Cuprins Sumar executiv IV Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă 11

32. Agricultura, silvicultura şi managementul resurselor naturale

Dezvoltarea economică rurală, inclusiv dezvoltarea sectorului agricol împreună cu utilizarea durabilă a resurselor naturale, ar trebui să fie una din priorităţile Moldovei. Majoritatea populaţiei locuieşte în spaţiul rural (aproape 60 procente), în timp aproximativ 33 de procente din forţa de muncă lucrează în sectorul agricol (fără a include sectorul prelucrării produselor alimentare). Pentru dezvoltarea rurală sunt importante prestarea serviciilor publice şi extinderea infrastructurii în localităţile rurale. Totuşi, stimularea agriculturii în sectorul agricol şi asigurarea utilizării durabile a resurselor naturale sunt cheia creşterii economice în spaţiul rural – un component esenţial al creşterii economice generale a Moldovei – şi pentru a reduce diferenţele existente între veniturile în localităţile urbane şi cele rurale. Criza financiară globală din prezent probabil va genera provocări suplimentare pentru spaţiul rural din cauza descreşterii cererii interne şi internaţionale, reducerea capitalului disponibil şi majorarea forţei de muncă disponibile. Investiţiile în infrastructura rurală pot aduce contribuţii importante din punct de vedere al creării locurilor de muncă.

Agricultura

Context

Sectorul agricol al Moldovei se caracterizează prin creştere lentă şi eficienţă redusă derivate din legătura slabă cu pieţele de desfacere şi nivelul jos al competitivităţii producţiei agricole. Având condiţii climaterice favorabile şi soluri fertile, Moldova ar trebui să beneficieze de avantaje comparative în sectorul agricol. Cu toate acestea, limitările numeroase, aşa ca nivelul jos al investiţiilor, accesul deficient la finanţare, tranziţia instituţională lentă şi oportunităţile de piaţă limitate au contribuit la faptul că sectorul agricol din Moldova funcţionează în prezent cu mult sub potenţialul său. ²⁶

Provocările principale

Politicile şi regulamentele care se schimbă frecvent creează incertitudine în rândul producătorilor, investitorilor şi comercianţilor, şi generează riscuri mari pentru actorii din sector. Abordările guvernelor precedente faţă de agricultură şi securitatea alimentară au fost câteodată inconsistente şi deseori axate pe păstrarea produselor alimentare în ţară şi mai puţin asupra promovării comerţului, investiţiilor, productivităţii sporite şi concurenţei în sectoarele de producţie şi prelucrare, care ar fi o cale mai eficientă de a asigura producţia internă a Moldovei pe termen lung. Menţinerea bunăstării interne prin interzicerea exporturilor şi controlul administrativ al preţurilor majorează diferenţa între preţurile interne şi externe, funcţionează ca un stimul negativ pentru producătorii locali şi reduce veniturile în spaţiul rural, ceea ce rezultă într-un volum redus al producţiei interne şi majorează insecuritatea alimentară la nivel de gospodărie casnică.

Cheltuielile pentru sectorul agricol (inclusiv subvenţiile şi serviciile) necesită a fi optimizate în continuare, pentru a susţine mai bine investiţiile şi productivitatea sporită în sectorul agricol. În pofida eforturilor făcute pentru a diversifica şi îmbunătăţi alocarea subvenţiilor agricole, este necesară o reorientare permanentă pentru a ameliora şi optimiza serviciile publice pentru agricultură. Aceasta este deosebit de urgent luând în consideraţie reducerile bugetare planificate şi limitările bugetare preconizate pentru următorii ani. Cheltuielile pentru sectorul agricol din Moldova ar trebui să fie alocate pentru bunurile publice care ajută la dezvoltarea avantajelor competitive ale sectorului şi promovează integrarea sa continuă în sistemele comerciale regionale şi internaţionale, creând un mediu propice şi stimuli pentru investiţii private.

Asigurarea unui mediu de afaceri favorabil pentru agricultura comercială şi pentru afacerile noi probabil urmează să fie un factor cheie pentru îmbunătăţirea ulterioară a competitivităţii acestui sector, sporirea creşterii agriculturii şi economiei în spaţiul rural. Se pare că politicile non-discriminatorii promovează investiţiile în rândul micilor proprietari de pământ şi un nou grup de gospodării agricole comerciale de mărime medie este în proces de formare rapidă. Aceste întreprinderi deţin între 5 şi 50 hectare de pământ, media fiind de 20 hectare, a căror număr a crescut în doar doi ani (în pofida secetei din anul 2007) de la câteva sute până la peste 5,000. Antreprenoriatul sporit şi îmbunătăţirea abilităţilor de afaceri împreună cu ameliorările de pe piaţă funciară sunt factorii care au dus la aceste evenimente lăudabile, în paralel cu îmbunătăţirea accesului atât la fonduri, cât şi la subsidii pentru micii proprietari de pământ (de care au profitat gospodăriile agricole individuale, în special, subvenţiile investiţionale) şi au fortificat serviciile de extensiune.

