale dintre ţările membre ale Comunităţii. Eliminarea restricţiilor în calea schimburilor comerciale reciproce s-a putut realiza mult mai lesnicios în condiţiile în care existenţa unei politici de concurenţă a permis corectarea la sursă a barierelor în calea accesului pe piaţă, reprezentând astfel contrapartea indispensabilă a renunţării la măsuri de apărare comercială (antidumping şi compensatorii) în comerţul intracomunitar. Substituirea instrumentelor de politică comercială prin măsuri de politică a concurenţei în interiorul C.E.E. a adus o contribuţie majoră la maximizarea bunăstării în interiorul grupării. Ea a dat posibilitatea garantării accesului neîngrădit al operatorilor economici comunitari la ansamblul pietei comune fără a necesita recurgerea la instrumente de retorsiune pentru a obţine deschiderea pieţelor partenerilor. În acest fel, deschiderea pieţelor s-a putut realiza în maniera cea mai eficientă, fără a comporta riscul unor închideri temporare ale accesului pe anumite pieţe. Aici rezidă, de altfel, principalul avantaj al instrumentelor politicii de concurenţă faţă de cele ale politicii comerciale: corectarea distorsiunilor se face direct la sursa care le generează, fără a necesita demersul dubios al introducerii de noi distorsiuni destinate corectării celor iniţiale. Aplicarea politicii de concurenţă în cadrul Uniunii Europene s-a maturizat pe măsura adâncirii procesului integraţionist. Trecerea de la uniunea vamală la piaţa internă unică a fost însoţită de rafinarea arsenalului instrumentelor politicii de concurenţă. Odată cu dispariţia restricţiilor explicite în calea circulaţiei produselor şi factorilor de producţie în interiorul U.E., a apărut necesitatea abordării mai ferme a practicilor guvernamentale de susţinere a operatorilor economici naţionali prin ajutoare de stat, susceptibile a le crea acestora un avantaj nejustificat în concurenţa cu alţi operatori. În acest context, s-a dezvoltat - cu precădere începând din anii ‘80 - o întreagă reţea de norme secundare în domeniul ajutoarelor de stat. La rândul său, acest demers a contribuit decisiv la modificarea radicală a paradigmei politicii industriale a Uniunii Europene. Pentru o îndelungată perioadă de timp (aproximativ până către mijlocul anilor ‘80), aceasta a fost puternic tributară conceptelor de “companii de interes strategic” şi de “sectoare strategice”, instrumentele predilecte de aplicare a sa fiind asistenţa guvernamentală şi proprietatea publică. Or, aceste instrumente erau tipice pentru o interventie menită să se substituie mecanismelor de piaţă, mai degrabă decât să le fie complementare. Eşecul politicilor intervenţioniste de această factură a devenit evident în contextul dublei sfidări reprezentate de globalizare şi schimbările tehnologice accelerate, care a determinat o modificare radicală a structurii şi strategiei la nivel de firmă. În acest nou context, s-au impus instrumente de politică industrială de natură orizontală, subsumate obiectivului creării unui mediu favorizant, mai degrabă decât favorizării anumitor competitori în detrimentul celorlalţi. Abordarea ajutoarelor de stat în contextul politicii de concurenţă comunitare reflectă această schimbare de accent. O altă schimbare de context care are reverberaţii asupra politicii de protecţie a concurenţei în U.E. decurge din reducerea gradului de intervenţie în economie a autorităţilor. Acest fenomen este de natură să stimuleze eforturile operatorilor economici de a distorsiona în propriul avantaj raporturile normale de concurenţă, din două raţiuni (care nu se exclud reciproc):
La nivelul Uniunii Europene, aceste riscuri potenţiale au fost anticipate şi s-a încercat contracararea lor printr-o politică de protecţie a concurenţei mai activă. Un episod major al acestei adaptări l-a constituit reglementarea la nivel comunitar, începând din 1989, a controlului concentrărilor economice (fuziuni şi achiziţii), care deveniseră extrem de frecvente în anticiparea trecerii, cu începere din 1993, la piaţa internă unică. Pe de altă parte, politica de concurenţă comunitară a urmărit consecvent să evite “capcana” dogmatismului. În acest scop, sporirea exigenţei politicii de concurenţă s-a făcut fără abandonarea unei flexibilităţi care să permită valorificarea beneficiilor care pot decurge dintr-o moderare a presiunilor concurenţiale dacă aceasta nu generează distorsiuni