En el proceso de envejecimiento de las personas con discapacidad
EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y SUS GARANTÍAS
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EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y SUS GARANTÍAS Manuel Aznar López 1. PREÁMBULO El ejercicio de los derechos y su garantía es un asunto que puede ser abordado desde distintos puntos de vista. Entre las posibles perspectivas, voy a procurar soslayar, en lo posible, el análisis de alguna legislación nacional y, en concreto, la española, para tratarlo desde un enfoque más general, haciendo hincapié en los mecanismos que posibilitan el ejercicio de los derechos y los garantizan. Pero antes de poner manos a la obra, será conveniente dejar sentadas dos premisas. En primer término, se ha dicho, con toda razón, que los derechos no valen sino lo que valen sus garantías. Por tanto, el grado de protección de aquellos es la medida de su valor. Proclamar un derecho sin garantizarlo simultáneamente es situarse en un terreno más retórico que jurídico. Un derecho sin garantías es poco menos que un brindis al sol. El teórico reco- nocimiento de un derecho no susceptible de ser reclamado o ejercido de un modo efectivo corre, desde la perspectiva del ciudadano, el riesgo de llevar a la frustración. En tal sentido, no faltan en la historia del constitucionalismo ejemplos en los que el profuso reconocimiento de los derechos no ha ido aparejado al establecimiento de las garantías correspondientes, lo que ha aconsejado al constituyente, en la etapa siguiente, a ser más continente en cuanto a dicho reconocimiento. Es ilustrativo al respecto el caso de los derechos sociales en Alemania (Constitución de Weimar y Ley Fundamental de Bonn). La segunda de las premisas consiste en dejar claramente sentado que los derechos no caducan ni con la discapacidad, ni con la edad. Las personas con discapacidad, como también los mayores, son titulares de los mismos derechos —todos y cada uno— que las demás personas. Su posición jurídica es idéntica al resto de los ciudadanos. Tanto su capacidad jurídica, como su capacidad de obrar, permanecen invariables, no quedan afectadas por la concurrencia de una discapacidad o por el hecho de haber cumplido una determinada edad. Tan sólo la declaración judicial de incapacidad, si es que 218 MANUEL AZNAR LÓPEZ se produce, podrá modificar esta situación, limitando el ejercicio de algún
2. MECANISMOS JUDICIALES DE GARANTÍA Así las cosas, los mecanismos que tienden a garantizar el ejercicio de los
En relación con ello, parece conveniente tratar, siquiera someramente, acerca del reconocimiento constitucional de los derechos de las personas discapacitadas y de las personas mayores. En tal sentido, puede indicarse que la constitucionalización de los derechos específicos de las personas pertenecientes a estos segmentos de la población se produce a partir de los años setenta del siglo XX. A tal efecto, puede traerse a colación la Cons- titución de Portugal y, poco después, la de España. En uno y otro caso, se incluyen en los respectivos textos constitucionales preceptos destinados específicamente a reconocer los derechos peculiares de discapacitados y de mayores. Este hecho es ciertamente destacable, por sí sólo, pero cabe preguntarse por los efectos reales de los derechos constitucionalizados. Pues bien, es preciso reconocer, de entrada, que tal constitucionalización puede ser un cauce para reforzar la garantía de los derechos. Sin embargo, tras haber resaltado esta circunstancia, es menester significar, acto seguido, que la importancia de dicha constitucionalización es relativa, en especial en el caso de los derechos prestacionales, dado que usualmente no son directa e inme- diatamente exigibles por el hecho de haber sido recogidos en un texto cons- titucional, al quedar diferida la plenitud de su eficacia a las leyes de desa- rrollo. De este modo, se deja al legislador ordinario un amplio margen para determinar el alcance y el contenido del derecho en cuestión, así como las condiciones para el ejercicio del mismo. Este margen de discrecionalidad es mayor en las prestaciones técnicas que en las prestaciones económicas, más adaptables, por razones estructu- rales, a las potestades regladas. De ahí que la posición jurídica del ciudada- no respecto del acceso a las prestaciones sea, por lo general, más débil en el primer caso que en el segundo. EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y SUS GARANTÍAS 219 De otro lado, existen notables diferencias entre la respectiva protección