Accesul slab la pieţe este în prezent una din limitările cheie pentru acest sector. Aceasta include atât limitările ce ţin de infrastructură în ceea ce priveşte accesul fizic la pieţe (inclusiv, o reţea eficace de pieţe en-gros pe teritoriul întregii ţări), precum şi incapacitatea de a respecta standardele de calitate şi regulamentele privind siguranţa alimentară atât pentru pieţele de export, cât şi pentru pieţele naţionale. Pe lângă aceasta, manipularea post-recoltare care este o etapă esenţială pentru livrarea produselor de calitate înaltă (proaspete) pe piaţă este încă foarte subdezvoltată în Moldova, ceea ce creează un obstacol pentru mişcarea produselor naţionale în susul lanţului valoric. Este o necesitate vitală să existe o infrastructură modernă post-recoltare, aşa ca depozitele frigorifice şi casele de ambalare care se ocupă de tratarea post-recoltare, gradarea, sortarea şi manipularea produselor agricole de valoare înaltă.

Dependenţa de pieţele CSI (în special, Rusia) de asemenea a contribuit la vulnerabilitatea sporită a exporturilor acestui sector şi este necesar ca producătorii agricoli din Moldova să găsească pieţe de export alternative. Luând în consideraţie noile oportunităţi comerciale pe pieţele de valoare înaltă şi în special, UE, întreprinderile agro-alimentare din Moldova au acum posibilitatea de a-şi diversifica exporturile, de a beneficia de participarea la lanţurile valorice moderne şi de a deveni participanţi competitivi ai sistemelor comerciale internaţionale. Exploatarea şi valorificarea acestor oportunităţi (adică, depăşirea barierelor non-tarifare – respectarea standardelor şi cerinţelor de certificare) pe pieţele UE foarte competitive totuşi rămâne a fi o provocare considerabilă pentru producătorii şi exportatorii agro-alimentari din Moldova.

Accesul insuficient la mijloacele de producţie de calitate rămâne o limitare a competitivităţii într-un şir de sub-sectoare. Producătorii culturilor de valoare înaltă (fructe şi legume) care se bazează în principal pe seminţele şi puieţii de import se pare că sunt cei mai afectaţi de procedurile îndelungate şi costisitoare de înregistrare a soiurilor. Cerinţele de testare şi înregistrare care reglementează importul seminţelor şi puieţilor sunt posibil cele mai esenţiale limitări şi sunt evidenţiate în prezent de părţile implicate ca un obstacol la producerea soiurilor mai competitive din cauza costurilor generate şi întârzierea accesului. De asemenea, acesta este un obstacol pentru accesul procesatorilor agro-alimentari la mijloace de producţie de calitate.

Degradarea resurselor funciare reduce productivitatea agricolă. Suprafaţa solurilor erodate creşte în prezent cu 0.9 procente pe an şi suprafeţele agricole pierd circa 26 milioane de tone de sol fertil în fiecare an. Sunt cifre alarmante, care cer promovarea şi implementarea activă a practicilor agricole favorabile mediului.

Accesul slab la serviciile de irigare cauzat de deteriorarea sistemelor de irigare deţinute de stat în ultimul deceniu este un impediment serios în procesul de tranziţie la agricultura de valoare mai înaltă şi consecutiv, profiturile mai mari. Aceasta s-a întâmplat din cauza lipsei investiţiilor publice şi lipsei reformelor instituţionale din anul 1991 şi a rezultat în situaţia când, în 2007, numai circa 16 procente din terenurile irigabile au fost irigate de facto şi cu numai 50 de procente din cantitatea necesară de apă. Aceasta a dus la micşorarea productivităţii culturilor cu mult sub potenţialul productivităţii cu irigare. În special, în contextul impactului estimat al schimbării climei asupra Moldovei (în particular, ploii mai neconstante şi mai puţine), irigarea eficace cu o eficienţă înaltă a utilizării apei va fi cheia dezvoltării agriculturii.