disproporţionate în raport cu avantajele create. De asemenea, au fost avute în vedere modificările strategiilor de firmă sub impactul globalizării economiei, din perspectiva evitării ca reguli prea constrângătoare să îi pună pe proprii resortisanţi într-o situaţie de dezavantaj competitiv faţă de concurenţii lor pe piaţa mondială. Cea mai importantă adaptare de această factură a fost declanşată în 1998. Ea se referă la tratamentul restricţiilor verticale (înţelegeri între producători şi distribuitori) în cadrul politicii de concurenţă a UE şi priveşte acordarea unei mai mari libertăţi de mişcare companiilor care nu depăşesc anumite plafoane ale cotei de piaţă detinute. Consideraţiile de mai sus ilustrează rolul pregnant al politicii de concurenţă a UE în domeniul economic, demonstrând contribuţia sa esenţială la conturarea altor politici cu vocaţie comunitară, precum politica comercială şi politica industrială. Semnificaţia politicii de concurenţă pentru procesul integraţionist european transcende însă sfera economicului. Politica de concurenţă este însă, în acelaşi timp, “prima politică cu adevărat supranaţională, în care instituţiile UE au fost cele mai active şi care va genera [...] implicaţii ‘federale’ pentru viitorul Europei”.1 Politica de concurenţă a UE este, alături de politica comercială, cea care are actualmente cel mai puternic impact imediat asupra ţărilor central şi est-europene care au devenit membre în 2004 sau care mai sunt încă ţări candidate pentru aderare. Această trăsătură decurge din conţinutul acordurilor de asociere a acestor ţări la Uniunea Europeană (Acorduri Europene). Spre deosebire de cea mai mare parte a acquis-ului comunitar, pentru care aceste acorduri nu statuează obligaţii ferme de preluare, ci doar nevoia de a depune eforturi pentru aproximarea graduală a legislaţiei, prevederile referitoare la politica de concurenţă sunt înscrise ca obligaţii ferme, cu trimiteri explicite la articolele relevante ale Tratatului de la Roma: articolele 81 (interzicerea înţelegerilor dintre agenţii economici), 82 (interzicerea abuzului de poziţie dominantă) şi 87 (interzicerea ajutoarelor de stat) ale Tratatului Uniunii Europene. Articolul 81(1) prevede interzicerea acordurilor dintre agenţi economici care au ca obiect sau ca efect împiedicarea, restrângerea sau distorsionarea concurenţei în interiorul pieţei comune şi, în special, a celor care urmăresc:
Trei elemente trebuie luate în considerare atunci când se analizează dacă o anumită înţelegere a încălcat sau nu prevederile art. 81(1): (i) dacă există într-adevăr o înţelegere între firme, decizie a asociaţiilor de firme sau practică concertată (cele trei sunt deseori numite “practici restrictive”) realizată sau dovedită între anumiţi agenţi economici; (ii) dacă sunt argumente că într-adevăr concurenţa, în interiorul pieţei comune, este împiedicată, restricţionată sau distorsionată într-o măsură apreciabilă ca urmare a respectivei înţelegeri; (iii) dacă într-adevăr comerţul dintre ţările membre poate fi afectat. Termenul de înţelegere a fost folosit tocmai pentru a permite o largă arie de acoperire. El nu este sinonim cu termenul “contract”, încheiat în baza unei legislaţii naţionale. Are propria sa interpretare care – similar unei mari părţi din terminologia comunitară – este independentă de legislaţiile naţionale ale Statelor Membre. Pentru ca o înţelegere să existe “este sufficient ca firmele în cauză să îşi fi exprimat intenţia comună de a se comporta într-un anumit fel pe piaţă”.2 Deci, înţelegerea respectivă nu trebuie neapărat să aibă formă scrisă, este sufficient şi un gentlemen’s agreement. O practică concertată este “o formă de coordonare între firme care, fără ca acestea să fi ajuns la o înţelegere propriu-zisă, se substituie cooperării practice dintre ele, în detrimentul concurenţei (conducând la condiţii de concurenţă diferite de cele normale de pe piaţa respectivă)”.3 Problema cea mai dificilă în acest caz este, evident, cea a dovedirii unui astfel de comportament. Sarcina de a aduce dovezi revine Comisiei. Dacă dovezile Comisiei nu sunt suficiente, atunci cazul poate fi câştigat de către firme în justiţie. Dacă însă dovezile sunt considerate suficiente atunci, la Curtea Europeană de Justiţie, sarcina de a oferi alte argumente pentru a justifica un comportament paralel revine firmelor implicate. Dar în ce pot consta dovezile într-un astfel de caz? O posibilă sursă ar fi chiar unele dintre firmele în cauză, stimulate de regulile care îl iartă de la aplicarea amenzii pe primul care mărturiseşte o faptă anticoncurenţială (politica de clemenţă). O altă posibilitate, deşi nu în mod necesar suficientă ca dovadă, ar fi ceea ce se numeşte comportament paralel – de exemplu, creşteri de preţ suspect de uniforme şi simultane la mai multe firme sau refuzul de a face afaceri (de a vinde, de exemplu) în afara unei zone bine delimitate. Există însă o graniţă extrem de fină între “adaptarea inteligentă la condiţiile pieţei” sau “comportament paralel inocent”, care sunt acţiuni individuale şi nu reprezintă încălcări ale legislaţiei concurenţei şi celelalte acţiuni ca “substituirea în cunoştinţă de cauză a cooperării efective” sau “paralelism conştient” sau, pe scurt, “concertare”. Şi această graniţă este cu atât mai fină în cazul pieţelor de tip oligopol, acolo unde paralelismul de preţ este un comportament normal, specific acestei pieţe.4 Mai trebuie să subliniem că, pentru a intra sub incidenţa legislaţiei comunitare, practicile restrictive interzise de art. 81 trebuie să poată afecta comerţul dintre ţările membre (deci nu este necesar ca înţelegerea respectivă să fi afectat deja comerţul dintre statele membre pentru a fi interzisă, este suficient să aibă doar efecte potenţiale). Cu alte cuvinte, înţelegerea dintre brutăriile dintr-un oraş nu va fi, probabil, sancţionată pe baza legislaţiei comunitare. În astfel de cazuri, se poate însă aplica legislaţia naţională. Deşi, dacă înţelegerea respectivă îi determină pe unii concurenţi potenţiali (producători de pâine) din alte State Membre să nu mai intre pe piaţa respectivă sau să se stabilească în oraşul respectiv, atunci se consideră că, totuşi, comerţul este afectat, iar art. 81 se aplică. În fine, firmele încalcă art. 81 dacă înţelegerea lor are ca obiect sau ca efect împiedicarea, restricţionarea sau distorsionarea concurenţei. Se înţelege de aici că în cazul acelor înţelegeri care au chiar ca obiect afectarea concurenţei într-o formă sau alta nu mai este necesară analiza efectelor lor. Acestea trebuie studiate doar în cazul înţelegerilor al căror obiect nu este afectarea mediului concurenţial. Totuşi, anumite înţelegeri dintre firme pot promova concurenţa, atunci când contribuie, de exemplu, la stimularea progresului tehnic sau la îmbunătăţirea procesului de distribuţie. Astfel de înţelegeri pot fi exceptate de la interdicţie (art. 81(3)), deoarece efectul lor final asupra pieţei este benefic. Pentru ca o înţelegere să poată fi exceptată, ea trebuie să îndeplinească patru condiţii (două pozitive şi două negative):
În concluzie, articolul 81 este compus din trei părţi. Articolul 81(1) stabileşte regula, adică interdicţia generală aplicată comportamentelor coluzive anticoncurenţiale. Articolul 81(2) menţionează consecinţele civile ale practicilor interzise de paragraful anterior şi anume faptul că orice astfel de decizie sau practică este, în mod automat, nulă şi nu poate fi aplicată sau nu poate produce efecte. În fine, articolul 81(3) reprezintă o recunoaştere a faptului că unele înţelegeri sau practici care cad sub incidenţa art. 81(1) pot totuşi produce efecte benefice, fie în ceea ce priveşte concurenţa, fie în legătură cu alte aspecte, efecte pozitive care pot depăşi efectele anticoncurenţiale; de aceea aceste exceptări sunt exceptate de la regula generală de interzicere. La rândul său, art. 82 prevede că orice abuz din partea unuia sau mai multor agenţi economici aflaţi într-o poziţie dominantă în piaţa comună sau pe o parte substanţială a acesteia este interzis, atâta vreme cât poate afecta comerţul dintre ţările membre. Un astfel de abuz poate consta în:
Art. 82 se constituie într-un instrument de control al exercitării puterii de monopol pe o piaţă sau alta. El implică analizarea a două elemente: (i) existenţa unui agent economic aflat în poziţie dominantă; (ii) comportamentul respectivului agent economic, care are drept efect afectarea concurenţei pe piaţa respectivă. O a treia condiţie necesară pentru aplicarea art. 82 este ca firma dominantă, prin comportamentul ei, să poată să afecteze comerţul dintre Statele Membre (“trebuie să fie posibil să se întrevadă, cu un suficient grad de probabilitate şi pe baza unor factori obiectivi, legali sau bazaţi pe fapte, că abuzul de poziţie dominantă poate avea o influenţă directă sau indirectă, actuală sau potenţială, asupra comerţului dintre ţările membre”5). După cum se observă, art. 82 interzice doar abuzul de poziţie dominantă, nu doar şi simpla existenţă a poziţiei dominante. Există însă şi alte abordări ale poziţiei de monopol, între care cele două extreme: una să o ignori, iar cealaltă să o consideri inacceptabilă şi deci incompatibilă cu prevederile legale. Aceasta din urmă este, oarecum, abordarea legislaţiei antitrust americane, în secţiunea 2 a Legii Sherman, care are în vedere obţinerea puterii de monopol şi nu doar folosirea acestei puteri. Aceasta este, de altfel, fundamentul juridic al celebrelor divizări ale Standard Oil în 1911 şi a American Telephone and Telegraph în 1984, dar şi a mizei pe care a avut-o procesul Microsoft în ultimii ani. Abordarea europeană este, într-o anume măsură, una de compromis, care recunoaşte şi avantajele monopolurilor – eficienţă, economii de scară, posibilităţi de a investi în C&D etc. – dar care nu este preocupată doar de poziţia de monopol, ci şi de firmele cu putere de (pe) piaţă (în formularea din Tratat, firme aflate în poziţie dominantă). Noţiunea de poziţie dominantă a fost definită de Curtea Europeană de Justiţie. Astfel, poziţia dominantă este “o poziţie de putere economică pe care o are o firmă, fapt care îi permite să împiedice menţinerea unui mediu concurenţial pe piaţa relevantă şi, în acest fel, să se comporte, într-o măsură apreciabilă, independent de concurenţii şi clienţii săi”.6 În consecinţă, pentru a determina dacă o firmă se găseşte într-o poziţie dominantă, este necesar ca (i) să se identifice piaţa relevantă (piaţa produsului şi piaţa geografică) şi (ii) să se evalueze puterea de piaţă a firmei respective. Este evident că, autoritatea de concurenţă va încerca întotdeauna să definească piaţa relevantă într-un mod cât mai restrâns posibil, în vreme ce firmele implicate vor încerca să impună o abordare cât mai largă, astfel încât poziţia lor pe piaţa astfel definită să fie cât mai slabă posibil. Puterea de piaţă derivă din analiza mai multor indicatori, nici unul dintre ei determinant însă; cel mai relevant este totuşi cota de piaţă a firmei în cauză. O cotă de piaţă de peste 85% este suficientă pentru a determina o poziţie dominantă, cu excepţia unor circumstanţe excepţionale.7 Astfel, în una din deciziile sale8, Comisia Europeană a spus că o cotă de piaţă de peste 90%, deşi reprezintă un indicator foarte puternic al existenţei unei poziţii dominante, totuşi - în anumite circumstanţe rare – poate să nu fie suficientă pentru dovedirea dominanţei. O cotă de piaţă între 70% şi 80% este, în sine, “o indicaţie clară a existenţei unei poziţii dominante”9, iar o cotă de piaţă de 50% constituie o poziţie dominantă, cu excepţia existenţei unor circumstanţe excepţionale.10 Pentru cote de piaţă sub 50%, este necesar de comparat cota firmei în cauză cu cele ale concurenţilor săi. Astfel, firme cu cote de piaţă între 35 şi 45% au fost considerate a se găsi în poziţie dominantă, în condiţiile în care concurenţii lor erau de 2-3 ori mai mici. Până acum, în jurisprudenţa comunitară, nu există cazuri de poziţii dominante în cazul unor firme cu cote de piaţă sub aceste niveluri, deşi posibilitatea ca ele să existe în viitor nu poate fi exclusă. În schimb, Curtea Europeană de Justiţie a confirmat faptul că o cotă de 10% este prea mică pentru a constitui o poziţie dominantă, în absenţa unor circumstanţe excepţionale.11 Pe lângă cota de piaţă, alte elemente care sunt luate în considerare la determinarea poziţiei dominante sunt: dimensiunea firmei, resursele sale tehnice şi financiare, reţelele de distribuţie, proprietatea asupra unor brevete de invenţie etc. Toate acestea pot constitui bariere la intrarea pe piaţă a altor firme. De asemenea, comportamentul firmei respective poate da anumite indicaţii cu privire la existenţa unei poziţii dominante. Este interesant faptul că, surprinzător pentru unii, Comisia consideră că faptul că o firmă operează în pierdere nu exclude ca acea firmă să fie într-o poziţie dominantă. În fine, dominanţă poate exista şi atunci când o firmă poate împiedica o concurenţă efectivă pe piaţă, prin faptul că actualii sau potenţialii săi competitori se găsesc într-o poziţie de dependenţă faţă de ea. Yüklə 0,62 Mb. Dostları ilə paylaş:
|