Esta diferencia se trasluce asimismo en los ordenamientos nacionales. El caso de España puede ilustrar este aserto, pues la mayoría de los derechos prestacionales goza de un nivel de protección mucho menor que la genera- lidad de las libertades publicas, destacando, entre otras circunstancias, su exclusión de la posibilidad de ser protegidos a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. En el trasfondo de este menor grado de protección de los derechos prestacionales se encuentra una razón de índole financiera. Las libertades públicas no implican gastos directos para el Estado, bastando, en princi- pio, una posición de abstención, por parte de los poderes públicos, para dejar que los titulares del derecho puedan ejercerlo sin ser perturbados. Es cierto, no obstante, que tal ejercicio puede acarrear gastos indirectos. Piénsese, a título de ejemplo, en el derecho de manifestación y en el derecho de huelga, pero tal circunstancia no es comparable con los costes directos que conlleva la garantía de derechos prestacionales tales como la salud, la educación o la Seguridad Social. No cabe olvidar tampoco que existen derechos en los que convergen una faceta de libertad pública con otra vertiente de derecho prestacional. Sin embargo, la distinción entre uno y otro tipo de derecho sigue siendo, en términos genéricos, de una rele- vancia decisiva a la hora de aplicar los mecanismos de garantía. El cons- tituyente suele cuidarse muy mucho, por las razones indicadas, de com- prometer a los poderes públicos a la hora de determinar los mecanismos de protección de los derechos-prestación. Junto a las acciones ante los tribunales constitucionales, puede citarse la posibilidad de recurrir a los tribunales ordinarios. Entre los recursos, suscep- tibles de ser interpuestos ante éstos, es de una indiscutible relevancia la acción que se conoce como habeas corpus, dirigida a reaccionar contra las detenciones ilegales. En el caso de las personas discapacitadas o mayores, esta acción procesal tiene un indudable interés, pues permite salir al paso de 220 MANUEL AZNAR LÓPEZ los posibles abusos e irregularidades de los ingresos de estas personas en
En otro orden de cosas, el acceso a la tutela judicial puede verse frus- trado si el interesado no dispone de medios económicos suficientes para afrontar el coste del proceso. Para evitar este riesgo y para lograr la efec- tividad de la protección de los tribunales, resulta necesario adoptar medi- das dirigidas a garantizar dicho acceso en los casos de carencia o de in- suficiencia de recursos económicos (vgr., en España, el beneficio de justicia gratuita). 3. MECANISMOS EXTRAJUDICIALES DE GARANTÍA Los mecanismos de garantía también puede ser extrajudiciales. Así,
Dentro de esta gama de instrumentos, ofrecen un interés especial los mecanismos de garantía de la calidad y la excelencia. Estos mecanismos pueden consistir en el establecimiento de patrones de calidad, la aprobación de cartas de servicios y la elaboración de manuales de buena práctica, así como, en el campo de la actividad administrativa de fomento, la concesión de galardones para premiar las mejores prácticas. La eficacia de los mecanismos de calidad, como medio para reforzar la garantía de los derechos, está, sin embargo, condicionada por dos extremos relevantes: De una parte, los patrones de calidad no deben ser genéricos, sino específicos y verificables directamente por el usuario del servicio en cuestión; de otra parte, deben establecerse mecanismos de compensación en caso de incumplimiento de los compromisos asumidos. La originalidad aportada por los mecanismos de garantía de la calidad respecto de lo que había sido la posición tradicional de la Administración se refiere al funcionamiento de los mecanismos de compensación cuando se incumplen los estándares establecidos. En efecto, en la configuración clásica de la responsabilidad patrimonial de la Administración, para que ésta surja es necesario que exista un daño efectivo, individualizable y económicamen- te évaluable. Si no concurren estas circunstancias, la Administración no indemniza los eventuales daños. Pues bien, frente a esta configuración, la compensación establecida en los sistemas de calidad se distingue por su automaticidad, ya que no es ni siquiera necesario que se haya producido un daño efectivo, al actuar el mecanismo compensatorio por el mero incumpli- miento del patrón de calidad que la Administración se ha comprometido a alcanzar. EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y SUS GARANTÍAS 221 Desde el punto de vista jurídico, estos sistemas de calidad tienen la
Otro instrumento extrajudicial de garantía de derechos es el ombudsman, figura de origen sueco y que ha sido importada por un número creciente de países, dando incluso lugar, por su tendencia a la proliferación en los dis- tintos ámbitos territoriales (nacional, regional y local) o sectoriales (meno- res, mayores, discapacitados, etc.), al fenómeno descrito por la doctrina como ombudsmanía. La importación de la institución sueca ha supuesto la di versificación de su denominación. Por referirnos sólo al ámbito latino, en Francia, se ha acudido al nombre de Médiateur, haciéndose hincapié en las facultades de mediación entre particulares y Administración, si bien esta denominación no se ha unl- versalizado en toda el área francófona (por ejemplo, en Quebec, se denomina Protecteur du Citoyen): En el área hispana, ha hecho, en cambio, fortuna la denominación de Defensor del Pueblo, adoptada en España primeramente por la Constitución de 1978 y, más tarde, en algunas comunidades autónomas (Andalucía, Castilla-La Mancha, Navarra), así como en distintos países de Iberoamericana (Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela), si bien en Centroamérica y en el Caribe se ha optado por otras denominaciones: Defensor de los Habitantes (Costa Rica); Procurador de Derechos Humanos o para la Defensa de los Derechos Humanos (Guate- mala, Nicaragua, El Salvador); Comisionado de Derechos Humanos (Hondu- ras); Procurador del Ciudadano o Magistrado del Pueblo (Puerto Rico): En México se ha adoptado el nombre de Comisión de Derechos Humanos y, en España, los comisionados parlamentarios de otras comunidades autónomas reciben denominaciones muy diversas: Sindic de Greuges (Cataluña, Comu- nidad Valenciana); Diputado del Común (Canarias); Procurador del Común (Castilla y León); Valedor do Pobo (Galicia); Ararteko (País Vasco); y, en- troncando con su antecedente histórico, Justicia de Aragón. Por último, en Portugal se eligió el nombre de Provedor de Justiça; en Andorra, el de Raona- dor del Ciutadá; y en Italia, el de Difensore Cívico. Con una o con otra denominación, la función principal del ombudsman ha venido siendo la de supervisar la actividad de la Administración. Sin embargo, la introducción de la figura en el ámbito ibérico, en los años setenta del pasado siglo, primero en Portugal, y poco más tarde en España, significó un importante punto de inflexión respecto del primigenio modelo sueco, al dotar a la institución de mayores atribuciones y al añadirle el 222 MANUEL AZNAR LÓPEZ enfoque hacia la defensa de los derechos de los ciudadanos. Precisamente
No obstante, lo que interesa ahora es el hecho de que el ombudsman puede actuar como mecanismo de compensación de la débil garantía de los derechos prestacionales, así como de las dificultades que pueden tener las personas con discapacidad, en especial de carácter psíquico, y los mayores, singularmente los afectados por algún tipo de afección mental, para asumir por sí mismos la defensa de sus derechos. Para ello, el ombudsman puede actuar de oficio, viniendo así a reparar la dificultad e, incluso, la imposibilidad que pueden tener estas personas para formular sus quejas ante la institución. De este modo, la iniciativa del om- budsman suple la inactividad de los interesados en la reclamación de sus derechos. Por lo demás, el alcance de la actuación del ombudsman está matizado por su naturaleza de magistratura de persuasión, que goza de auctoritas, pero no de potestas. Es esta una nota consustancial a la institución y uno de sus rasgos característicos. En consecuencia, sus resoluciones no constituyen un título ejecutivo frente a la entidad u órgano administrativo correspon- diente. Por ello, del prestigio y de la autoridad del defensor, de la solidez de los argumentos jurídicos en que apoye sus resoluciones y del uso pruden- te de sus facultades dependerá su eficacia. 4. OTROS ASPECTOS Con carácter complementario, se hace seguidamente alusión a tres as-
Respecto del primero de estos aspectos, ha de indicarse que, más allá de la mera protección de los derechos, es menester enfocar éstos en un sentido EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y SUS GARANTÍAS 223 promocional. A ello obligan algunas constituciones, como la española, al