În fine, cercetările continue şi dezvoltarea sunt importante pentru a asigura modernizarea sectorului agricol. Deşi înainte de independenţă Moldova a avut un şir de instituţii de cercetări ştiinţifice, finanţarea limitată din ultimii ani le-a slăbit capacităţile de a oferi soluţii eficace la necesităţile/cererile curente ale sectorului. Această legătură slabă între cele patru domenii reciproc conectate cercetare-învăţământ-extensiune-sectorul privat generează o provocare în calea profitării de rezultatele cercetărilor ştiinţifice în modul necesar pentru dezvoltarea şi creşterea cu succes a sectorului de afaceri în agricultură din Moldova.

Sugestii în aspect de politici

Eliminarea majorităţii provocărilor cheie este un proces pe termen mediu şi lung, dar acest proces trebuie iniţiat imediat şi realizat consistent şi decisiv în următorii ani. Guvernul trebuie să recunoască că climatul de afaceri reglementat de politicile publice din sectorul agro-alimentar al Moldovei nu poate fi comparat cu un sector modern, competitiv şi productiv. Prin urmare, sunt imperative acţiunile ce vor lichida politicile denaturante, în special, a celor legate de comerţ. Un sector agro-alimentar competitiv, orientat spre piaţă va aduce Moldovei mai multă, nu mai puţină, securitate alimentară, va genera oportunităţi de obţinere a veniturilor în spaţiul rural şi va contribui la creşterea economică.

Sunt urgent necesare politici stabile orientate spre piaţă şi comerţ pentru a asigura un mediu favorabil pentru dezvoltarea afacerilor şi stimularea investiţiilor de-a lungul lanţului agro-alimentar. Practica schimbării frecvente a politicilor şi restricţiilor şi controalelor ad-hoc (deseori neoficiale), în special, în domeniul comerţului agro-alimentar, este foarte dăunătoare pentru afaceri şi trebuie să fie abolită în totalitate. Politicile comerciale trebuie să fie consistente şi non-denaturante atât pentru mijloacele de producţie, cât şi pentru producţia agricolă. În continuare, măsurile de stimulare a unui mediu de afaceri prietenos în sector trebuie să includă îmbunătăţirea accesului la finanţarea rurală (aceasta este deosebit de critic, deoarece capitalul disponibil probabil se va reduce în continuare drept consecinţă a crizei financiare globale), extinderea continuă a serviciilor de extensiune şi facilitarea accesului la ultimele tehnologii, şi distribuirea cheltuielilor publice în mod non-discriminatoriu.

Pentru ca Moldova să-şi realizeze mai eficace obiectivele de securitate alimentară, trebuie să se elaboreze şi să se adopte o strategie a securităţii alimentare cu perspectivă pe termen scurt, mediu şi lung – prin care se încurajează investiţiile şi inovaţiile în sector şi se reduc costurile tranzacţiei. Această strategie trebuie să fie raliată la strategia existentă pentru sectorul agricol (pentru perioada 2008-2015), şi trebuie să se bazeze pe o analiză aprofundată a celei mai bune modalităţi de a asigura disponibilitatea şi accesul la produsele alimentare a populaţiei Moldovei. O astfel de strategie ar trebui să fie elaborată cu efortul comun al Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, Ministerului Economiei şi Comerţului şi Ministerul Protecţiei Sociale, deoarece securitatea alimentară prin definiţie acoperă aşa domenii ca comerţul cu produse alimentare şi sistemele de protecţie socială, pe lângă producerea produselor alimentare.

În legătură cu scenariul reducerii bugetului public (ca consecinţă directă a crizei globale) pentru anul curent, Guvernul trebuie să fie pregătit să prioritizeze cheltuielile agricole pentru domeniile care susţin investiţiile şi sporesc productivitatea. Anumite cheltuieli au un efect foarte limitat, sau chiar nici un efect, şi prin urmare, trebuie să fie reduse sau chiar eliminate în totalitate de noul Guvern. Acestea includ subsidiile recurente care nu au efecte pe termen lung (aşa ca micşorarea TVA pentru mijloacele de producţie şi producţia agricolă), precum şi sistemul de rachete anti-grindină. ²⁷ Ambele sunt articole de buget mari, cu aproape 200 milioane de lei sau 25 procente din total cheltuieli agricole. (Subsidiile TVA pentru mijloacele de producţie şi producţia agricolă reprezintă 23 procente din total subvenţii pentru agricultură.) Următorul pas este de a stabili priorităţi clare pe termen mediu şi lung pentru cheltuieli şi de a baza alocarea resurselor publice pe evaluarea impactului fiecărei categorii de cheltuieli şi pe experienţa altor ţări (Caseta 6). În prezent, MAIA nu are un mecanism pentru a face acest lucru şi deci, acesta ar trebui să devină o prioritate. Aceasta este important nu numai pentru alocarea eficientă a cheltuielilor publice, dar de asemenea, pentru răspunderea Guvernului pentru utilizarea fondurilor publice. În general, asigurarea bunurilor publice trebuie să fie prioritizată.
Caseta 6. Cheltuieli publice – Lecţii însuşite în alte ţări

