Colegiul de redacţIE

Abaterile disciplinare şi sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici

Statutul funcţionarilor publici prevede că „încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzător funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora”.

Sunt calificate ca abateri disciplinare nu orice încălcări ale îndatoririlor funcţionarilor publici, ci numai acelea expres prevăzute de lege, altele putând fi calificate ca abateri administrative, contravenţionale sau de altă natură⁸⁸.

Răspunderea disciplinară există independent de celelalte forme ale răspunderii juridice, funcţionarul public putând fi sancţionat cu sancţiuni specifice fiecărei forme de răspundere. Răspunderea disciplinară trebuie să rezulte din lege, care trebuie să definească şi „latura obiectivă”, adică acţiunile şi inacţiunile şi, eventual, împrejurările de timp şi spaţiu în care acestea trebuie să se producă pentru a fi calificate drept abateri disciplinare şi să atragă sancţiunea disciplinară.

Totodată, legalitatea abaterii disciplinare presupune şi precizarea autorităţilor competente să constate actele sau faptele ce constituie abateri disciplinare, pe cele competente să aplice sancţiunile şi să rezolve contestaţiile şi bineînţeles, tot legea sau actul emis în baza legii trebuie să precizeze şi sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate, inclusiv criteriile care sunt avute în vedere la aplicarea uneia sau alteia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute şi limitele acesteia.

Abaterea disciplinară este, ca în toate cazurile, o faptă concretă, care trebuie analizată sub toate elementele ce-i constituie conţinutul: subiect, obiect, latură obiectivă, latură subiectivă, sancţiune, iar normele juridice care o definesc trebuie să determine, cu rigoarea necesară, toate aceste elemente.

Dacă ne referim la subiect, acesta este, în toate cazurile, numai o persoană fizică având o calitate determinată, adică este funcţionar public, parte a unui raport juridic de serviciu. Dacă nu are această calitate, răspunderea disciplinară va fi fundamentată pe contractul individual de muncă şi poate atrage alte sancţiuni decât cele aplicabile funcţionarilor publici. Subiect al abaterii disciplinare poate fi şi funcţionarul public delegat sau detaşat la o altă autoritate sau instituţie publică.

Obiectul abaterii disciplinare îl constituie valoarea socială lezată prin acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public. De relevat este faptul că acestea pot privi două componente: îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine cel în cauză şi normele de conduită profesională (componenta profesională), dar şi normele de conduită civică (componenta etică), prevăzute de lege⁸⁹.

Latura obiectivă – aceasta trebuie să aibă un caracter descriptiv, adică să precizeze acţiunile sau inacţiunile apreciate ca abateri disciplinare, astfel încât acestea să poată fi înţelese ca atare, atât de către funcţionarii publici (pentru a se abţine de la săvârşirea lor), cât şi de către cei abilitaţi să le constate şi să le sancţioneze.

În latura obiectivă pot intra elemente care privesc timpul în care se petrece acţiunea sau inacţiunea (exemplu în timpul orelor de program sau a orelor suplimentare sau chiar în afara orelor de program), ori locul (chiar şi în afara autorităţii sau instituţiei publice) etc.

Pe planul laturii subiective, abaterea disciplinară se săvârşeşte întotdeauna cu vinovăţie, care poate îmbrăca fie forma intenţiei, când funcţionarul public prevede şi urmăreşte producerea rezultatului (intenţie directă) sau prevede rezultatul, fără a urmări producerea lui (intenţie indirectă), fie forma culpei, când funcţionarul public prevede rezultatul faptei sale, dar speră, fără temei, că nu se va produce (culpă din uşurinţă), ori el nu prevede rezultatul faptei, deşi trebuia şi putea să-l prevadă (culpă simplă).

Lipsa uneia sau alteia dintre formele vinovăţiei exclude şi răspunderea disciplinară. Prof. A. Negoiţă arăta că „pentru insuficienţă profesională generală, funcţionarul nu poate fi sancţionat disciplinar. În acest caz, el se dovedeşte a fi incompatibil cu exercitarea funcţiei pe care o deţine”^90.

Cu privire la trăsăturile abaterii disciplinare, aşa cum acestea rezultă şi din literatura de specialitate am putea spune că acestea sunt, în principal, următoarele:

1. 
   este o răspundere de drept public, spre deosebire de răspunderea disciplinară de dreptul muncii, care este una de drept privat;
   
2. 
   intervine numai în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin norme ale dreptului public;
   
3. 
   subiectul activ este funcţionar public, iar subiect pasiv este autoritatea sau instituţia publică la care acesta este încadrat;
   
4. 
   procedurile de constatare, aplicare şi contestare a sancţiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale;
   
5. 
   abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege.
   