El siguiente aspecto atañe a la interdicción de la discriminación. En el ámbito de la Unión Europea, el Tratado de Amsterdam introdujo en el Tratado de la Comunidad Económica Europea una cláusula antidiscrimi- natoria en la que se menciona expresamente la discapacidad entre los motivos de discriminación respecto de los cuales se prevé la posibilidad de adoptar acciones. Con este precedente, la Carta de Derechos Funda- mentales de la Unión Europea ha incluido también la discapacidad, así como la edad, entre los motivos de discriminación. En efecto, el artícu- lo 21 de la Carta prohibe toda discriminación y, en particular, la ejercida por una serie de razones, entre las que figuran la discapacidad y la edad. La Carta, además, dedica sendos artículos a las personas con discapacidad y a los mayores. Respecto de las primeras, se hace alusión al reconoci- miento y al respeto del derecho de estas personas a beneficiarse de me- didas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad. En relación con los segundos, se reconoce y respeta su derecho a llevar una vida digna e independiente y a participar en la vida social y cultural. El principio de no discriminación, unido a los otros dos preceptos refe- ridos, podría tener una cierta relevancia en el futuro. Por el momento, la falta de eficacia normativa de la Carta no permite que la misma despliegue todos sus posibles efectos. Por tanto, se limita, por ahora, a tener una mera virtualidad futura, aunque pueda servir como parámetro al Tribunal de Jus- ticia de las Comunidades Europeas a la hora de llevar a cabo su labor hermenéutica. No obstante, el reto pendiente es dar a la Carta un valor normativo, que haga operativos los derechos reconocidos en ella y les dote de las garantías necesarias. Otro asunto trascendente y aún no resuelto totalmente es el referente a las personas discapacitadas y a los mayores atendidos en centros en régimen cerrado- Esta cuestión, en efecto, no parece estar solucionada satisfactoria- mente en ningún país europeo. A esta conclusión se llegó, respecto de las personas de edad avanzada —pero lo mismo puede decirse de las personas con discapacidad—, en un seminario organizado por el Consejo de Europa y que se celebró en Neûchatel (Suiza) en el mes de octubre de 2001, con asistencia de expertos de diversos países europeos. El asunto tiene una triple perspectiva: 224 MANUEL AZNAR LÓPEZ
Respecto de la primera de estas perspectivas, es menester recordar, una vez más, que el internamiento en un centro residencial no supone la limi- tación de los derechos que el ordenamiento jurídico reconoce al conjunto de los ciudadanos. La persona internada conserva, en consecuencia, la totalidad de estos derechos. Sólo por resolución judicial podría imponerse una limi- tación a su ejercicio. Esta aseveración de orden general no debe entenderse, empero, realizada de una manera absoluta, pues es cierto que las condicio- nes estructurales y funcionales del centro pueden modular razonablemente el ejercicio de los derechos, pero, salvo esta modulación, en modo alguno queda el internado despojado de aquellos por el mero hecho del ingreso en un establecimiento. La persona internada en un centro puede tener también una serie de derechos específicos. Estos se refieren al tratamiento o a los cuidados, así como a las condiciones de la estancia en el establecimiento en cuestión. En este sentido, puede indicarse, a título ilustrativo, que en España la legisla- ción autonómica reconoce a estas personas derechos tales como:
En ocasiones —y esta es la tercera perspectiva—, la necesidad de pre- servar la vida, la salud o la integridad física de las personas internadas o de terceros hace necesario restringir los derechos reconocidos a aquéllas. Puede pensarse al respecto, a título ilustrativo, en aspectos tales como la restric- ción o supresión de las salidas del establecimiento o de la recepción de visitas. Además, los intentos de autoagresión o de heteroagresión pueden dar lugar a la utilización de medidas de aislamiento o de medios mecánicos de contención. Pues bien, tal limitación ha de hacerse con las necesarias EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y SUS GARANTÍAS 225 garantías, entre las que debe preverse la intervención judicial en la imposi-
5. CONCLUSIÓN Como puede observarse, la técnica jurídica ofrece instrumentos de diver-
Por su parte, a los poderes públicos corresponde buscar las vías para perfeccionar los mecanismos protectores de determinados derechos, singu- larmente los de contenido prestacional, así como asegurar la accesibilidad de los ciudadanos discapacitados y mayores a los instrumentos establecidos para la garantía de aquellos. De este modo, el avance de la conciencia social en el reconocimiento y en el respeto de los derechos de las personas con discapacidad o de edad avanzada es un desafío al que la técnica jurídica, aun dentro de su imper- fección, debe responder para garantizar aquellos de un modo efectivo. A falta de efectividad, hablar de derecho es poco menos que un eufemismo. Al cabo, un derecho que no puede ser reclamado, no constituye, en verdad, un auténtico derecho. Yüklə 2,46 Mb. Dostları ilə paylaş:
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