În special, când avem de a face cu un buget limitat, aşa ca în cazul Moldovei, impactul cheltuielilor agricole variază enorm în dependenţă de modul în care sunt alocate resursele publice disponibile. Deşi cheltuielile pentru agricultură sunt deseori percepute ca sinonim al subvenţiilor, aceste tipuri de cheltuieli nu sunt cele mai eficiente. În particular, subvenţiile directe pentru mijloacele de producţie şi pentru producţia agricolă s-au demonstrat a fi o modalitate extrem de ineficientă de utilizare a resurselor, fiind în acelaşi timp costisitor de administrat. Cu un buget limitat, ele de asemenea tind să fie discriminatorii, deoarece e puţin probabil că vor fi puse la dispoziţia tuturor fermierilor. Pe de altă parte, subvenţiile investiţionale pot avea un impact pozitiv, deoarece ele încurajează investiţiile şi contribuie astfel la creştere. Totuşi, alocarea cheltuielilor pentru serviciile agricole şi nu pentru subvenţii este mult mai eficientă din punct de vedere al promovării creşterii. În particular, investiţiile în cercetările şi dezvoltarea agricolă bine gestionate au demonstrat o profitabilitate foarte mare în diferite ţări. Infrastructura pieţei şi serviciile de extensiune de asemenea s-au demonstrat eficiente din punct de vedere al impactului şi acoperirii. În fine, managementul resurselor naturale este deseori lipsit de investiţii şi lipsa acestuia are un efect negativ asupra viitoarei creşteri.

Experienţa mondială ne arată totuşi că reorientarea resurselor publice poate fi dificilă şi că alocarea cheltuielilor agricole este deseori influenţată de diferite grupuri de interes şi deci, delicată din punct de vedere politic. O modalitate de a depăşi obstacolele politice este de a introduce procese participative mai oficiale şi de a implica o gamă mai vastă de părţi interesate pentru a edifica coaliţii în susţinerea reformelor cheltuielilor publice. Mass media poate de asemenea avea un rol important de informare şi comunicare.
Lecţii extrase din experienţa UE pentru ţările în curs de tranziţie
“…Lecţia care trebuie să fie însuşită este că politicile ce ţin de cheltuielile publice trebuie să fie determinate strategic. Aceasta înseamnă că guvernele ţărilor în curs de tranziţie trebuie să aprecieze câţiva factori de bază la întocmirea planurilor de cheltuielile pentru agricultură, şi anume:

1. Resursele contribuabililor sunt limitate şi trebuie să fie utilizate acolo unde au cel mai mare impact asupra creşterii întregii economii.

2. Cheltuielile publice nu trebuie să substituie cheltuielile private.

3. Politicile pentru cheltuielile publice pot fi justificate numai dacă abordează concret „eşecurile pieţei”.

4. Subvenţiile pentru producători sub formă de plăţi pentru mijloace de producţie şi producţia agricolă în general nu soluţionează „eşecurile pieţei” şi deci, inhibă ameliorarea durabilă a creşterii.

5. Resursele publice limitate trebuie să fie alocate predominant pentru susţinerea serviciilor generale şi suporturile pentru producători trebuie să fie reduse corespunzător.”

Surse: Raportul privind dezvoltarea mondială 2008: Agricultura pentru Dezvoltare, şi Banca Mondială, Opţiunile pentru cheltuielile publice pentru agricultură şi dezvoltarea rurală şi managementul în ţările în curs de tranziţie: Lecţii din practica şi experienţa UE, mai 2008

Îmbunătăţirea infrastructurii post-recoltare şi de piaţă²⁸, şi susţinerea implementării HACCP, GlobalGAP, şi a altor standarde internaţionale este imperativă pentru îmbunătăţirea competitivităţii şi extinderea accesului la piaţă. Parteneriatele public – privat, mecanismele de suport financiar, sistemele informaţionale eficace de piaţă şi instruirea prin intermediul serviciului de extensiune rurală ar trebui să fie politici prioritare pentru a realiza aceste obiective. Adoptarea mai rapidă a standardelor şi regulamentelor pentru siguranţa alimentară recunoscute pe plan internaţional, îmbunătăţirea capacităţilor laboratoarelor şi a sistemelor de testare, precum şi acreditarea internaţională a instituţiilor pentru siguranţa alimentară sunt domenii importante care necesită îndrumare publică şi suport investiţional. Asociaţiile viabile ale producătorilor pot extinde semnificativ accesul fermierilor la pieţe (datorită îmbunătăţirii calităţii producţiei, puterii de negociere sporite şi preţurilor mai mari datorită scării mai mari de afaceri) şi merită suport public. Integrarea TIC în comunităţile agricole poate îmbunătăţit accesul la pieţe, cunoştinţele despre preţuri şi tehnicile agricole, şi crea oportunităţi economice noi pentru comunităţile rurale. Crearea unui sistem informaţional geografic accesibil (SIG) elaborat printr-un parteneriat public – privat poate simplifica gestionarea fondului funciar şi planificarea resurselor.

Competitivitatea necesită acces la mijloace de producţie de calitate. Continuarea reformelor şi liberalizării sunt necesare în domeniul înregistrării soiurilor pentru ca fermierii din Moldova să aibă acces imediat la ultimele tehnologii şi deci, să deţină flexibilitatea şi capacitatea necesare pentru a participa în lanţurile internaţionale de furnizare vizând pieţe de export şi să concureze cu produsele de import pe piaţa internă. Permiterea transferului/importului nerestricţionat al soiurilor de seminţe şi puieţi incluse în Catalogul UE al soiurilor de plante ar fi un pas important în această direcţie.

Sunt necesare măsuri urgente pentru a încetini sau inversa degradarea resurselor funciare. Acestea includ diseminarea informaţiilor şi activităţile de instruire privind cele mai bune practici agricole pentru fermieri şi publicul larg, implementarea unei pieţe funciare eficiente şi susţinerea şi stimularea de către stat a activităţilor de conservare a solului. Pe lângă aceasta, Guvernul trebuie să promoveze o metodologie integrată de conservare a solului şi să asigure implementarea eficientă a „Programului Naţional de Conservare a Solului”.

Extinderea accesului la servicii de irigare de încredere ar stimula agricultura de valoare înaltă datorită majorării productivităţii şi reducerii vulnerabilităţii faţă de calamităţile naturale (în particular, faţă de secetă). Aceasta necesită o abordare dublă: reabilitarea infrastructurii de irigare, pe de o parte, şi reforma instituţională a sectorului de irigare, pe de altă parte. Accentul se va pune pe: (i) reforma instituţională a Agenţiei “Apele Moldovei”, pentru a asigura gestionarea şi funcţionarea mai eficientă a infrastructurii de irigare, inclusiv schimbarea rolului agenţiei întru permiterea unui grad mai mare de participare a utilizatorilor în gestionarea şi funcţionarea sistemelor centrale de irigare; (ii) reabilitarea prioritară a sistemelor/staţiilor eficiente din punct de vedere energetic, unde irigarea s-a demonstrat a fi economic viabilă; (iii) asigurarea disponibilităţii creditării pentru a finanţa cheltuielile operaţionale anuale, pentru a investi în echipamentul de irigare a gospodăriei agricole, precum şi pentru reţelele de distribuţie (terţiare); şi (iv) susţinerea unui program de fortificare a capacităţilor cu scopul de a îmbunătăţi accesul la pieţe pentru culturile de valoare înaltă produse pe terenuri irigate.

Experienţa mondială arată că investiţiile în cercetările ştiinţifice şi învăţământ generează profituri foarte mari şi sunt esenţiale pentru dezvoltarea unui sector agricol modern. Continuarea şi aprofundarea reformării actuale a instituţiilor de cercetare din Moldova întru asigurarea comunicării eficace în ambele direcţiei între domeniul cercetărilor, serviciile de extensiune rurală şi sectorul privat ar trebui deci să fie unul din punctele centrale pentru noul guvern. Fortificarea sistemului de învăţământ în agricultură, inclusiv învăţământul profesional, pentru a-l aduce în ecuaţia satisfacerii adecvate a necesităţilor sectorului privat este o sarcină pe termen mediu – lung care cu cât este mai repede abordată, cu atât mai bine.