Îndatoririle funcţionarilor publici sunt, de asemenea, prevăzute de Statutul funcţionarilor publici. Legiuitorul organic defineşte toate acţiunile şi inacţiunile pe care le califică drept abateri disciplinare ca fiind următoarele:

• 
  întârzierea sistemică în efectuarea lucrărilor;
  
• 
  neglijenţă repetată în rezolvarea lucrărilor;
  
• 
  absenţe nemotivate de la serviciu;
  
• 
  nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
  
• 
  intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
  
• 
  nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
  
• 
  manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
  
• 
  desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
  
• 
  refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
  
• 
  încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdictii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
  
• 
  alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici;
  

Pentru săvârşirea de abateri disciplinare, statutul funcţionarilor publici prevede şi sancţiuni disciplinare aplicabile funcţionarilor publici. Acestea sunt:

• 
  mustrarea scrisă;
  
• 
  diminuarea drepturilor salariale cu 5 – 20% pe o perioadă de până la 3 luni;
  
• 
  suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de 1 – 3 ani;
  
• 
  retrogradarea în treptele de salarizare sau în funcţia publică, pe o perioadă de până la un an;
  
• 
  destituirea din funcţie.
  

În legătură cu aceste sancţiuni disciplinare, sunt de făcut unele precizări⁹¹:

1. 
   sancţiunile disciplinare se stabilesc numai prin normă cu putere de lege, ca şi abaterile disciplinare;
   
2. 
   sancţiunile disciplinare nu sunt stabilite pentru fiecare abatere disciplinară. Aplicarea uneia sau alteia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de lege este lăsată în competenţa autorităţii abilitată să le aplice;
   
3. 
   sancţiunile disciplinare sunt instituite într-un sistem ierarhic. Statutul prevede că „la individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile legii”.
   
4. 
   sancţiunile disciplinare au caracter personal, adică se aplică funcţionarului public care a săvârşit abaterea disciplinară. Sancţiunea nu se aplică întregului colectiv al unui compartiment din structura autorităţii sau instituţiei publice;
   
5. 
   pentru aceeaşi faptă, nu se pot aplica două sau mai multe sancţiuni disciplinare, în schimb se poate aplica o sancţiune disciplinară şi una de altă natură (contravenţională, civilă sau penală);
   
6. 
   sancţiunea disciplinară se aplică printr-un act administrativ de autoritate cu caracter individual (dispoziţie, decizie, ordin, după caz). Actul trebuie să fie sub formă scrisă. El poate fi revocat de emitent, din proprie iniţiativă, dar numai până în momentul în care el nu a intrat în cenzura unui organ de jurisdicţie.
   
7. 
   în unele statute sau legi speciale, care se referă la anumite categorii de funcţionari publici (poliţiştii, militari, etc), pot fi prevăzute şi alte sancţiuni disciplinare, specifice lor.
   
8. 
   unele sancţiuni disciplinare au un caracter moral (mustrarea), altele caracter material sau atât material, cât şi moral (diminuarea drepturilor salariale, suspendarea dreptului de avansare sau trecerea într-o funcţie inferioară), iar altele produc efecte asupra existenţei raportului juridic de serviciu (destituirea din funcţie).
   

Mustrarea scrisă este sancţiunea disciplinară cea mai uşoară şi constă în punerea în vedere funcţionarului public că nu şi-a îndeplinit în mod corespunzător obligaţiile de serviciu şi i se cere îndreptarea pe viitor. Aceasta se poate aplica direct de către persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică.

Diminuarea drepturilor salariale cu 5 – 20% pe o perioadă de până la 3 luni, se aplică pentru o abatere mai gravă săvârşită cu intenţie sau chiar pentru una uşoară, dacă cel în cauză a mai fost sancţionat în prealabil cu mustrare.

Destituirea din funcţie este sancţiunea disciplinară cea mai severă. Ea este echivalentă cu sancţiunea desfacerii disciplinare a contractului de muncă, pe planul dreptului muncii. Ea se aplică atunci când prin abaterea disciplinară săvârşită se încalcă grav, eventual repetat, îndatoririle de serviciu, ori se tulbură activitatea autorităţii sau instituţiei publice sau i se aduce o pagubă importantă.

Competenţa opţiunii în aplicarea uneia sau alteia dintre sancţiunile disciplinare aparţine, în exclusivitate, autorităţii abilitate cu aplicarea acestora. De aceea, legiuitorul a stabilit criteriile care trebuie avute în vedere la alegerea uneia sau alteia dintre sancţiuni, ca şi limitele acestora, acolo unde legea prevede o limită minimă şi una maximă.

La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de:

• 
  cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
  
• 
  împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;
  
• 
  gradul de vinovăţie al funcţionarului public;
  
• 
  consecinţele abaterii;
  
• 
  comportarea generală în serviciu a funcţionarului public;
  
• 
  existenţa în antecedentele funcţionarului public a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate.
  

Legea reglementează, totodată, şi procedura aplicării sancţiunilor disciplinare, inclusiv normele de contestare a sancţiunilor aplicate, precum şi cazurile în care sancţiunile se radiază.

În statut se prevede că sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult un an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare.